政策是政府或社會公共權威在一定歷史時期為達到一定目標而制定的行動方案和行為依據。
作為政治系統輸出的主要內容，政策本質上是一種權威性的社會價值分配方案。然而，政策在付諸實施前仍然只是一種具有觀念形態的分配方案，其效能必須經過實際執行過程才能得以發揮，再好的政策亦只有通過有效執行才能保證其目標實現。而政策執行本身即是一個極為復雜的過程。政策執行效果往往受諸多因素影響和制約，其中政策執行中能否合理調整各方利益關系對政策執行效果至關重要。[1]
民國時期地方政府公產清理之背景表現為傳統社會公產承載之歷史使命逐漸式微，遺留之巨額公產及其收益成為各種勢力假借管理之名不斷侵蝕、冒占、變賣的借口。國民政府建立前，因各界身處戰亂，無暇顧及，圍繞公產之矛盾并不突出。北伐后，經濟社會交困，伴隨政府公產清理政策的頒布和執行，前代所遺之公產成為個人、官民追索之共通目標，個人與集團對此均表現出極大熱情和無盡期望，由此引發之公產糾紛不斷增加。漢口流通巷案即為個人、群體圍繞公產利益開展之政治博弈，是為民國時期湖北公產清理各方糾紛之縮影。
一、案件淵源
湖北公產管理機關與民眾圍繞公產問題存在的矛盾呈現多樣化趨勢，其表現之一為公產機關在工作中與民眾發生業務關系。當事人以公產管理機關違規、違法處理公產為由，請求上級嚴查管理機關工作的失誤，這種情況在湖北公產清理過程中比比皆是。為加以說明，僅以陳瑞亭呈控王炳堂虛偽報告公產處違法受理案為例。該案例既有民眾間之糾葛，亦表現為公產管理機關與民眾間之爭論。
該案當事人雙方分別為以陳瑞亭為代表之漢陽公興公會與以王炳堂為代表的當事人。雙方矛盾焦點為漢口流通巷基地。案件進程以國民政府建立為時間點而分兩個階段。前一階段為王炳堂為代表上告以陳瑞亭為代表之漢陽公興公會。后一階段以陳瑞亭為代表之漢陽公興公會上告王炳堂虛偽報告、公產處違法受理。
民國八年，王炳堂曾因基地訴訟上告漢陽公興公會代表陳瑞亭，雙方均認定漢口流通巷基地為己所有，為此引發紛爭。當時湖北高等審判庭作出民事判決： 上告駁回，上告審訟費由上告人負擔，[2]即以王炳堂敗訴告終。判決理由。湖北高等審判庭認為上告人對于訟爭基地主張所有權證據有三： 王長三糧券； 民國二年夏口縣驗契收據； 漢口業主會調查單。以上三項均不能為上告人取得所有權證憑。被上告人所主張民國三年曾經漢口業主會調查，而該會復原審廳公函謂無議案可稽。被上告人所呈公產印簿內敘明光緒三十一年創設公興公會，何以被上告人所持契約遠在同治八年。上告人尚有該基地契紙存在，夏口縣署原審廳亦未經調取審查等情發還原審廳更為審判。原審廳更審時復據漢口業主會函稱： 陳維祥等與王炳堂前因基地糾葛經會查勘實有其事。前函所稱無案可稽一語系因原審廳公函僅書王衡三名號，并未敘明王衡三即王炳堂之故。至被上告代理人等所呈公產印簿一本內敘公興公會緣起，查古流通巷碼頭從前地段狹隘，水道淤塞，該處街鄰店戶抱公益熱忱捐集腋巨款購置毗連該碼頭基地兩塊。計深三丈三尺，寬四丈二尺，前抵碼頭、后抵吳姓、左抵河心、右抵周姓。該地置就后始將碼頭展寬開兩圈門，不料光緒三十一年有不肖街鄰雷某意圖侵占，經榮昌等十家起訴，漢口縣判由榮昌等十家創設公興公會。
其所敘先年購買基地寬深四至均核于被上告代理人等所呈陶輔臣賣約。迨至光緒三十一年始行與訟是該地購買之年份顯在光緒三十一年以前本屬瞭然。原判謂該產業印簿內創設二字系因勢行文，遂致錯誤亦尚可信。上告人繳呈夏口縣署白契一紙經原審廳調取審查，該契所載年份價額及寬深丈尺均與上告人主張不符，亦未載有冊名及錢糧銀數，更與上告人所呈王長三糧券自相抵觸。
原審廳因即駁斥上告人主張，認定該訟爭地應歸被上告人管有于法尚無不合。依以上論結本案上告為無理由，即予駁回。[2]
判決書顯示雙方爭奪焦點為古流通巷碼頭。
該碼頭從前地段狹隘，水道淤塞，碼頭街鄰店戶捐資購置毗連碼頭基地兩塊，深三丈三尺，寬四丈二尺。光緒三十一年曾有雷某侵占流通巷基地情事，漢陽縣判歸公興公會所有。此次是光緒三十一年爭論后又一次紛爭，后文我們將述及第三次訴訟。由此，圍繞該基地之糾葛至少達三次，可謂紛繁復雜。高等審判庭做出判決的理由實際正是對原告人提供證據的逐條反駁。原告曾提供三條主要證據，一為王長三糧券； 二為民國二年夏口縣驗契收據； 三為漢口業主會調查單。審判庭認為以上三項均不能為上告人取得所有權證憑，理由是上告人所提證據自相矛盾。如所繳白契經核實與其主張內容不符。契約內并未載明冊名及錢糧銀數，且與其提供之另一證據王長三糧券自相抵觸，由此做出如上判決。
二、糾葛復出
時隔十年，世事變遷。王炳堂再次將流通巷基地問題提交湖北省公產經理處，要求公產經理處承認其合法權益，變更之前湖北高等審判庭之判決。公產處此時已為公產管理機關，職責所在接受王炳堂請求準予實施調查。公興公會代表陳瑞亭表示強烈不滿，反對更改原有定案并呈行政院要求毅然撤銷原處分，抑或再令省府派委廉員詳細調查，按照契載弓口丈量清楚，交給管業。[2]
行政院訓令湖北省府，公興公會代表陳瑞亭等呈為與王炳堂因地基涉訟一案，湖北公產經理處違法處分，懇予依法撤銷，以資救濟，令仰核明依法辦理。[2]
公興公會代表胡啟盛、陳瑞亭、王云甫等，均漢陽人，現居漢口流通巷。為一事不能再理，一案豈能兩歧，懇令行湖北公產經理處返還證判，拒絕受理，移解法院。事緣租戶王炳堂偽造契據，意圖侵占，起訴至夏口法院。經三審確定十年鐵案，萬難推翻，民等有契有糧以公濟公，捐私財置產，辟寬古流通巷碼頭街道，便利水陸交通，維持公益垂百年，系鐵據不易動搖。王炳堂膽敢虛偽報告謀占，既遭敗訴死灰希圖復燃。近因認識公產處調查員兼衛隊長彭子鶴，任意顛倒妨害確定判決。司法行政界線明晰不應受理而受理、不宜調查而調查、不應勘丈而勘丈。即使法院敗訴尚有公產處可以推翻確定判決，司法獨立真精神何在，法院威信掃地，似此不諳程序違法受理，社會將無寧日，刁風從此長矣！[3]
呈文清晰展現多重問題。其一，公興公會代表陳瑞亭呈文目的為要求湖北省府糾正公產清理處違規違法受理案件行為。其二，陳瑞亭認為公產清理處錯誤在于漢口流通巷案經前司法機關定為鐵案，案件審理結果已維持十年，清理處受理此案實為行政機關試圖推翻司法機關判決，有違司法獨立精神。其三，省府主張核明并案依法辦理之態度顯然是對公產清理處受理該案之認可。其四，就王炳堂而論，前司法機關已做基地歸公興公會管理之判決。十年后繼續要求公產管理機關受理該案，且此前亦曾有呈訴至官產處之舉動，對該案可謂堅持不懈。
后公產經理處對流通巷基地案再次進行審查，并經財廳呈文省府，案據漢陽公興公會代表陳瑞亭等呈控王炳堂虛偽報告公產經理處違法受理等情到府。當經李前廳長令飭公產經理處查復去后，茲據復稱前據商民王炳堂呈報陳瑞亭等占漢口流通巷河岸官地。上抵大觀樓、下抵惠燕樓，南抵河邊、北抵官街，私收地租等情前來，職處以案關侵占公產，當派辦事員彭子鶴前往實地勘查。
去后報稱，遵即會同報告人王炳堂前往查勘，復據王炳堂聲稱流通巷口西首為昔日土地廟，東首杜四福后墻外界碑以下系河坡，余則為渣滓逐漸堆成，遂由該處碼頭夫陳瑞亭等占據，并稱此地民國初年確由小河淤土而成，向無一定地主等語。正擬派員復查清丈間，據公興公會代表陳瑞亭等呈此地為地方公產，持有民國三年蓋有夏口縣印之契簿。民國十八年十二月補驗白約兩紙載明丈尺，一為深七丈五尺，前寬一丈三尺、后寬一丈七尺外有余地三尺； 一為深三丈三尺、寬四丈二尺，并附呈契簿等件來處。當經職處復派股員張杰前往實地勘丈，據實丈得陳瑞亭等現在所占之地共計面積一百九十三方丈。其呈驗兩契所載面積不過二十五方丈十一方尺。即其契約為有效，陳瑞亭等已占公地一百數十方丈，且該地概系逐年渣泥淤升而成，自屬公產無疑。以前尚有土地廟一所尤屬公產之標識，決非私人所有等情。查此案已興訴十余年，法院以官廳向未出面主張竟根據公興公會契簿將所載面積判為陳瑞亭等所有，至以前有無老契暨何以契簿請夏口縣蓋印均未加以審查，判決似欠根據。即令判決有效該會亦只有基地二十余方丈，其余一百數十方丈均為沙泥淤升之公房基地，證據確鑒，萬難狡飾，職處職責所在自應收回發租未便聽其漫延侵占。該會代表竟向法院訴王炳堂妄報不實，并稟請檢令送請法院解決，企圖繼續侵占。本案根據報告及勘查清丈情形似應適用查追官產辦法，并不涉及司法范圍，理合將遵查情形備文呈復鑒核示遵。[4]
呈文首先交代該案由來及湖北公產處受理之因由。公產處認為陳瑞亭占地面積一百九十三方丈，契據所載面積僅為二十五方丈十一方尺，遠遠小于實際占有面積，即契約有效超出部分仍屬公產無疑。并強調之前司法機關判決缺乏根據，陳瑞亭向法院呈訴王炳堂妄報不實屬錯誤行為，為試圖繼續侵占省有公產。由此，公產處態度已屬明了，即認為陳瑞亭行為不合法，前判決錯誤。
對于呈文省府主席何成浚作出批示，請派員查勘以資平允。[5]
批示與前文省府歷次批示并無實質區別，省府只是一再要求財政廳、公產處秉公查辦。體現省府對下級機關工作之支持，亦為不愿直接干預下級機關工作之表現。然仍由與相關利益人處于對立地位之機關處理與自身利益相關之案件實難使當事人最終信服。為此，陳瑞亭等人將案情呈送湖北省府之上級機關行政院，要求訓令湖北省府直接負責查辦。行政院訓令湖北省府依法辦理。[6]
需要注意的是，此次陳瑞亭等人予行政院呈文與之前所呈內容已有區別。呈文強調湖北公產處違法處分損害人民權利，懇予依法撤銷原處分，以資救濟而杜侵害。民等因王炳堂挾有訟仇，遂將民地指為公產朦稟湖北公產處違法沒收。民等于本年四月二十八日抄錄本案層層鐵據，縷陳事實呈請鈞院依法救濟，當經令交湖北省府核明依法辦理在案。湖北省府奉到鈞院命令未以職權實地調查，徒令財政廳查明辦理，而財政廳派委科員調查又未實施丈量該地，調驗本案契據，率意呈復到廳與湖北公產處意見一致。湖北省府亦不過據財廳復文呈轉鈞院。似此敷衍塞責、因循怠惰足以助長公產處專橫，增加人民隱痛，民等橫被蹂躪，萬難忍受。
官地由來不外三種： 1. 無主物之發現由官廳取得管理。民地一系買受陳元興之業，坐落漢口循禮坊流通巷口。上首計深七丈五尺，前寬一丈三尺、后寬一丈七尺，外有余地三尺。前抵官街、后抵河心，左抵李姓、右抵碼頭。一系買受陶輔臣之業，坐落漢口流通巷碼頭。下首計深三丈三尺、寬四丈二尺，前抵碼頭、后抵吳姓，左抵河心、右抵周姓，四界明白，有同治八年老紅契二張收執為據。后因流通巷街鄰創設公興公會，辦理公益事業，舉出業戶十六家輪流經管該地，該地契約移存夏口縣署，另立印簿，以為永遠經管之據而杜不肖覬覦之心。歷數十年納糧管業無異，既系民人納糧管業收受相承具非無主之物無疑。2. 河流淤升由官廳取得管理。該地于同治年間夏秋之交時發激流沖壞碼頭，民等公興公會屢年捐助巨款培修碼頭，以便工人起卸貨物。該碼頭之寬敞純由民等人力修筑而成，并非天然淤塞。民地左右吳李二姓均在管業毫無問題，吳李皆不淤而民地獨淤耶！ 是指該地為淤升實屬毫無根據。3. 由官廳備價收買民地而成官產。官廳開關道路或有其他建筑須購買民地供用者按照公用征收法規應由官廳給價收買，在契約上批明領價字樣即屬官地。至民等基地官廳并未收買，契上亦未有領價字樣，其為民地而非官地毫無疑義。
綜上三點，官地與民地迥不相符，何得由王炳堂妄指民地為官地。況民地五十余方業經漢口總商會、業主會、前官產處勘丈，再三證明民地毫無浮多之處。王炳堂于民國六年偽造白契一紙朦請稅契，幸經前夏口縣署發覺未予投稅。后王炳堂控訴于夏口地方審判廳，訟歷三載，業經三審，始經前湖北高等審判庭判決確定，確認系爭之基地一段應準民等公興公會合并管有。王炳堂見訴訟失敗，惱羞成怒，竟赴湖北公產處妄指民地為官地，以圖利用官廳勢力報復私仇。復有地皮熊興茂接踵而起，勾結公產處調查彭子鶴狼狽為奸，情勢虐民，公然將民等基地強訂界碑，勒令住戶過租。民等勞苦工人以血汗金錢購得之碼頭基地為全家老幼生活所關，豈肯拱手讓人。當此青天白日之下凡屬人民痛苦俱設法解除，豈容此庸小之輩率意勾結官吏強占民產，民等忍無可忍，只得和淚濡墨簽懇鈞院軫念民疾，毅然撤銷原處分。抑或再令湖北省府派委廉員詳細調查，按照契載弓口丈量清楚交給管業。[2]
呈文要求撤銷違法處分，以資救濟而杜侵害。
其次，案件遲遲未決之處，呈文指出，前之行政院訓令湖北省府核明依法辦理在案。湖北省府采取之措施并非直接派省府人員現場調查，而是訓令財廳，并由財廳派員調查。財廳所派科員并未實際調查而直接以公產處意見回復財廳，財廳繼而轉復省府，這樣即形成相互推諉之勢。第三，呈文認為官地由來無非為無主之發現； 河流淤積由官廳管理； 民地由官廳備價購買三種方式。而流通巷與此三種情況截然不同，顯然非屬官地。呈文最后對王炳堂等誣陷情況及公產處違法行為進行闡釋，強調該基地對勞苦工人家庭生活重要程度。
請求行政院訓令湖北省府直接從省府派遣相關人員實地查勘，一改之前由財廳派員調查方式。處理方式更改之提議實有客觀之處?？v觀呈文，之前各機構間關于該案歷次往來公函、呈文、訓令均體現為至上而下、至下而上的特點，上至行政院，下至公產處。該案顯示，陳瑞亭與王炳堂之糾紛已不止于二者，實際亦涉及陳瑞亭與公產處之矛盾。此種情況下公產處與陳瑞亭等人實處案件兩端，以公產機關調查處理陳瑞亭與公產處糾紛確有失公允。
此點陳瑞亭給省府主席何成浚的呈文表述清晰。坐落漢口流通巷基地一段被湖北公產處違法處分一案，民等不服曾訴愿于財廳，而財廳未予撤銷原處分，竟令收回辦理，民等受屈萬分不得不再訴愿于行政院。本年五月行政院已將此案令交鈞府核明依法辦理，民等睹批之下以為鈞府體察民隱無微不至，必能行使職權，秉公辦理。俾民等執有紅契，產權得以保全無恙。詎意鈞府轉令財廳查辦，而財廳仍然謬執成見，呈由鈞府轉呈行政院。民等以財產為生命所托，如任意收為公產則啼饑號寒，餓孚堪虞，不得不為最后呼愿以求救于行政院。行政院檢發原附各件交湖北省府核明依法辦理。本案前由鈞府轉令財廳，財廳既已曲從公產處之意旨不肯變更其處分，此次如仍轉令財廳必不能獲有正當解決。猶之司法機關受理訴訟人民不服初審裁判已上訴于上級法院，當然由上級法院另予公平裁判，決不能仍令下級法院裁判其訴訟，民等不服財廳決定亦復如是。應請鈞府本其職權依然裁決將公產處違法處分立予撤銷，以蘇民困而彰公道。[7]
三、糾葛解決
呈文所及，就案件處理過程論，十年前湖北高等審判庭審判結果為陳瑞亭等人勝訴，流通巷基地所有權歸公興公會。后公產處之處理為撤銷前湖北高等審判庭之判決，將流通巷基地收歸公產處。陳瑞亭等人不服處分，多次呈請行政院、湖北省府、財廳要求重新調查審理。就觀點而論，財廳、公產處、王炳堂三方意見一致，均主張推翻原案，收歸流通巷基地； 行政院、省府作為上層機關未直接表明態度，只是出于領導關系或程序性問題參與其中，立場相對中立； 陳瑞亭為代表之公興公會則主張撤銷公產處處分，維持原湖北省高等審判庭之判決。陳瑞亭以法院審判程序作參照，當由省府直接派員調查處理而不能以財廳或公產處代為審查。
鑒于此，省府改變處理該案原有方式，訓令財廳，為遵院批，秉公裁決，將公產經理處原處分撤銷，候派員復查具報，再行核奪。[8]
并訓令省府科員劉文采，前據漢口流通巷公興公會代表陳瑞亭及工人胡一友先后呈控公產經理處違法處分，妨害交通請予撤銷案，并迭奉行政院令轉同前由經令行財廳查明辦理在案。據該廳呈復此案經派科員喻潤川前往調查，該流通巷基地系為歷年渣滓與小河淤土堆積而成，當屬省有公產。該公會僅以印簿及判決書為憑，至于紅契諉以不在此間未據交閱，真偽莫辨。
即以契簿而論，只載有基地二十余方丈，其余一百數十余方丈該公會一并侵占，自亦不能認為正當。
又據呈稱，胡一友等控公產經理處妨害交通一節，經飭該處查復該項官地原經查明確實呈準收回支租，該熊興茂請租之地與交通無妨，自不能因控放棄，以遂其侵占陰謀，已由該處仍照原案支租。正核辦間，復奉行政院令，據該公會代表陳瑞亭等呈請詳細調查，丈量清楚，交給管業，以保產權，呈件飭令即并案核明依法辦理。又據陳瑞亭等來呈以財廳仍依公產經理處意旨謬執成見，不肯變更其處分，應請本訴愿法職權毅然裁決，將原處分立予撤銷等情先后到府。查該項基地面積確有若干，究系天然淤塞，抑系人工修筑，該公會有無紅契并是否真實自應徹查，以明真相而資判斷，令派該員即便遵照，詳細查明，具報核奪。[9]
顯然，省府此次關于流通巷案處理一改往常，直接由省府派員實地調查取證。取證涉及流通巷基地具體面積、人工開采抑或天然形成、有無契據可考及契據是否真實等內容，以為省府判案依據。
省府經派員調查后，依舊維持財廳處分意見，認定漢口流通巷基地為省公產予以收歸省有，王炳堂因舉報有功受獎?！稘h口中西報》稱，本市民人王炳堂舉報流通巷公產基地，早于民二十年三月間由財廳派員察勘收歸省有，迄已三年，所有遵章應提獎金歷因庫帑支絀未予撥領?，F財廳為維護提獎公產威信以資激勵起見，業予提經省府委員會決議按原沒收產地面積八十九方丈八十九方尺七十五方寸依章二成提獎，應劃分面積十七方丈九十七方尺九十五方寸。已于前日派員前往勘丈，并由廳繕發管業執照逕交舉報人具領。[10]
因王炳堂死亡無法領獎，財廳呈省府請求由王炳堂之子文進代領。當經府委員會第七十二次會議決議準由其子承領。令派本廳視察員華國章、測繪員熊植暄前往測丈繪圖，劃地給獎。舉報人王文進應得二成提獎之地經熊測繪員繪具圖說，以紅線擬定位置劃給管業，并繕發管業執照交由該民具領投稅。再前項公產系于二十年三月收管，在此次奉準《修正公產管理暫行章程》兩年前之案，緣仍照舊案以二成提獎。
余論
案件以陳瑞亭等人失敗告終，卻能透視湖北公產處理之若干問題。案例顯示，湖北公產清理工作繁雜。該案最終定論前經歷兩次決定性處理，第一次為湖北高等審判法庭之判決，第二次為湖北公產處之處理。前次判定基地所有權歸同興公會，后次處分結果為收歸省有。在判決處分過程中往來各方文件即數量龐雜，且第二次與第一次處理相隔十年，二次處理后之爭論仍喋喋不休，可見湖北公產處工作任務繁重。案例涉及行政、司法關系。案例顯示當時行政、司法界限并非清晰可鑒，確有混沌之處。就兩次處理結果而論，第一次為司法機關處理，第二次為行政機關處分，以行政機關處分推翻司法機關判決顯然不合程序。
依照慣例，審判結果如有不符應由上級審判機關審查更正，行政干預司法實為不合常理。且前者審判單位為湖北省高等審判庭，后者處分機關為省財廳屬下之公產處，以下級行政機關處分推翻上級司法機關判決有悖常理。
案中王炳堂、陳瑞亭等人圍繞該地之爭奪歷經十年，訴訟多次，往來公函文件多種，各自尋找利于自身之證據，可謂費盡心機。一方面彰顯該地利益對雙方之誘惑力； 另一方面表明當時民眾維權、法律意識正逐步增強，通過法律、行政等合法程序維護自身合法權益的思想日趨成熟，糾紛解決途徑日益多樣化。湖北公產清理中采取政府調查與民間舉報兩種方式相結合。對民間舉報隱匿侵占公產情形如查明屬實即按舉報公產獎勵標準給予所舉報公產面積百分之二十之獎勵。獎勵標準利于調動民眾舉報隱匿侵占公產之積極性，確能取得實效。公產管理機構切實履行了之前關于舉報公產獎勵的承諾。按照公產管理章程對舉報人進行獎賞，舉報人已故者由其繼承人代為接受獎勵。反映出公產機構對公產管理相關章則的認真踐行。
參考文獻：
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[2]行政院關于查辦湖北公產經理處違法處分一案的訓令及財政廳的呈文[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1 - 7 - 0276 - 002.1930.
[3]湖北省府關于王炳堂虛偽報告公產處違法受理的訓令[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1 -7 -0275 -006. 1929.
[4]湖北省政府關于公產經理處查復陳瑞亭等侵占官地情形的指令及湖北省政府財政廳的呈文[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1 - 7 - 0275 - 006. 1929.
[5]湖北省政府批 4587 號[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1- 7 - 0275 - 008. 1929.
[6]行政院關于查辦湖北公產經理處違法處分案的訓令[Z].湖北省檔案館館藏檔案，LS1 -7 -0276 -002.1930.
[7]陳瑞亭等呈為與王炳堂因地基涉訟一案湖北公產經理處違法處分懇予依法撤銷[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1 - 7 -0276 - 002. 1930.
[8]為陳瑞亭等呈控公產經理處違法處分一案令仰該員詳細查照具報核奪[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1 - 7 - 0276 - 001.1930.
[9]湖北省政府訓令第 7240 號令科員劉采文[Z]. 湖北省檔案館館藏檔案，LS1 -7 -0276 -001.1930.
[10]王炳堂舉報流通巷公產省府準劃地給獎[N]. 漢口中西報，1933 -11 -12（ 8） .
[11]呈省政府報劃流通巷公產提獎情形[J]. 湖北財政季刊，1933（ 3） .
