“貨幣是一種籌碼，價值不在貨幣的本身，而在貨幣政策的信用。所以貨幣的價值，不在主觀上所代表的準備金額，而在人民對于政府的信用?！?/p>

因而要建立良善的貨幣及發行制度，貨幣發行權的統一立法和中央政府的政治權威就顯得異常重要。在貨幣發行史上，西方各國先后經歷了由分立主義（自由發行）向集中主義（獨占發行）過渡的發展時期，至20世紀前半期，集中主義已是大勢所趨。

如1844年英國銀行則例（皮爾法案）公布之時，發行銀行多達279家，1897年存43家，至1910年前后，僅余13家。德國1875年發行銀行為32家，至1910年僅余4家。隨著發行銀行的減少，最終中央銀行代表國家權威實現了獨占發行。

我國自秦漢以來，對貨幣發行權是否由中央政府統一立法并回收一直存在論爭，[4]發行權也始終未能實現統一。近代肇始，幣制發行權須由中央政府通過立法集中行使已經成為一種共識。最早在張君勱于1922年8月主持起草的《國事會議憲法草案》（甲種，聯省共和國案）中，就從憲法層面明確了幣制立法權須由國家集中行使，此后的歷次憲法或草案都予以認可。但由于多種因素影響，北京政府并未能實現貨幣的統一發行，而具有實質意義的立法改革直至1935年前后方才出現。

一、制度肇始：從《幣制則例》到《國幣條例》

嚴格地講，我國“古代的貨幣沒有制度可言”，“各種貨幣都可以無限地使用”，[5]輕重成色隨時隨地而變。近代幣制更趨紊亂，各省為制，不相統一，[6]更為嚴重的是，大量涌入的外國銀元又對中國幣制造成了極大的沖擊。

1929年來華的美國甘末爾顧問團甚至稱：“中國的幣制是在任何一個重要國家里所僅見的最壞制度?！?/p>

從立法層面看，較大規模的制度變革自咸豐年始。當時太平軍興，國家財政困竭，朝廷內外建議改革幣制者甚多。代表者如御史王茂蔭1851年9月19日上折請行之鈔法，江蘇巡撫楊文定、福建巡撫王懿德等人推行紙幣之奏等，最終促成了1953年7月21日《奏定推行官票章程》的公布。

盛宣懷1908年赴日調查時曾會見伊藤博文、松方正義及日本銀行總裁松尾臣善等人，與聞“立憲必先清理財政（伊藤語）”“財政必先整齊幣制（松方語）”等至理，回國后上奏《建議由中央銀行統一幣制并擬定劃一幣制辦法折》，強烈要求以大清銀行（中央銀行）為依托統一貨幣制度。

1910年4月16日，清政府公布《幣制則例》以統一全國貨幣發行制度，其中規定大清國幣單位名曰圓（第一條），要求各省私鑄一律停止（第二十條），凡在大清國境內，以大清國幣交付者，無論何人，無論何款，概不得拒不收付（第二十二條）；并規定新設之大清銀行為國幣兌換機關（第十二條）。

此外，在度支部主持下，清政府還制定有《通用銀錢票暫行章程》（1909）、《兌換紙幣則例》（1910）、《宣統寶鈔章程》（1911）等多部法規，[11]對紙幣發行進行管制，強調發行紙幣屬于國家特權，紙幣一切兌換發行之事統歸大清銀行管理等。南京臨時政府成立后，在財政總長陳錦濤主持下也曾出臺《幣制綱要》六條[12]，但上述法規最終收效甚微。

袁世凱承繼民國之后，發行集中主義之幣制改革仍在持續，主要為國務總理兼財政總長熊希齡主持之《國幣條例》及《國幣條例施行細則》（1914），[13]其中規定國幣（銀元）之鑄造權專屬于政府（第一條）。為了配合《國幣條例》，北京政府又于1914年3月8日設立幣制局，并任命梁啟超為總裁。梁氏在旅居日本時就以為，整理貨幣、流通金融為中國救亡圖強之第一義，剛辭任司法總長的他欣然接受了這一職位，希望在幣制改革上有所建樹。

然而其起草的改革幣制金融的條例、辦法卻為北京政府所不用，梁遂辭職并無奈自嘲“吾惟知吾才力所不逮已”。

此后，梁啟超、王克敏、曹汝霖先后執掌財政，皆努力維持幣制改革之步驟，但貨幣發行制度仍未能出現根本性革新。

對于此次貨幣法制改革，葉叔衡認為：“與宣統二年的幣制則例大同小異??袁世凱對于幣制還是他在光緒三十年主張用兩的思想?！边M而提出中央政治權威的削弱才是改革失敗的主要原因。也有學者認為只有真正廢除傳統之銀兩制度，方能“完成其國幣條例上所謂‘圓’之真意義是也”。

除了以《國幣條例》為核心的銀元發行制度外，熊希齡主持的幣制改革計劃中也提出對紙幣實行統一發行主義，并希望由中國銀行集中紙幣發行權，于1913年先后公布《商業銀行條例》《收回各省商業銀行紙幣辦法》《整理各省官發紙幣法案》等法規，[17]試圖收回發鈔權。

1915年9月17日，財政部泉幣司法規幣制委員會提出《為謀統一幣制行用國幣對外國銀行發鈔請援約研究設法交涉付稿》，建議政府禁止外國銀行發行鈔票。

1915年10月20日，財政部呈準公布《財政部取締紙幣條例》九條，[19]要求將紙幣發行權集中于中央銀行（后修改為國家銀行），該條例是北京政府最為正式的一部管制紙幣制度的法規，條文詳盡，舉措具體。

1918年8月10日公布的《整理幣制令》清晰傳達了北京政府上述法制改革的緣由及預期：“政府于軟幣制度向主統一發行，紙幣之權采取少數中央銀行之制，今者中國銀行與交通銀行同具中央銀行之性質，發行兌換券之特權自當由兩銀行共享之，至其他各銀錢行號當逐漸停止或限制其發行。如各省官商銀錢行號發行票紙，未發者不準增發，已發者逐漸收回，或由中國交通兩銀行承受其發行之權，或由原發行行號領取中交兩行兌換券代為發行。嚴定準備隨時抽查，使銀錢行號專力于存放匯兌之正業。外國銀行之發行鈔票者，酌加限制，只可減少不可增加??而準備地點尤要在擇全國金融之重要地點集中存放?！?/p>

由于北京政府時期中央政治權威始終缺失，戰事不斷，財政窘迫，盡管國家法規頻繁出臺，但卻收效甚緩。此舉招致已經走向自治的民間金融社會的極大不滿。

1920年，以上海銀行公會會長盛炳紀為首上呈政府《關于節流財政確定幣制諸端建議書》，質問：“究竟政府對于兌換券制度執何方針，何者宜準？何者宜斥？”并要求允許金融界介入政府財政金融決策的形成過程。

但直至北京政府結束，貨幣發行制度仍然未有根本性變化，發行權始終未能實現統一。學者言之，自光緒二十三年中國通商銀行開始發行迄至1927年，“取得發行權之銀行不下三十余家”。

二、制度突破：“廢兩改元”

南京國民政府坐定后，貨幣發行制度如何從北京政府的泥潭中脫困，成為了金融制度變革，整合全國金融乃至經濟資源的最大前提。葉叔衡諷刺說：

“廢兩用元到現在還是問題，這真是可以表示二三十年來中國的政治情形了。一個國家里的各種現象都是互相關聯的，所以往往可以由一件事情窺測全國的狀態。但是比幣制情形更能表現近年中國的政治的，恐怕很少——如果是有?！辈⒄J為，想要一次性解決貨幣發行問題，還是需要些前提條件，即“政府的信用與權力問題”。而對于中國大規模制度改革的前途，至少“必須忠實地履行”的三個條件，即：“一，必須脫離紛亂而不固定的政治關系；二，必須完全由專門家來住持管理；三，必須受極嚴密而有效的財政監督?！倍暇﹪裾舱强窟@三個條件成就了破題之局。

首先，自辛亥以來，民國首次在形式上實現了政治意義上的大一統局面。

其次，自1928年全國經濟會議、全國財政會議之后，宋子文主持下的全國性財政收支、監管體制基本搭建成型，如《中央財政整理委員會組織條例》《財政部組織法》等組織性、管理性法規及時出臺等。盡管實際效能還遠不盡如人意。

再次，也是最直接的，以馬寅初為首的一批學界、業界精英參與了法制改革的進程。如1928年4月27日，國民政府第五十八次會議通過了浙江省政府馬寅初委員所提“統一國幣廢兩用元案”，①并就此命令財政部核定計劃十條，②在1928年全國財政經濟會議上提出討論。

該方案原定1929年7月1日全面推行，實際上延至1933年初，財政部才開始在上海組織金融界人士商討廢兩改元實施計劃，財政部錢幣司司長徐堪、中央銀行副總裁陳行、上海銀行公會會長李馥蓀、上海錢業公會會長秦潤卿、中國銀行經理貝淞蓀、交通銀行經理胡孟嘉等人都參加了計劃制定。

在牽一發而動全身的上海金融業，上海銀行公會對政府的此次制度改革態度積極肯定。但由于牽扯到錢莊業利益，上海錢業公會不贊同馬上實施改革，③并發表《敬告國人書》，認為：“改革之始，必須顧慮周密，行之得宜?！苯ㄗh政府注意三事：一為鑄幣權統一；二為銀兩與銀元之折價標準應做權衡（此項于錢莊影響最甚）；三為紙幣發行權之統一。

向財政部上書請求暫緩改革。由于“全國的金融政策，向來是惟上海馬首是瞻”，財政部開始在上海先行進行制度試驗，于1933 年 3 月 1 日公布了《上海先施行廢兩改元訓令》。④3月8日，又公布了《銀本位幣鑄造條例》，[27]規定銀本位幣制鑄造專屬于中央造幣廠（第一條），銀本位幣定名為元（第二條），凡公私款項及一切交易用銀本位幣授受，其用數每次均無限制（第八條），并規定了新舊幣兌換辦法，以逐步淘汰舊幣（第九條）。

4月5日，財政部順勢向全國發布了《財政部關于廢兩改用銀本位幣布告》，宣布自4月6日起，“所有公私款項之收付與訂立契約票據及一切交易，須一律改用銀幣，不得再用銀兩。??是日以后，新立契約票據與公私款項之收付及一切交易，而仍用銀兩者，在法律上為無效”[28]。在相對統一的中央政治權威支撐下，廢兩改元制度在歷經數十年討論之后終成現實，也為建立全國統一的貨幣發行制度清除了障礙。

學者謂之，廢兩改元“始于民六，盛于民十，發展于民十二，再興于民十七，終成于民二十二”。其不成功之原因，“一半由于政府之疏忽萎靡，一半由于社會之畏首畏尾。其阻力之最大者，約可分為社會普通論調，錢莊業之顧慮猶豫，及海關與外商之牽延不決三項”。如今，“如此艱難繁重之問題，竟于民國二十二年三四月中，徹底解決之，此于中國幣制改革史中，所當大書特書者也”。

面對如此重大的制度革新，經濟學家章乃器卻保持著一貫的冷靜與清醒，提出當前中國的幣制改革“如果是向著幣制統一和貨幣權獨立的方向努力，對于民族解放是有著相當的意義的。??譬如廢兩改元運動，就已經把許多封建性的以地方行會勢力為基礎的計算貨幣消滅，在歷史上是有相當的地位的”。但是，外受殖民控制，內部政權割據的中國政治時局“自然也要使一切統制不能收效”。特別是“因為中國國權的低落，我們改革了幣制之后也不能希冀得到別國改革幣制所能夠收到的利益”，如經濟的復蘇、預算的平衡等等。最后警告執政者“幣制改革以后的情形，大概是不出所料，今后的金融政策假若是依然循著幣制第一主義者過分樂觀的路線，前途的危機是很可怕的”。

果然，章乃器一語成讖。1934年，世界范圍的“白銀風潮”爆發，大量白銀外流，國內通貨緊縮，金融困窘，剛剛落定的制度改革再起波瀾，貨幣制度需要更為徹底的改革突破口，革命性的法幣（不兌換紙幣）制度成為必然選擇。

三、制度革命：法幣制度

法幣制度即意味著更為現代的早期紙幣本位制，即有現金準備的紙幣制度，是向真正的紙本位制度過渡的中間階段。①為了獲取足夠的理論合法性，保證制度的順利推行，法幣政策被直接稱之為是孫中山之“錢幣革命”理論的初步實踐，如蔣介石所言：“法幣政策是什么？今日不妨明言之，就是我們總理所主張的‘錢幣革命’的成功?！盵31]

制度的推行以1935年11月3日財政部長孔祥熙發布《新貨幣法令》（又名《施行法幣布告》）為始，[32]全文如下：

“自近年世界經濟恐慌，各重要國家相率改定貨幣政策，不許流通硬幣。我國以銀為幣，白銀價格劇烈變動以來，遂致大受影響，國內通貨緊縮之現象至為顯著，國內工商凋敝，百業不振，而又資金源源外流，國際收支大蒙不利??政府為努力自救，復興經濟，必須保存國家命脈所系指通貨準備金，以謀貨幣金融之永久安定，茲參考各國之先例規定辦法即日施行。

（1）自本年11月4日起，以中央、中國、交通三銀行所發行之鈔票定為法幣，所有完糧納稅及一切公私款項之收付，概以法幣為限，不得行使現金；違者全數沒收，以防白銀偷漏，如有故存隱匿，意圖偷漏者，應找準危害民國緊急治罪法處治。

（2）中央中國交通收納銀行以外，曾經財政部核準發行之銀行鈔票現在流淌者，準其照常行使，其發行數額即以截至十一月三日止流通之總額為限，不得增發。由財政部酌定期限，逐漸以中央鈔票換回，并將流通總額之法定準備金，連同已印未發之新鈔，及已發收回之舊鈔，悉數交由發行準備管理委員會保管。

（3）法幣準備金之保管及其發行收換事宜，設發行準備管理委員會辦理，以昭確實而固信用。

（4）凡銀錢行號商店及其他公私機關或個人，持有銀本位幣或其他銀幣生銀等類者，應自十一月四日起，交由發行準備管理委員會或其他指定之銀行，兌換法幣，除銀本位幣按照面額兌換法幣外，其余銀類各依其實含純銀數量兌換?！?/p>

作為與中國、交通兩行并列的特許國家銀行，中國農民銀行起初被排除在貨幣發行銀行之外，但其通過蔣介石讓財政部發文，也獲得了鈔票“與法幣同樣行使”的額外待遇，但加入法幣發行銀行的要求最終沒有得到財政部的讓步。②直接法律依據是財政部1936年1月20日公布的《中國農民銀行發行辦法》，[33]規定發行之鈔票，限一萬萬元為度，與法幣同樣行使（第一條），發行區域應注重陜、甘、川、滇等邊遠省區（第二條），發行準備金應全數交由中央銀行保管（第三條）等。對于中國農民銀行強行取得的發行權，有學者給出了這樣的評論：中國農民銀行的發行“實與統一發行之計劃有礙，為研究金融學者所百思不得其解之疑題也”。

在法幣政策正式推行的同日，孔祥熙發表宣言，強調政府會對中央銀行制度實施根本性革新，以保證日后將貨幣發行權完全集中于中央銀行，以合西制：

“現為國有之中央銀行，將來應行改組為中央準備銀行，其主要資本，應由各銀行及公眾供給，俾呈文超然機關，而克以全力保持全國貨幣值穩定。中央準備銀行應保管各銀行之準備金，經理國庫，并收存一切公共資金，且供給各銀行以再貼現之便利。中央準備銀行并不經營普通商業銀行之業務，惟於二年后享有發行專權?！盵35]

《財政部1934年會計年度及該期以后財政情形報告》總結了1934年7月到1936年7月的財政金融改革情形，認為“本期財政上之最堪注目者，厥為幣制改革”?！皫胖聘母锬壳翱芍^已達成功期望，國內外輿論亦咸表贊許?！苯窈笾匾襟E即為輔幣統一與中央銀行改革?！盎I設中央準備銀行為發行法幣之獨一機關，并為國家唯一之準備庫，俾得對于金融及放款加以統制，并調劑全國銀行之業務，穩定國幣對外之價值?！?/p>

法幣實施后一年，政府及社會各界對于法幣施行之效果大都持積極肯定之判斷。①中國銀行1936年的營業報告稱：“自新幣制施行，其成就已逾倡導者之預期。貨幣統一亦漸次成功，法幣業已通行全國。即昔日幾全為地方銀行私家銀行紙幣流通之邊遠區域，法幣亦逐漸通行。過去一年來之進展，足以表示貨幣管理之益見集中，外匯之異常穩定，物價之顯著回漲，工商業之復興，以及國內貿易之改善?！?/p>

有學者甚至認為，“此項新貨幣政策，對于中國國家經濟及國民經濟方面，關系至為重大，系關系國家興亡于一舉”。更為重要的是，“法幣政策之施行，已經奠定了統制金融的健全基礎，而為戰時財政的準備”[39]。

客觀而言，抗戰八年，國民政府之所以能支撐到最后，法幣政策及其所奠定的金融制度及秩序功不可沒。如蔣介石所言，抗戰持續，“而財政之所以尚能維持到如此程度者，就是由于法幣政策之成功。

法幣政策??就是我們總理所主張的‘錢幣革命’的成功”[40]。法幣政策頒行之后，為配合制度革命，財政部短時間內先后頒行了近三十種條例或辦法，政府主導色彩濃厚。法幣制度的成功一方面顯露出政府變革制度不可動搖之決心，另一方面也說明，我國自清末以來貨幣制度改革之艱難歷程，實受國內政治影響最甚，中央政治權威的存失直接決定著制度進化的成效與方向。

四、制度失控：從金圓券到銀元券

抗戰爆發后，國民政府的財政金融制度遭遇了1927年以來的最大考驗。[41]一般而言，公債政策（國家信用之間接應用）、通貨政策（國家信用之直接應用）、租稅政策，“同為戰時財政之三大支柱”。其中以租稅政策為最健全之選擇，公債政策次之，而依靠發鈔實行通貨膨脹為最下之選擇。但就救急性而言，則順序正好相反。

通貨政策之優勢在于，對于戰費籌措之緊急而言，發鈔最為直截了當，可救國家于戰爭危難之邊緣。公債政策則易于遭遇市場飽和，難以持續跟進，對于長期戰事尤為不適，尤其是當前政治動蕩，國信大減。租稅政策以國民之合力與戰事之消耗抗爭，自然最為健康，然而致命的是，戰爭往往會直接破壞一國原有之租稅體系，國家之租稅收入下降為戰時必然之走向。況且一國之租稅以民眾之負擔能力為基礎，稅額過重，會直接損傷政府之民眾基礎。②顯然，國民政府優先采取了增加發行以應對巨額財政開支，加之常年戰事對法幣信用的破壞，讓剛剛穩定的貨幣發行制度變得岌岌可危。

南京國民政府的美籍財政顧問楊格曾提出，“中國在八年抗戰中是簡直無法能夠避免嚴重通貨膨脹的”，隨著淪陷區的擴大，政府稅收逐漸減少，根本不足以應付沉重的戰費，而只能依靠公債與銀行借款，而銀行借款會直接導致鈔票濫發信貸膨脹。

1942年以后的國民政府也曾試圖從制度上加以控制，但均難見成效。最終通貨膨脹嚴重損害了南京國民政府的國內外威信，并成為政府更替的一項主要原因。

楊格在1946年回國前曾對國民政府建議，當前最首要的問題乃是“中國人民需要和平及工作，與生活之機會”?！爱斍白罨局洕柏斦栴}厥為裁減軍費”，并“力求財政之穩定”，方能最終解決問題。

當時國內也有學者提出，“我國當前經濟之根本問題，實為通貨問題。而造成通貨膨脹之原因有財政膨脹與信用膨脹兩方面”，財政膨脹即國家預算不能平衡，增加發行所致。

同時，由于不穩定的政治經濟狀況及其他多種原因，國民政府希冀的美國援華法案遲遲難以落實；國內“若干政治集團（又）操縱政治，亦為中國經濟安定恢復之阻礙”；特別是內戰的全面爆發，讓法幣制度失去了回生的最后機會，最終走向解體。

法幣制度解體后，國民政府于1948年8月19日公布了《財政經濟緊急處理辦法》，[46]開始發行新貨幣——金圓券，規定自即日起，以金圓為本位幣，十足準備，發行金圓券，限期收兌已發行之法幣及東北流通券（第一條）。同時公布了《金圓券發行辦法》[47]，作為金圓券發行制度的基本法律依據。

金圓券制度開始推行后，各界評價不一，少數學者認為：“綜觀辦法全文，瑕瑜互見，大體言之，實不失為一種救濟丹之方案，增本補元，則有賴乎其他各種辦法之增益，尤以引導游資納入生產正軌，改革政治，養成廉正公勤風氣，為當務之急也?！?/p>

但諸多金融界人士對于政府此次的救急式幣制改革持批評意見，如1948年8月27日上海金融界星五座談會上，朱斯煌直言，此次幣制改革“政治性大于經濟性”，而用政治手段是難以完全解決經濟問題的。

金圓券發行制度未能找到植根的土壤，最終失控，再次陷入惡性通脹。朱斯煌稱其為一場“光怪陸離的經濟戲法”，“金圓的膨脹不特無法遏制，而其繼續膨脹，雖財長由結束發行之語，而事實適得其反，??幣制前途，將益陷于深淵而不可自拔”。

面對金圓券發行制度的再次解體，行政院1949年7月1日第七十二次會議議決，并于7月3日發布了《行政院幣制改革宣布電文》，[51]文中財政部長兼中央銀行總裁徐堪稱：

“謹查近月以來，度支失調，金融紊亂，人民對于紙幣失去信心，不僅政府收支無可憑藉，工商買賣、亦因交易媒介之缺乏，陷于癱瘓停頓之困境。

亟須探本窮源，尋求解決之方。我國民間習用銀元，信任硬幣。自法幣、金圓兩度貶值以來，此種趨勢尤為明顯。 便于重建幣信計，提先回復銀元本位，此后公私收付，悉以銀元計算，使一切經濟生活、財政收支得有統一之觀念與穩定之標準，以除清過去龐雜紊亂之弊害?！?/p>

財政部同時出臺《銀元及銀元兌換券發行辦法》，授權中央銀行發行銀元兌換券，推行銀元券制度，再提改革。五點改革意見如下：

“一、歷來幣制信用值毀壞，其咎不在幣制本身，而在于財政收支之失平，專恃通貨膨脹，以為挹注之故。政府懲前毖后，必當痛下決心，力矯此弊。故于幣制有所改革之后，當竭全力，以謀財政收支之適合。??總期收支相稱，趨于正軌。??今后中央銀行依照規定發行銀元兌換券與國庫收支調撥，絕對劃分為兩個系統，各自獨立，不相牽混。國庫需款周轉時，必依規定提交準備金與中央銀行后，方能支取款項，絕不能有所通融。而政府各部門在預算范圍以為，任何重要設施，非先籌有財源，不得請支經費，以保持財政收支之均衡，維護金融、經濟之安定。二、穩定幣值，充裕物資，同為安定經濟之必要條件?！比欢?，不待銀元券進入發行，南京國民政府已經黯然退出歷史舞臺。

持公而論，近代中國歷屆政府都在試圖推動貨幣法制的進化，國家法的頻繁出臺與試驗就是很好的例證。只是1927年之前，中央政治權威的缺失導致制度文本缺乏執行力與約束力，直至南京國民政府成立后，中央政府權勢再次集結，國家主導性的制度革命方才有所突破。

多數學者認為西方的制度革命之所以成功，緣于其早期的自由市場與競爭機制，而近代中國的失落則是由于專政政治。但結論并不應該如此絕對，所謂“中西方經濟中真正的區別在于國家的重要性、作用和功能”的判斷或許略顯公允，[52]即國家主導模式是近代中國各項制度能夠突破的主要原因，同時也是西方興起的基礎所在，只是西方國家在經濟發展中積淀的功能在近代中國出現異化，最終，制度又以歸咎于國家主導的事實走向解體。

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