老一輩無產階級革命家、法學家董必武先生,是我國早期領導人中少數系統的接受過法學教育的專家之一,并在建國后長期從事政法工作,以其豐富的法律思想為我國社會主義法治的奠定和發展做出不可磨滅的貢獻,他提出的“依法辦事”原則對于我們當前實施依法治國、建設社會主義和諧社會仍有重大的現實指導意義,值得深人學習和探討。
一、形成的歷史背景
董必武先生生活在新舊交替的歷史時期,“依法辦事”思想則正是在這歷史巨變的時期得以逐步形成。1938年,國民黨制造了平江慘案,殺害了新四軍平江嘉義通信處留守人員。董必武先生當即發表文章痛斥國民黨:
“國有國法,軍有軍紀,今則捕殺隨意,無人敢問,國法何在?軍紀何在?無法無紀,國何以立?”1940年,他在邊區中共縣委書記聯席會議上針對“邊區有些黨員同志犯了法,因為他們自以為是黨員,想不受政府的審判和處罰;而有些地方黨組織也覺得黨員犯法,是黨內的事,讓他們逃避政府的審判和處罰”的錯誤認識,明確指出,黨員犯法,應該從嚴處理。
建國后,董必武先生認為新政權應該按法律規章制度辦事,但黨內有些干部“不把法律、法令放在自己的眼里,以為這些只是用來管人民群眾的,而自己可以不守法,或不守法也不要緊”。針對這種現象,董必武先生在不同的場合多次發表講話,嚴厲批評有些干部對法律的嚴肅性認識不足,不按法律辦事,要求國家機關工作人員首先守法。他說,“對于憲法和法律,我們必須帶頭遵守,并領導人民群眾來遵守。假如我們自己不遵守憲法和法律,怎么能領導人民群眾來守法呢?”（1〕“教育人民守法,首先就要國家機關工作人員守法?！保?〕董必武先生明確的提出要按法律辦事,法律不是用來治理老百姓的工具,國家工作人員也必須遵守。在論及如何實現按法律辦事時,董必武先生指出,首先要有法可依,逐步建立完備的法律體系,“今后如果要按法制辦事,就必須著重搞立法工作”o（3〕當有些老干部以為自己功高權大,可以把個人權威凌駕于法律權威之上時,董必武先生又明確指出一切權力都應該接受法律的評判,要按法律辦事。在如何實現依法律治國的問題上,董必武先生也提出了具體的方案,即首先要加強立法工作,而不是泛泛而論。這些都標志著董必武先生法治思想的形成。
1956年9月19日,中國共產黨第八次全國代表大會召開,董必武先生在大會上發言,將其法治思想正式歸納提煉為“依法辦事”。他說:“依法辦事是進一步加強法制的中心環節……凡屬已有明文規定的,必須確切的執行,按照規定辦事?！薄?〕對那些故意違反法律的人,“不管他現在地位多高,過去功勞多大,必須一律追究法律責任”?！?〕在這次會議上,董必武先生還全面回顧了人民民主法制的形成、作用,總結了人民民主法制的基本經驗,分析了目前存在的問題及其根源,提出了加強社會主義法制建設的根本途徑,形成較為完整的法治思想體系。其中較為突出的是,他強調了法治建設的兩大任務:一是要實現法律體系的完備,使社會生活、國家生活的主要方面能夠有法可依;二是強調法律權威,要求樹立以憲法為核心的國家法律體系的至高無上的權威,使法律成為解決社會爭端的主要力量。這些都顯示,董必武先生關于法治的認識,較前一階段有了明顯的發展,特別是他在“八大”上論述“依法辦事”時所體現出來的舍“人治”而取“法治”的勇氣和決心。
二、從“依法辦事”到“和諧社會”
關于“依法辦事”的概念,董必武先生認為應包括兩方面的含義:其一,必須有法可依,即要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規制定出來;其二,必須有法必依,即凡屬有明文規定的,必須確切地執行、按照規定辦事,尤其司法機關更應該嚴格地遵守,不許有任何違反。當然,在法制的執行過程中,如果發現它的規定有不符合或不完全符合當地當時的具體情況,就應該按照法定程序,提出必要的修改、補充或變通執行的辦法。最后,他得出“依法辦事就是清除不重視和不遵守國家法制現象的主要方法之一”。與此同時,董必武先生非常強調守法“我們的人民民主專政的政權要想辦法使人民從不信法、不守法變成為信法、守法”,在教育人民守法的基礎上,他更強調國家機關工作人員首先要守法,“對于憲法和法律,我們必須帶頭遵守,并領導人民群眾來遵守”,從而使人人都能重視法、遵守法,樹立法律的權威。這一概念的提出得到了薄一波同志的高度評價。薄一波在《若干重大決策與事件的回顧》中指出,“八大展示的探索成果,在經濟領域以外的,要算董必武同志關于法制建設的觀點最為重要?！?/p>
其后,鄧小平同志在1978年12月的《解放思想,實事求是,團結一致向前看》這篇著名的講話中將董必武先生的“有法可依、有法必依”的法制思想發展成“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制原則,進一步豐富了“依法辦事”的內涵。其中,“執法必嚴”要求社會主義國家的一切行政機關和檢察、審判機關的行為,必須有法律上的根據,不得超出法律規定的范圍;要求上下級之間、主管部門和下屬單位之間要相互尊重已被規定的權限劃分或者權利義務的界限,既要防止和反對在執法和護法的活動中可能出現的專橫和對權力與職位的濫用,也要防止和反對主觀主義、命令主義、官僚主義,糾正權力過于集中現象造成的不良后果;還要求嚴格尊重廣大公民的合法權益不受侵犯,一切執法機關和公職人員都必須嚴格尊重公民的權利,都必須在國家法律允許的限度以內行使自己的職權,不允許濫用職權損害公民的權利和合法利益。而“違法必究”,則要求在社會主義國家里任何人,不管地位多高、功勞多大都沒有違法、犯法的特權,任何人的違法犯罪行為都應被及時揭露,依法承擔應有的法律責任。
以江澤民同志為核心的黨中央又把這些法制原則概括為“依法治國,建設社會主義法治國家”,并通過九屆全國人大二次會議明確寫進了憲法,要求廣大人民群眾在黨的領導下,依照憲法和法律規定,通過各種途徑和形式管理國家事務,管理經濟文化事業,管理社會事務,保證國家各項工作都依法進行,逐步實現社會主義民主的制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人個人意志和注意力的改變而改變。2005年,以胡錦濤為首的黨中央又明確提出“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”,其中的“民主法治”是這一理論的第一要求,專指社會主義民主得到充分發揚,依法治國的基本方略得到切實落實,各方面積極因素得到廣泛調動。自此,董必武先生的“依法辦事”原則被提至新的歷史高度,也對新時期的法治工作提出了更高的要求。
三、分析和評價
董必武先生早年考取秀才,東渡扶桑,專攻法律,回國后一度從事律師實務,成為那個時代難得熟諳法學理論和法律實踐的人才。其后,他又投筆從戎、獻身革命,建國后多年從事政法工作。正是這特殊的法律學習、工作經歷,才使得董必武先生在時代交替的歷史前進道路上敏銳地觸及到了“治國要依法不依人”的問題,提出黨政職能分開,并為我國改革開放后的法治建設打下堅實的理論基礎。同時,董必武先生把“信法”與“守法”放在一起,并把“信法”作為“守法”的前提提出來,以此為前提設立法學院校、發展律師制度、培養法律人才、輪訓司法干部、完善立法等舉措,又為法治建設打下物質和理論基礎?？傊?董必武先生“執著追求法治理想,以實現社會結構公正為先;全面構建社會主義法治秩序,以形式正義為據;總體推進社會主義法治建設,以有法必依為重;樹立社會主義法制權威,以治權為要”,其“依法辦事”原則很大程度上推動了新中國法治建設的進程。但是,董必武先生作為職業革命家,對法律的探討是為了解決革命和建設中遇到的實際問題,并且隨著時勢的變化,其法制思想的內容和側重點也有所不同。因此,董必武先生不可能像法學理論家那樣系統專門的研究法學理論問題,他的法學思想因有很強的實踐性而帶有較強的法律工具主義色彩,是特殊的歷史背景、文化傳統和社會現實相互影響的必然結果,不可避免地帶有歷史局限性,這一點突出的表現為“依法辦事”原則的法律工具主義特征。
在諸子百家的春秋時期,法家主張“法治”,并發動了幾次著名的變法,在歷史上產生深遠的影響。但是,法家的“法治”與今天我們倡導的法治相去甚遠。這種“法治”是局限在君主制的范圍內,與“人治”或曰“選賢任能”相銜接,是單純把法律作為治國工具來使用,其實質是一種法律工具主義。在漫長的封建社會中,法家的“法治”思想與儒家的“禮治、德治”思想相融合,最終形成“外儒內法”“以儒為主”的治國模式o（1）這種幾千年的法律工具主義和人治文化積淀在人們心中,形成僵化的社會治理傳統模式和傳統文化,絲毫不能為法治的生成供給文化傳承。傳統之于人們,“不僅僅是一個歷史上曾經存在的過去,同時還是個歷史的存在的現在?！保?）傳統觀念的生成和延續,“產生于以往的實踐,又轉而影響乃至決定著未來的歷史……我們不但可以在以往的歷史中去追尋傳統,而且可以在當下生活的折射里發現傳統?！薄?〕董必武先生在私塾中學三綱五常、習詩書禮義,吸收各種傳統文化,他在論述法律時總是將其與“階級意志”“專政工具”相聯系,正是傳統文化的這一“歷史的存在的現在”的表現形式。
在那個新舊交替、破舊立新的時期里,人們把法律僅僅作為階級斗爭的工具,只強調法的階級性,把受刑事追究的犯罪分子都看作敵人,人民即使犯罪也不應該受刑法追究;法院僅是對反革命等政治犯罪進行專政的工具,而對一些重大責任事故不追究刑事責任,認為這只是人民內部的矛盾,只能采取批評教育的辦法?！?〕董必武先生作為當時的中央領導人之一,不可避免的受到這種思潮的浸染。在反革命活動猖撅的時候,他和其他領導人一樣,視司法機關為專政機構,認為法律是實現統治階級意志的工具。
四、新時期的“依法辦事”與依法司法
當前,我國已進人改革開放的第二個三十年時期,在經濟體制改革逐步深化、政治體制改革進人深水區的歷史時刻,司法改革也逐步走進人們的視野,并將隨著時代的發展逐步成為社會改革的重點?？梢灶A見的是,政治體制改革的逐步實現,必將促進司法體制改革的逐步完善,也必將對未來的文化體制改革奠定良好的歷史基礎。因此,在促進司法改革,變“法律工具主義”為“法律主治社會”的歷史進程中,基于司法權特質而具有獨特地位的法院,在以下幾個方面應當有所為,也必須有所為:
1.增強司法獨立,保障司法公正
其一,改法院財政由行政機關撥款為人大直接撥款,并建立行政首長不干涉法院獨立裁判的考核體系,以增強司法權獨立;其二,禁止“上定下審”的上請制度,嚴格劃分案件審理的審級界限,防止上、下級法院在裁判結果出臺前的意見統一,保障上級法院糾錯機能,保障辯護方的合法權利和控訴方的訴訟預期,以增強下級法院的獨立;其三,出于我國法官整體質量不高的現狀和法院管理行政化的歷史源頭考量,我國適用于大陸的全國性法制至今沒有確立法官獨立原則,短期內保持法官的半獨立狀態無可厚非,但法官法的制定和修改,以及最高法院“五個嚴禁”的出臺已向法官獨立原則的確立邁出了一大步,因此,長期內對我國法官獨立原則的確立已有所共識,而這一原則的確立不防采取法律移植的方式,借鑒和吸收國外已有的先進制度,如日本規定了法官原則上不可撤任、罷免,荷蘭規定了法官權力終止、暫停必須依法進行的事由,德國規定了法官的不可調任性,葡萄牙規定了法官的職務豁免權。當然,在確立司法獨立原則的同時,要處理好司法獨立與黨的領導的關系,要形成司法在黨的領導下的獨立,并以司法獨立更好的堅持和維護黨的領導的良好政治局面。
2.加強司法透明,保護知情權
“公開審判是審判活動的重心”,為此必須:其一,開展判決書改革,增加對判決的論證內容?！安门形臅鴳摪鶄€方面的內容:即對案件所經程序的敘述、對當事人提交證據和所持論點的概述、對案件事實的陳述、所適用的法律規則、支持判決的理由以及法院最后的判決結論。裁判文書的制作應遵循全面、客觀、說理的原則,裁判文書應當及時作出和下達,同時應當公開,保證當事人的裁判知情權?！睂Σ门形臅浞终f理的實際意義,就在于“判決書和裁定書是人民法院行使國家審判權的體現,是司法公正的最終載體,它不僅應當在結論上體現人民法院裁判上的公正,而且應當通過透徹的說理使當事人知道、理解該裁判為什么是公正的”。其二,逐步實現當庭裁判?；诜ü偎刭|整體不高的現狀和民主集中制的政治要求,短期內判決結果可以向庭長、院長匯報同意后宣布,但事先應告知當事人庭長、院長的名字,以保障當事人對庭長和院長回避申請的權利;長期內應提高法官整體素質,增強法官獨立性,使裁判結果無需經匯報并同意。
同理,審委會的改革亦是如此。其三,應保障公眾有機會查閱判決書和案卷材料,使審判公開原則延伸到審判之后,這包括了審判依據、審判資料、審判結果的公開。其中,審判依據的公開,是“將各種辦案規則、案卷資料、司法解釋向社會開放”;審判結果的公開,是“法庭的裁判文書應當向公眾展示,允許公眾查閱裁判文書”。這樣做的目的是“將審判工作有效地置于當事人和社會公眾的監督之下”增強司法的透明度,防止和避免司法腐敗,最大限度地實現司法的社會功能,有效地調動訴訟參與人的積極性,增強審判人員的責任感,提升司法公信度?！?/p>
3.落實調解機制,化解社會矛盾
落實調解機制重在利用社會多元糾紛解決機制,將矛盾化解于訴前,這要求法院依托社會矛盾綜合調控體系,實現司法調解與人民調解、陪審員調解、仲裁調解、行政部門調解等矛盾調處機制的對接和融合,建立訴前引導、勸導機制,實現矛盾分流;還要求完善立案信訪接待技術,嚴守接待禮儀、兌現接待承諾。法院在在利用社會多元糾紛解決機制調解時,可委托村委會、居委會等民間組織調解。一般而言,各類民間組織作為合法的、公民自愿加人的群體,成員對它的認同高于對國家機器的認同,每一個民間組織內部的活動方式及行為規范,本身就是對成員的一種潛在的約束與規范。公民通過參與民間組織的活動,實現成員行為的自律,共同建立各種規則,并在互相監督下遵守。在遵守內部規則基礎之上,公民也會逐漸習慣于理性思維并遵守包括法律在內的各種外部規則,從而為社會造就能夠自律的公民,而能夠做到自律的公民,對公眾之事亦能做到謹言慎行,也包括對司法裁判的理性認知,即使面對自身利益缺失而產生敵意,也可通過民間組織實現社會救濟,疏緩對裁判的不滿情緒,化解與法院的對立和沖突。為此,法院應加強與民間組織的協作力度。
4.利用網絡技術,引導網絡輿論
作為對網絡輿論的回應,通過設置法院開放日主動邀請網絡輿論活躍人士參與,向網民展示法院的崇法尚廉精神文化、規范嚴謹的制度文化、博大精深的法律文化;邀請網民旁聽庭審,以獲得廣泛民意支持,提高網民尚法理念;向網民展示法官庭外生活,促其對法院、法官工作流程的全面了解,形成理性認知。法院還可設立網絡發言人,根據討論主帖數、跟帖數、點擊數、新聞留言板數量等數據進行綜合分析,對輿論走向作出預測,并在24小時內將有關涉案信息多而全的公布于網絡,適時發表網絡評論、引人社會主流意見、開展網絡辯論、利用電子郵件對種種疑問予以解答,以引導理性主流價值觀的形成,規避沉默的螺旋效應,拒絕網絡暴力對裁判權行使的不當干涉。
