本篇論文目錄導航：
【題目】長壽經濟開發區管理機制改進研究
【第一章】長壽經開區管理問題探究緒論
【第二章】企業型政府理論基礎
【第三章】長壽經濟技術開發區管理體制現狀及問題分析
【第四章】國內外開發區管理體制成功經驗借鑒
【第五章】長壽經濟技術開發區管理體系改革與創新建議
【結論/參考文獻】長壽經濟技術區管理模式優化研究結論與參考文獻
3 長壽經濟技術開發區管理體制現狀及問題分析
3.1 長壽經濟技術開發區概況。
長壽經開區于 2010 年 11 月經國務院批準升級為國家級經濟技術開發區，其前身為重慶（長壽）化工園區和重慶市晏家工業園區。開發區位于重慶市長壽區，距離重慶市主城區 50 公里，規劃控制面積 70 余平方公里。到 2014 年底，入駐企業達 224 家，其中跨國公司 34 家、上市公司 43 家、高新技術企業 14 家。重點發展天然氣化工、石油化工、化工新材料新能源、鋼鐵、裝備制造等產業。是國家級循環經濟試點經開區、國家化工新材料高新技術產業化基地和重慶市重化工產業基地。
經過近幾年的快速發展，長壽經開區為當地社會經濟發展發揮了重要的作用，尤其是經濟方面占據了重要的地位，主要體現在：一是成為帶動經濟增長的強大引擎。長壽經開區依靠良好的投資環境和政策優勢，在短時間內吸引資本、技術、人才等要素資源高度集聚，成功引進了大批企業進駐，帶動了化工、新材料、鋼鐵等產業迅速崛起，促進了長壽區工業經濟快速發展。2014 年，長壽經開區實現規上工業產值 612 億元，占長壽區總量的 87.3%,到 2020 年，工業產值預計達到2000 億元，開發區工業總量將占全市總量的 10%以上，成為名副其實的工業高地。
二是成為加速技術創新和產業成長的孵化器。長壽經開區是重慶現代化工產業和鋼鐵產業發展的主要集聚區，也是重慶產業參與國際競爭、搶占世界技術制高點的載體。長壽經開區積極建設了包括國家級研發中心在內的各類技術研發中心，實時提升入區企業的技術進步和設備改造，以適應未來產業發展的需要，鼓勵開發區企業新建立研發中心，引進高級人才，開展技術創新，致力于發展高新技術產業和高附加值服務業，增強工業核心競爭力。三是成為促進改革開放的試驗平臺。長壽經開區作為國家級經開區，是不同于常規體制的"政策特區",擔負著改革開放試驗的重任，體制機制創新是開發區發展的核心生產力，一些敏感的改革舉措和政策措施常常借助于開發區特定的區域先行先試，為全面推進改革措施提供實踐依據。四是成為推動城市化發展的加速器。長壽經開區位于重慶五大功能區的城市發展新區，是城市發展新區中唯一的國家級經開區，其大規模的土地開發、基礎設施建設和產業集聚發展，既成為了重慶市經濟發展的主戰場，為城市化提供了平臺、拓寬了空間，也為當地成功吸引了大量人才、資金和信息等要素資源集聚，有利于城市化推進。
3.2 長壽經濟技術開發區管理體制現狀分析。
3.2.1 工作職責。
長壽經開區主要采取適應當前發展的"管委會+開發公司"的管理模式。長壽經開區管委會作為政府的派出機構，獲得政府有效授權，主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，擁有一定的行政審批權。開發公司主要負責開發建設，招商引資等工作。根據《重慶市機構編制委員會關于印發長壽經濟技術開發區管理委員會機構編制方案的通知》（渝編〔2012〕15 號）文件，長壽經開區設立黨工委和管委會，為重慶市委、市政府派出機構，實行"一套班子，兩塊牌子"的管理體制。長壽區委、區政府受市委、市政府委托管理長壽經開區黨工委、長壽經開區管委會。管委會單位性質為機關事業單位，工作人員中包括參照公務員管理人員、事業編制人員和招聘人員。長壽經開區黨工委和管委會的主要職責如下。
①長壽經開區黨工委主要職責。
貫徹執行黨的路線、方針、政策和中央、市委的決議、決定、指示、工作部署；研究決定黨的工作的重大問題；保證黨的各項方針、政策的貫徹執行。負責對經開區開發建設中重要工作和重大問題的決策領導，及時向市委提出建議。負責經開區機關黨的思想、組織、作風建設；抓好黨的基層組織建設和黨員隊伍建設。協助市委管理經開區領導班子和領導干部；負責管理經開區直屬單位領導班子和領導干部以及機關干部隊伍建設。負責經開區機關思想政治、宣傳教育和精神文明建設工作。負責經開區機關黨風廉政建設和反腐敗工作。承辦市委交辦的其他事項。
②長壽經開區管委會主要職責。
貫徹執行國家有關法律、法規和政策，執行中央、市委、市政府有關決定、命令和指示；研究制定并發布經開區的規章制度和重大政策。配合擬訂經開區總體規劃、控制性詳規、城市設計及專項規劃；負責經開區建設規劃和建設項目選址定點；統一規劃、建設和管理經開區內基礎設施和公共設施；按照規定權限負責經開區內建設工程審批、建筑管理和建筑市場管理；負責市容環境管理。負責制訂和實施經開區產業發展計劃；負責經開區招商引資工作，研究制定招商引資優惠政策并負責監督實施；按規定權限審批或審核進區投資項目、科技開發項目。
負責經開區國民經濟的綜合統計、專項統計工作。負責經開區財政預算、財政收支管理和國有資產管理及審計，統籌安排財政專項資金。負責經開區安全生產監督管理、環境保護的具體工作。負責監督、協調及協助管理有關部門在經開區的派出機構或分支機構的工作。承辦市政府交辦的其他事項。
3.2.2 機構設置。
長壽經開區黨工委和長壽經開區管委會合署辦公，下設辦公室、經濟發展局、建設管理局、經濟運行局、財務局、安全生產監督管理局、環境保護局 7 個內設機構和土地儲備中心、應急管理中心 2 個下屬事業單位。各機構主要職責如下。
①辦公室：負責機關黨務、政務協調；負責黨工委、管委會重要會議、重大活動的組織、宣傳；負責公文處理、機要保密、檔案管理等工作；負責機關黨建、組織人事、紀檢監察、信訪穩定等工作；負責機關政務信息和信息化建設與管理；負責機關政務接待、財務管理。
②經濟發展局：負責組織編制和實施產業發展規劃；牽頭研究制定促進產業發展和招商引資優惠政策；統籌協調綜合性招商工作；負責對外貿易、經濟合作和外商投資綜合管理工作；負責科技管理、知識產權保護與科技產業孵化工作；按規定權限審批、核準、審核和轉報基本建設項目；負責經開區入駐企業投資項目的核準和備案工作。
③建設管理局：負責經開區規劃工作；負責建筑市場和建筑活動的管理；負責建設工程的審批及管理；負責城建檔案監督管理；負責城市建設綜合開發管理；負責市容環境監督管理；負責建設工程招投標、質量、安全監督和施工許可工作。
④經濟運行局：負責經開區入駐企業的服務和管理工作；負責經開區統計工作；負責經開區能源、資源和公用工程的協調及管理工作；負責指導入駐企業貫徹落實國家節能降耗工作；負責指導入駐企業人力資源和社會保障工作。
⑤財務局：負責制定經開區相關的財政管理制度，指導財政財務工作；編制、執行年度財政預算和決算；管理財政收支；管理行政事業性收費、政府基金、社會保障資金；負責政府采購程序制訂和管理；負責經開區國有資產監督管理；負責經開區內部審計工作。
⑥安全生產監督管理局：負責制定經開區安全生產規劃；負責危險化學品、工礦商貿等行業安全生產日常監督管理；負責監督檢查新建、改建、擴建工程項目安全設施與主體工程"三同時"落實情況；負責授權范圍內有關安全生產和職業健康行政許可管理工作；負責組織指揮和協調安全生產應急救援工作。
⑦環境保護局：負責編制、實施經開區環境保護規劃和年度計劃；負責經開區環境保護監督管理；負責組織開展經開區重大經濟和技術政策、發展規劃以及建設項目環境影響評價；負責環境保護"三同時"行政審批和監督管理；負責環境污染防治的監督管理，開展生態環境質量調查，監督對生態環境有影響的自然資源開發利用活動、生態環境建設工作；負責開展環境質量監測、污染源監督性監測和突發性環境污染應急監測；組織實施環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、排污申報、排污收費、限期治理制度；負責環境污染與生態破壞事故的應急指揮和調度工作。
⑧土地儲備中心：為優化經開區內土地資源配置和合理利用土地提供服務，負責實施經開區土地收購、整治、儲備、出讓等具體工作。
⑨應急管理中心：負責經開區環保安全風險防范體系的建立和管理；負責重大危險源和環境敏感點的全天候監控；負責安全、環保、消防、化學救援等緊急狀態下的應急指揮工作。
3.2.3 管理體制特點。
長壽經開區管委會和開發公司實行政企合一的管理模式，管委會人員與開發公司人員部分交叉兼職，開發區管委會具有政府管理者與開發商的雙重功能。這種政企合一的管理體制具有扁平、靈活、精簡、專業的特征，有別于一般行政管理體制，其優勢主要體現在三個方面：一是組織機構高度扁平，有效地提高了開發區管委會行政管理和服務效率，"政府主導、公司運作、職能分開、緊密結合"的政企關系，有利于資源高效整合、區域統一規劃；二是通天效應，國家級經開區是由國務院批準設置的，可得到國家相關部委的關注和支持，如部委辦直接授權有關審批等重要事項，優先得到實施有關改革試點的機會，以及爭取國家支持的重要資源，可以說國家級經開區是名副其實的金字招牌；三是入地效應，開發區是政府"管理下移、審批前移"的載體，直接面向企業，具有"熟悉企業、貼近企業"的優勢，服務企業也更加方便實在，實際承擔了招商引資、規劃建設、投融資平臺等功能。但是，這種政企合一的模式下，也容易帶來政企不分、機構臃腫、人員管理復雜、內部職責不清的問題。
3.3 長壽經濟技術開發區管理體制存在的問題分析。
3.3.1 管理體制存在的問題。
長壽經開區自成立以來，憑借體制機制方面的優勢，為重慶經濟發展做出了較大貢獻，實現了市委、市政府工業規劃和發展目標。但在調研過程中，也發現了其管理體制上與經濟發展不相適應的問題。為了更加全面的收集資料，找出長壽經開區管理體制存在的問題，筆者采用了走訪面談和查閱歷史資料相結合的方法（訪談提綱見本文附錄）。本次調查共走訪企業 10 家（在建企業 4 家，投產企業 6家），與 14 名企業負責人進行了面談。同時，利用工作之余，與長壽經開區的同事們也進行了有針對性的面談。參與訪談的長壽經開區職工有 12 名，其中部門負責人 4 名，職員 8 名。通過訪談和查閱相關資料的方式，歸納得出了以下五個方面的突出問題。
①行政主體地位不明確。
在長壽經開區管委會管理模式下，管委會作為政府派出機構，代表政府對開發區實行統一管理，但在實際運作中長壽經開區管委會的行政主體地位模糊，行政執法主體資格存在爭議。盡管市編委行文已明確長壽經開區管委會職責：按照規定權限負責長壽經開區內建設工程審批、建筑管理和建筑市場管理；負責市容環境管理；負責經開區安全生產監督管理、環境保護的具體工作等。但由于沒有相應的法律法規以及針對長壽經開區的《開發區管理條例》支撐，無法建立強有力的行政執法體系，因而在行政執法中異常尷尬。一方面長壽經開區要實現快速發展，需要在區內實現"封閉式管理",即管委會需要在開發區內行使大量的行政執法職權，長壽區各職能部門對開發區的工作應不插手、不干預。另一方面卻因為沒有合法的權力來源，行使權力的范圍、程序缺乏法律依據和保障，使長壽經開區管委會無法在環境建設、減少行政審批、提高辦事效率等方面發揮其應有的作用。
②管理權限不明朗。
一是審批權限下放不充分。長壽經開區管委會作為政府的派出機構，雖然擁有一些管理權限，但在實際運作中關鍵權力往往不能下放到管委會，致使開發區在土地征用、工商注冊、資金融通等方面受到一定的制約，所授權力得不到落實。
環境影響評價、安全評價等審批程序繁瑣，長壽經開區類似的審批事項必須逐層（區、市）逐事逐項"上報"、"確認"、"審核".再者，即使管委會作為上一級政府的派出機構，也受轄區政府管理，自主權限并不充分，在爭取國家有關方面的支持或申報國家層面的大項目方面，必須服從行政層級負責制，協調市級有關部門的各種關系，勢必影響了辦事效率。二是社會事務管理存爭議。市編委批準長壽經開區管委會機構編制方案明確規定：長壽經開區黨務、社會事務由長壽區委、區政府統籌管理，但在實際工作中困難很多。目前長壽經開區入駐企業220 家，員工共計 3.8 萬余人，隨著長壽經開區規模的擴張，企業職工也會成倍增長，他們的社會保險、醫療保險等社會事務管理的工作量非常龐大。按照屬地管理原則，長壽經開區的社會事務應由晏家街道辦事處管理，或者交由區級有關部門直接管理。但晏家街道辦事處要管理轄區內 7.4 萬戶籍人口的社會事務，若再加上長壽經開區企業職工 3.8 萬人的工作量，負擔過重。而有些特大型企業認為所在街道就解決其問題，感覺到職級上的不對等，落差很大。如果企業直接到區級有關部門辦理事務，程序多，手續煩，更體現不出長壽經開區為企業服務的宗旨。
③管理運行不順暢。
一是行政效率不理想。隨著管理對象的日益復雜化、公共服務需求的日益多樣化，開發區的有效管理難度增大，導致管理力量不足，進而出現機構膨脹、人員增多的現象。目前長壽經開區下設 7 個內設機構、2 個事業單位和 1 個開發集團公司，每個內設機構下面設置有 3-5 個科室，加上集團公司的工作人員，實有員工超過 200 人。然而機構的增加，人員的增加和職能的細化雖然體現了管理服務的專業化，但同時也帶來了管理運營成本高、部門之間推諉扯皮、辦事效率降低等問題。其次，行政審批流程復雜。從圖 3.2 和圖 3.3 可以看出，不管是內資還是外資企業到長壽經開區投資辦廠，前期的報件手續都很復雜，平均需要辦理的手續超過 15 件，盡管長壽經開區設置有經濟運行局專門負責為企業辦理前期手續，但復雜的審批流程耗時耗力，無形中增加了企業的負擔。二是行政執法難度大。按照《重慶市機構編制委員會關于印發長壽經濟技術開發區管理委員會機構編制方案的通知》（渝編〔2012〕15 號）文件精神，長壽經開區內設機構建設管理局、安全生產監督管理局和環境保護局等都應享有相應的行政執法權，但是在實際運行中，這些局往往不能行使執法權，必須協調長壽區相關職能部門來執法，無形中增加了協調成本，降低了工作效率。最明顯的是綜合執法大隊在日常查"兩違"（違法占地、違法建設）的工作中，需要協調國土局、規劃局、建委等多個職能部門，工作推進難度增大。三是監管職能履行不到位。雖然經開區內市政工程、房建工程質量安全監管、環境監測等監管工作目前是由區級相關部門負責，但這些部門的精力畢竟是有限的。比如，長壽區水利工程管理站、環境監測站分別負責經開區水利工程監管和環境監測工作，目前水利工程管理站編制 10 名，實有人員 9 名，環境監測站編制 30 名，實有人員 21 名。在實際工作中，首先要保證全區工作的運轉，因此在管理經開區相關工作的精力相對較少，管理效果不理想。
④服務企業方式單一。
長壽經開區主要依靠行政手段管理經濟社會事務，對企業的服務也大多依靠行政手段。一是中介服務機構不健全。企業在開發區的整個運作過程當中，開發區管委會的管理固然重要，但更多的是為企業提供公共服務，保障企業運行順暢。
目前整個開發區內像銀行、擔保等服務機構還沒有，企業在項目立項的辦理過程中，銀行開戶、外匯管理登記、刻制公章等就必須乘車前往長壽城區辦理，無形中增加了企業的麻煩。二是對企業的幫助扶持不夠。目前開發區對企業的服務大部分僅限于辦證辦件和水、電、氣等公用工程的提供，而忽略了從政策爭取、支持創新、搭建融資平臺和高科技人才引進等方面的高層次服務，服務企業的理念有待改變。
⑤內生發展動力不足。
一是人才機制不健全。目前，長壽經開區管委會干部人事任免，仍由長壽區組織人事部門按程序操作，管委會自主權限小。并且大部分編制人員都在內部流動，缺少合理的外部流動機制和渠道，提拔交流和吸引優秀人才的通道少，干部隊伍缺乏活力，人才流失較嚴重，據不完全統計，近兩年來調離、辭職的人員 10余名，且大部分是碩士研究生及以上學歷和規劃、工程建設等專業技術人才，其中不乏清華大學的碩士、博士研究生。二是開發區建設資金不足。長壽經開區自開發建設以來，已有 10 余年，這期間用于開發建設的資金主要來源于兩種途徑，第一種途徑是財政資金，如稅收返還、土地出讓收入返回等政策性資金扶持；第二種途徑是銀行融資，如用土地抵押貸款等，且后者遠遠多于前者。但是隨著近年來緊縮的金融信貸政策出臺，開發區基礎設施項目建設融資的難度增大，加上前期的債務累積，還貸壓力日漸增大，而稅收返還和土地出讓收入等收入增長緩慢，導致長壽經開區用于開發建設的資金缺口愈來愈大。
3.3.2 管理體制問題的原因探析。
通過分析長壽經開區管理體制存在的問題，究其原因，有來自外部因素諸如法律地位缺失、行政主體地位不明確等造成的，也有長壽經開區自身功能地位不準確、職能定位不清、內部管理未理順和改革創新能力不夠等問題造成的。
①法律地位缺失。
長期以來，開發區的法律地位缺失，其存在的合法性一直受質疑。開發區管委會既不是一級地方政府，也不是地方人民政府的派出機關，更不是行政機關委托的組織。雖然開發區一直作為改革開放的前沿陣地存在了 30 多年，但它的發展僅靠中央和地方兩級政府的放權，沒有受到法律的保護。盡管在某些省市制定了有關開發區的管理條例，但這些普遍層次低，國家至今未針對開發區立法和出臺統一的開發區管理條例，可以說開發區的存在名不在言不順。而且，在實際運行中，常常出現有關開發區地方法規和部門法規沖突的問題。由于缺乏法律的支撐，開發區的行政主體地位長期缺失，管理權限一直不能明確，甚至增加了開發區管理體制的不穩定性。長壽經開區自成立以來，同樣也不得不面臨這個法律地位問題，固然目前長壽經開區管委會被地方政府以文件的形式定義為政府的派出機構，但派出機構有別于派出機關，仍然不能獲得審批、執法等領域的主體資格。
②功能定位不準確。
隨著長壽經開區規模的擴張，入駐企業逐漸增多，企業職工也成倍增長，他們的社會保險、醫療保險等社會事務管理的工作量非常龐大。本著為企業服務的原則，開發區管委會不得不承擔大量的社會管理和服務職能。集行政、經濟和社會事務于一身的長壽經開區管委會，無法集中精力搞經濟建設，常常要分出大量的時間、人力和物力去開展社會事務工作，經濟職能極大地削弱，這與最初長壽經開區全力搞經濟的初衷有悖。因此，功能定位的不準確，導致長壽經開區的職能被迫越位，機構設置增加，一定程度上阻礙了長壽經開區的發展。
③職能定位不清。
一是管委會和開發區公司的政企職責未理清。長壽經開區雖然采用的是"管委會協調，公司化運作"的工作模式，并且還是兩套人馬，但是事實上開發公司并不能實現自主經營，這與開發公司的國有性質有關。在開發公司日常的投資融資和基礎建設中，不能完全按照市場化的方式運作，仍然帶有濃厚的行政色彩。
二是職能轉變不迅速，造成"錯位"、"缺位"的現象。一方面在為企業服務過程中，長期以來的重審批、輕監管和重管理、輕服務的觀念仍未轉變，管委會過多的精力放在了行政審批和社會管理上，而忽視了事中和事后的監管，忽視了給企業提供的公共服務；另一方面長壽經開區主要依靠行政手段管理經濟社會事務，不注重市場機制的健全和中介服務機構的健全，對企業的服務效果不理想。
④內部管理未理順。
一是內設機構職責劃分不明確。一方面盡管在《重慶市機構編制委員會關于印發長壽經濟技術開發區管理委員會機構編制方案的通知》（渝編〔2012〕15 號）文件中，已對各內設機構的職能職責進行了劃分，但是畢竟這種職責劃分只是指導性的，具體運行中往往出現了文件上沒有規定的，即所謂的"管理空白",此時，內設機構之間就可能出現互相推諉、踢皮球的現象，降低了辦事效率。另一方面，雖然各部門分工明確，職責更加細化，但是實際運行中卻出現了職能交叉和多頭管理的問題，導致的結果是行使權力的時候，大家都管，而承擔責任的時候，都相互推諉，無人管，這也在一定的程度上降低了行政效率。二是內部管理制度不夠完善，尤其表現在績效考核等人事制度方面?，F有的考核機制未能真正發揮到激勵與懲戒的作用，還不能真正實現"干部能上能下、職工能進能出"的用人方式，特別是近年來隨著長壽經開區的轉型升級，對規劃、建設、經濟等方面的專業人才需求增加，更需要完善人才引進和培養機制。
⑤改革創新能力不夠。
隨著國家宏觀政策的不斷調控，開發區享有的特殊政策、經濟管理權限不斷弱化，長壽經開區的競爭優勢逐漸喪失，這給招商引資、融資等工作帶來了諸多新問題。這些都與長壽經開區自身缺乏改革創新精神有關。一方面受傳統行政體制影響，以及經濟利益和觀念的驅動，開發區的管理體制改革產生了路徑依賴，以前相對獨立、自主、靈活、高效的體制優勢在不斷喪失，有回歸傳統管理體制的趨勢。另一方面融資渠道單一，基礎設施建設和安全環保投入不夠，對人才、優秀企業的引進吸引力不夠，開發區的自身造血功能差，發展受制于國家和地方政策。
