從根本上說，政府必須通過法律實行社會控制，其他手段都服從法律，以法律規范行政權力，實現權力的非人格化，并對行政權力的配置及其運行設定各種制約機制，保障政府擁有足夠的能力推動社會的發展。①同時，根據社會發展的現實情況，政府需要不斷調整自身的功能定位，推動自身的體制改革，進而推動社會的整體進步。黨的十八大報告指出 :“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！?/p>
不過，目前我國仍然面臨制度短缺和法制不健全的問題，現實的法律與政府的自身改革經常會出現一定程度的張力。不受約束的國家權力迅速地非制度化增長，無法有效制約和抵制這種隨意性的國家權力對社會的侵害。因此，我們在推進行政體制改革的過程中，需要借助憲政和法治的精神、原則，完善法律體系，建設社會主義法制，以法律的方式進行制度重塑，通過一系列的制度安排與制度創新，對制度的完整性、確定性與規范性進行重新界定，使其合乎法制化的要求，才能破解行政體制改革過程中遇到的深層次體制性障礙，防止行政體制改革失范與無序。②
一、社會主義法治是動態發展的體系
改革開放以來，我國不僅選擇了市場經濟體制，而且還選擇了法治道路。到 2011 年初，“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意志的，以憲法為統帥、以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成?！?/p>
構建中國特色社會主義法律體系的一個基本經驗就是堅持社會主義法制統一。堅持社會主義法制統一，不僅是加強民主政治建設、實現社會文明進步的內在要求，更是維護國家統一、民族團結、社會穩定的法治保障，還是建立統一的現代市場經濟體系的法律基礎。
①十八大報告強調，要“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統一……要把制度建設擺在突出位置?！?/p>
法制統一具有多層含義。一般而言，法制統一主要是指法治意義上的一致性或共同性，是指國家將法治確定為治國理政的基本方略，并通過嚴密的法律體系來安排國家的重要制度體系，依法實施治國理政行為，達到立法、司法、執法以及法律監督行為基本一致的狀態。所以，我國《憲法》第 5 條明確規定 :“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！?/p>
這一規定既明確了法治的社會地位，更明確了以憲法為根本大法的國家法制實現統一的基本理念和基本要求。以該基本理念和基本要求為指導的法制統一，應包括構建法制統一的制度體系，即從立法權的合理配置、不同層次法規間的效力關系、嚴格的合憲性和合法性審查與備案、法規撤銷權制度等方面系統建構實現國家法制統一的法律制度體系以及國家主要權力的統一行使所保障的法制統一。
我國《立法法》明確規定，國家的所有法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及中央政府部門和地方政府的規章制定及修改和廢止都要依據《立法法》的規定進行。而從我國立法權配置可知，法律體系是一個由不同層次法規構成的龐大體系，不同層次法規在各自的權限范圍內施行和產生效力。另外，《立法法》通過對法規的合憲性、合法性審查制度與備案制度以及撤銷制度的規定，進一步強化了國家法制的統一。
不過，根據依法行政、建設法治政府的實踐經驗，目前我國社會主義法制還在不斷發展和完善過程之中，需要國家繼續加大立法力度，確實保證有法可依 ;要求和監督政府增強法治意識，提高依法處理行政事務的水平，做到有法必依 ;要求政府嚴格按照法律的內容、精神和法定程序行使職權，做到執法必嚴 ;真正確立“法律面前人人平等”的執法理念，嚴肅追究各類違法行為的法律責任，做到違法必究，以建設法治政府為目標推進和維護社會主義法制的統一。
二、行政法治是行政體制改革的制度保障
行政體制改革作為整個改革的重要組成部分，總是與中國整體改革相伴而生、互促共進的。中國的行政體制改革，實際上就是要建構一套符合現代經濟、社會需求的行政制度。
從根本上說，行政體制改革是社會利益格局的調整和變動，是對政府與個人、市場、社會之間的利益關系進行重新調整，并轉化為法律對權力和權利的界定、保障和促進，在公權力與私權利之間、個體自由與集體自由之間、個人利益與公共利益之間尋求必要的張力和動態平衡，使得原來的社會利益結構向著新的、更合理的社會利益結構轉變。
不過，政府自身改革的權利與義務、政府的公權力與社會的權利之間并沒有一個明顯的界限與區分，也就是沒有足夠的保障問題，而這個問題只有法律才能解決。在法學領域，法主要規范利益的分配，主要任務就是平衡利益。法律對社會的規范，離不開對利益的調整，而法律對利益的調整機制又主要是通過將利益要求轉化為一定權利，把它與其相對應的義務歸之于法律主體，并建立相應的保障機制。
在行政體制改革領域，所有的改革措施對利益的調整和分配都可轉化為法學中對權力和權利的調整與配置問題。如此看來，行政體制改革已經不再是單純的行政系統內的改革，而是直接關系到個人的自由、社會的自治、地方的權利和行政的效益。行政體制改革的基本問題與法治及行政法治具有高度關聯性。①因此，在法治前提下，法律不僅要控制行政權濫用，還要激勵行政權有效行使，以增進公民福利。
從公民一方看，行政體制改革不是政府單方的事業，公民、社會組織是同等重要的參與、推動和促進力量，法律通過賦予公民、社會組織的知情權、參與權、受益權、監督權與救濟權等，從而確立他們在行政體制改革中的主體地位。推進行政體制改革，重塑政府職能，就是要在行政主體與行政相對人之間劃定行政權力和公民權利的邊界和范圍，改造政府的管理結構、模式和方式等 ;就是要實現行政組織結構優化、行政權力配置合理、行政運行機制科學、行政手段多樣化和人性化等。這些即意味著行政權力在取得、運行、監督等整個鏈條中要由具有良法屬性的法律規范來加以調整和規范，而這正是行政法治的基本要求。
可以說，行政體制改革是政府管理走向法治化的前提和基礎。如果政府職能轉變不能到位與合理定位，如果行政管理依然遵循陳舊的方式和模式，就不可能推進行政法治。同樣，行政體制改革離不開行政法治的保障。行政法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規則的制約，這些規則能夠使人們明確地預見到在特定情況下政府將如何行使強制力，以便根據這種認識規劃個人事務。
在法治理念逐步深入人心的今天，行政體制改革能否被納入法治化軌道，既是行政體制改革成功與否的關鍵，也是法治政府重要的象征之一。只有把行政體制改革納入法治的軌道，用法律為行政體制改革保駕護航，行政體制改革才能順暢進行。
在行政體制改革中，首先要轉變政府職能，即明確中央政府和地方各級政府應該做什么、不應該做什么以及上下級政府在職能上的協調與整合，履行這些職能，需要確定組織結構、確定其規模 ;明確這些行政組織通過什么樣的程序、方式去履行職能，如果行政職能履行不到位，應當承擔什么樣的后果。這就涉及到政府權力的授予、授予主體、行政權力運行與法律責任等問題。
法律規定各行政機關的行政權力范圍，實質上就是要處理好政府與公民、政府與社會、政府與市場的關系，劃定各自的權力與權利邊界。其關鍵在于轉變政府職能與行政權力配置相結合、相協調，實現行政權力法定化。根據權力法定原則，行政權力法定化需要依靠憲法和組織法作出規定，與之配套的還有行政編制法，對政府的組織、規模、結構提供法律規范與保障。行政程序法為行政權力提供運行機制，而法律責任制度為增強政府權力的回應性和權力的自我克制與外部制約提供保障。②因此，行政體制改革必須要遵循民主法治的路線。只有沿著這一條基本路線走，改革才可能取得最后的成功和勝利。
三、行政體制改革的若干重點問題
近幾年來，行政體制改革不斷取得新成果。按照適應社會主義市場經濟發展的需要，政府機構的職能進行調整、定位，進一步轉變了政府職能，提供公共服務的能力得到提高，市場監管機構和職能得到加強 ;事業單位和社會中介組織得到科學分類，與政府的關系得到規范和理順，市場化程度得到提高。不過，改革任務仍然十分艱巨和繁重，特別是關于行政改革權以及改革的具體內容等基本問題還需要深入研究，許多關涉改革的法律需要制定、修改和完善。
（一）行政改革權
行政改革權是行政體制改革過程中必須首先解決的一個重大理論與實踐問題。只有解決好行政改革權的相關問題，我們才能順利地推動行政改革，并鞏固改革所取得的成果。
筆者認為，行政改革權是關于行政改革的權力，特指國家立法機關和行政機關依法享有的重新界定配置行政權、調整行政組織結構和規模以及完善公務員制度的權力。它實際上是一種行政體制改革啟動權，屬于國家權力的范疇。①
1.行政改革權的設定。行政改革權的設定是一個嚴肅的法律問題，它包括行政改革權的創設、分配和調整等。其設定主體以及設定程序等都需由法律加以明確。行政改革權屬于國家權力，依據人民主權原則，其設定和行使主體只能是國家權力機關。我國現行《憲法》和《立法法》規定，屬于國家主權的事項必須制定法律，因此，行政改革權的設定應歸入法律保留事項的范疇。②也就是說，行政改革權的設定，應由國家權力機關負責，不能授權行政機關決定。行政改革權的表現形式必然是憲法和法律，行政機關不能以法規、規章等形式為自己設定行政改革權。但是，從目前我國的情況來看，行政改革權的設定主體似乎不是單一的，而是多元的。不僅全國各級人大及其常委會有行政改革權的設定權，而且國務院及其部委和一些地方人民政府都有此種權力。
當然，形成這種局面的原因是多方的，但主要是由我國有關行政改革權的立法相對較少，根本無法滿足實際的需要，從而給行政機關自行設定一定范圍的行政改革權留下了缺口造成的。即便如此，我們在實踐中也要堅持法治原則，行政機關的這種設定權必須有法律的明確授權，嚴格遵循行政改革權法定原則。
2.行政改革主體。行政改革主體與行政改革權密切聯系，行政改革主體是行政改革權的載體和行使者。在我國，由于行政體制改革向來被認為是行政機關自己的事，所以大部分行政體制改革權被授予了行政機關，尤其是國務院。改革開放后我國歷次大規模行政體制改革的具體方案，如 1982 年的《關于國務院機構改革問題的報告》、1998 年的《國務院機構改革方案》等，都是由國務院制定和提出的。
地方一級政府的行政改革方案也多數是由本級政府提出并報上一級政府批準的。特別是涉及到機構精簡及其地位和行政機關的人員定額這些方面的內容，更是由行政機關自己確定。因此，在行政體制改革中，政府既是改革的設計者和組織者，又是改革的對象。
根據現行法律規定，國家權力機關在國務院部委的設置上有最終的決定權，但實際上主要還是取決于國務院所制定的組織方案。而且在實踐中，這些行政改革方案又是由行政機關依靠運動式的純行政手段推行和完成的。例如，1988 年的行政改革，國家在人事部設立了機構編制委員會，與國務院機構改革辦公室共同負責組織制定和實施國務院機構改革方案。1991 年，中共中央和國務院成立中央機構編制委員會和地方各級機構編制委員會，負責中央和地方各級機構改革以及機構編制管理等工作。
這些組織開展行政體制改革工作的機構同時也是政府職能機構的組成部分。
改革的實施者是改革的實施對象，行政改革權的行使主體是權力的作用客體。這樣，改革主體勢必會在執行機構改革任務和維護政府機構自身利益之間處于兩難地位，從而難以保證其所制定的行政體制改革方案的相對中立性和科學性，也影響了公眾對行政體制改革方案的信任度。如何改變目前的這種態勢，需要我們進一步的探索和研究。
筆者認為，行政改革權的行使主體應該是多元的，它并不完全屬于行政權的范疇，重大行政改革仍需要由立法決定。同時，行政改革權不是中央國家機關的專有權力，地方國家機關也可以行使一定的行政改革權。
1.行政改革權的內容。行政改革的需要和內容決定了行政改革權的邊界。較之于單個行政機關的設置調整來說，行政體制改革往往具有整體性。行政改革是大規模地創立新行政機構，將舊機構重新組合，廢棄過時機構并將其職能分配給其它機構，對現存機構的自主程度加以改變。換句話說，行政改革的實質就是對行政進行重新組織，或者說對行政權力結構進行重新配置和調整。概括起來，目前我國行政體制改革主要包括政府機構改革、政府職能轉變和人事改革三個方面。因此，相應地，行政改革權的內容至少也有三部分，即行政機構改革權、行政職能改革權和行政人事改革權。當然，隨著社會的發展和行政體制改革的不斷深入，行政改革權的內容也會不斷地擴展。就目前現有的這三種行政改革權來說，雖然它們性質不同，但又相輔相成。行政職能改革權的行使，必然會引起行政機構改革權的運行 ;而行政人事改革權運用是否得當，又會影響前兩種權力行使的效果。它們之間的這種關系在國務院的“三定方案”（定職能、定機構、定編制）中得到了很好的體現。
2.行政改革權的行使程序。政府應當進行哪些改革，這屬于事實范疇，因為隨著社會政治經濟的發展，政府也需要適時地發生變化。然而，享有行政改革權的主體應當遵循什么樣的程序來調整、變更政府的位置、權限、機構和規模等，卻是我們要加以關注的一個法律問題。行政改革權的行使程序雖然屬于形式方面的問題，但在整個行政改革過程中起著至關重要的作用。它既是對行政改革權的保障，也是對行政改革權的限制?？茖W的法定程序，可以最大限度地保障行政改革權行使的權威性和合理性。相反，如果缺乏一定的程序保障，任何制度都無法長久，甚至不能得到落實。
西方國家的行政體制改革素來重視程序的作用，這些國家行政改革權的行使程序大致可分為四步：
一是通過立法成立一個改革研究委員會，行使行政改革設計權。該委員會的性質一般為非官方組織，吸收社會各界人士參加，由其對行政改革的所有問題進行全面調查研究，并在充分論證的基礎上提出改革方案。如日本，自 20 世紀 60 年代以來，先后成立過兩次臨時行政調查會和四次臨時行政改革推進審議會，負責設計和推進行政改革，既保證了行政改革權行使過程的民主性，又確保了行政改革方案的科學性。
二是由立法機關制定有關行政改革方面的法律，行使行政改革決定權，并為改革提供法律依據和保障。其通常做法是，立法機關對機構改革研究委員會提出的改革建議，采納其中合理的部分制定法律，決定是否改革以及改革的內容。
三是政府根據有關行政改革的法律，具體行使行政改革執行權。在執行過程中，西方政府傾向于分階段、分步驟穩妥地進行，而非運動型的方式。
四是設立一個專門的機關行使行政改革監督權，監控行政改革方案的實施，確保行政改革的順利推行。美國新政后的政府改革、日本二戰后的幾次政府改革基本上都是遵循這幾個步驟。①筆者認為，我國也可以借鑒西方國家行政體制改革的經驗和總結現有的理論研究成果，將改革設計為三個階段 :改革設計與決策階段 ;改革執行階段 ;改革監督階段。通過法律對行政體制改革的每一階段的主體組成、職權、工作程序與機制、責任等作出明確規定，實現改革程序的規范化和法治化。
（二）行政體制改革的具體內容
一般而言，行政體制包括政府職能、政府組織和職權、行政編制、行政程序等。不過，我國現行的《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法律規定過粗，在規制政府行政組織的權限上缺乏明確細致的規定，導致行政機關的設置和職權劃分較為混亂，政府職能界定不清，政府職能一定程度上存在“越位、錯位、缺位”等問題。而作為行政體制改革客體的行政機關編制問題，應當盡快實現行政編制的政策調整轉向法律調整，制定行政編制法，將其納入法治的軌道。
另外，行政體制改革要重新調整和配置行政權力，必須借助行政程序對行政權力進行規范。因此，筆者認為，行政體制改革的具體內容應該主要包括明確政府職能的目標與定位、健全政府組織法體系、加快行政程序制度建設等方面。
1.明確政府職能的目標與定位。當前我國的社會矛盾問題，主要表現在利益分配領域之中，其根源在于自發調節機制與國家干預機制之間的失衡。這一問題本身并沒有什么特殊性，而是任何一個以制度為基礎的現代社會都普遍具有的社會問題。問題的特殊之處在于，對處于轉型期的中國社會來說，社會調節機制的擴張與國家調節機制的弱化和重新定位，使得國家與社會的原有關系發生了迅速的結構性改變，從而使社會正義問題在短時期內急劇凸現，呈現出一種非常規的臨時狀態。國家與社會關系的這種改變是一種急劇的結構錯位，它不僅在短時期內改變了社會資源的分配模式，而且由此迅速改變了原有的社會分層和利益格局，改變了原有價值觀念體系中的正義理念。①但是，社會公平正義所要求的利益分配不公平問題只能是國家對自己的行為進行矯正。在市場的自我調節失效的地方，就是國家的外部干預起作用的地方。當今恐怕很少有人會再像早期自由主義那樣認為離開了政治國家的干預，市場也可以自行運轉，國家只是一個“守夜人”的說法即使是在自由主義者那里也早已成為一個舊時的寓言。而從另一方面看，國家對市場的干預是有其局限性的。國家在矯正市場之惡和為人們創造福利的同時，也將用現代管理體系編織的巨大“鐵籠”統一人們的生活，同化人們的個性，限制自由的競爭，使市場制度失去它的活力。
在某種程度上，當前我們一切的制度建設都是圍繞著上述國家與社會的互動關系展開的。因此，政府職能轉變必須堅守“以民生為先導，以公平正義為基礎”的理念，合理確定行政權的邊界以及國家與社會的互動關系。惟有如此，才能矯正國家與社會關系的結構錯位，建立科學合理的社會資源分配模式。而這一目標的實現，立基于政府如何推動自身職能有效轉變并以什么方式真正擔負起處理社會沖突、協調社會利益、維護社會利益、保持社會穩定等管理職能。
②政府職能即政府的職責和功能，它反映著政府管理社會的理念和方式，規定著政府活動的基本方向、根本任務和主要作用。在我國現階段，政府職能正逐步從對企業的直接行政管理中淡出，政府工作將逐步從以行政手段為主向以經濟手段和法律手段為主轉變，這使得大量過去由政府承擔的技術性、服務性、協調性職能直接轉給了社會組織。從而既有利于維持小政府規模，節省國家資源，又有利于實行行業自律，促進行業發展，適應現代化管理的需要。
不過，盡管我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，但傳統計劃經濟體制以及與之相配套的全能政府模式的遺留影響還未消除，政府職能還存在“越位”、“缺位”、“錯位”與“虛位”的現象，一些政府該做的事沒有做或沒有做好，一些政府不該做的事卻繼續在做，或者想不做卻又難以脫身。當下的政府職能定位，既不能固守“管事越少越好”的夜警政府職能，也不是要恢復到計劃經濟時代的全面干預和替代市場與社會的全能政府職能，而是要將政府職能放在政府與市場、政府與社會、政府與企業、政府與公民之間的關系網絡中進行審視。我們認為，政府職能轉變即是根據社會發展的要求來判斷、選擇和確定原有的行政職責哪些需要保留或者轉移，哪些需要增加或減少 ;原有的行政功能哪些需要強化和弱化，哪些需要開發或取消等等。
政府的基本功能是維護社會的公共利益，解決社會公共問題──和每個公民的利益息息相關的事務，而不是與某個特殊利益集團的利益相關的事務，它體現為對公民的服務。因此，政府是以維護法定的公共利益和個人利益為天職，以追求和維護公共利益、保障個人合法權益為目標，并尋求二者的動態平衡?，F代行政不再是以政府為中心的單一主體的行動，而是一項合作事業，需要其他主體的參與。政府已不再是全部公共產品和公共服務的生產者，而逐步轉變成為實際從事公共服務的代理人的監督者、引導者。除純粹公共產品必須由政府提供外，對其他公共行政事務，政府只負責“掌舵”,發動社會組織、企業、公民通過一定的程序廣泛參與，建立一種合作伙伴關系，實現對公共事務的共同治理。
不過，公共性、服務性以及參與性價值導向，最終需要對服務主體、內容、模式、方式等進行規范化和制度化才能得以承載，這需要通過相應的制度安排加以具體落實。制度的最大作用在于提供一種激勵框架，實現社會從人格化交換向非人格化交換的轉變。因此，制度建設對政府職能轉變具有深遠的意義，它在某種意義上更是社會和國家可持續發展的社會基礎設施。
2.健全政府組織法體系。一直以來，國務院機構改革幾乎都是處在非常態的三個改革循環圈之中：
精簡-膨脹-再精簡-再膨脹 ;合并-分開-再合并-再分開 ;上收-下放-再上收-再下放。到目前也沒有完全擺脫這種格局。
①回顧改革開放以來的歷次機構改革，最大的問題在于不重視組織法的作用，沒有實行依法定機構、依法定編制。由此也導致機構改革始終擺脫不了精簡-膨脹-再精簡-再膨脹的怪圈。歷屆政府機構改革與依法治國和依法行政的要求都有很大的差距。政府機構設置不依法進行的結果是嚴重挫傷法律的尊嚴。比如 :《國務院組織法》第 8 條規定了國務院各部各委員會的設立、撤銷或者合并，經總理提出，由全國人大批準。其中沒有提到中國人民銀行和審計署。1998 年機構改革將這兩個部門列入國務院組成部門，而《國務院組織法》也不做修改。而且，現行我國的《國務院組織法》與《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》存在的問題也很多。比如，《國務院組織法》只有 11 條規定，法律規定過粗。在沒有實施細則的情況下，許多問題難以操作解決。另外，這兩部政府組織法對政府授權都存在過大的問題，政府組織設置缺乏人大的有效制約。根據《國務院組織法》，國務院可以不經全國人大批準，自己設立直屬機構和辦事機構 ;根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，省級政府的廳局委員會等工作部門的設立、增加、減少或合并，由本級政府報請國務院批準。
由此帶來了一系列的問題 :
一是兩部組織法對政府職能界定不清，各級地方政府職能沒有本質區別。
二是機構設置程序不明，為編制系統的暗箱操作留有很大空間。三是機構設置與財政關系不明，機構設置缺乏財政約束。
從組織法建設來看，現在的政府組織立法狀況還不如上世紀 50 年代。當時各級政府都有相應的組織法規。如《政務院及所屬各機關組織通則》、《省人民政府組織通則》、《大城市區人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》、《鄉人民政府組織通則》等。1954 年憲法制定后，除了兩部組織法外，還制定了各部委組織簡則或工作條例。因此，實現政府機構組織、職能、編制的法定化已是迫在眉睫，確實做到行政機構及內設部門的設立、撤并、機構職能的確定及人員編制的增減均依法定程序進行。
新一輪政府機構改革要調整歸并業務相近的機構、聯系密切的機構或因分工過細導致職責交叉、關系不順的機構。進一步減少政府組成部門，加大社會管理和政務管理部門的改革力度。重點調整和改善機關人員結構，著力充實和加強市場監管部門和基層一線執法力量。明確界定和規范政府各部門的職能分工，一件事情只能或主要由一個部門負責。需要相關部門共同辦理的，明確主辦協辦關系。
將分散到各部門的行政決策權相對集中于本級政府和及其組成部門（中央）或本級政府及其綜合部門（地方），增強政府整體運作功能，形成精干的政府組成部門與專業化的執行機構并存、分工合作、協調有效的政府組織體系。
3.加快行政程序制度建設。在法學意義上，程序是一個由設定、實施、救濟、監督等系統組成的體系，由國家權力主導或參與，規范著國家與公民個人之間的關系。按照德國社會學家盧曼的說法，在西方舊的身份共同體關系解體與資本主義新秩序確立這一歷史過程中，有兩項制度起到了神奇的作用，一個是社會或私法領域里的契約，另一個是國家或公法領域里的程序。在公共生活中，以程序控制權力的恣意與專橫，已被視為實現“有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守”這樣一種社會狀態的最重要的基石。
法治社會的國家權力不應該是傳統國家那種游離于責任與法律之外的強權，而是受到法律程序嚴格約束的一種力量。程序通常將國家權力運行的過程、方式和邊界分解成若干個過程和環節，每一個過程和環節又有“檢驗標準”和期限要求，這就為權力主體的自律設計了內控裝置，讓它們服從自己的角色安排，依據規則行事。程序在時間和空間要素上的這些特定安排，有利于克服和防止權力運行的隨意性和隨機性，既使權力主體圍繞著既定的軌道運行，也使權力行使過程具有可預見性。同時，程序可以促使人們從內心承認和接受某種具有強制力的決定，可以相對減弱個人在自作主張時所顯露的那些咄咄逼人的鋒芒。在程序的導引下，雖不能保證它所作出的每一項決議和法規都是正確的，但可以保證錯誤一旦發生，還有被迅速修正的可能。程序在使參加者都有平等表達和自由選擇機會的同時，也使責任范圍明確。在更積極的層面，現代程序越來越與法治、民主、自由、人權、正義等價值目標緊緊聯結，不僅使權力受到程序的牽引，還為保衛公民的權利指引方向。
在中國文明高度發達的數千年里，程序觀念異常淡薄。法律沒有像在西方那樣形成一個高度精密的系統，并且以此形式流傳、發展。不過，在過去的近 30 年里，《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《刑事訴訟法》以及《立法法》等法律的頒布、實施，反映了在中國的立法實踐中程序的意義已經開始受到重視。同以往過分重視目標化的法律相比，這幾部法律越來越強調保障個人參與相關程序的機會，保護其程序上的合法權益。但是，目前在中國，從行政程序法治化的角度而言，在行政立法和執法方面依然存在多方面的程序性缺陷。
在我國，憲法和法律中缺少有關現代行政程序基本原則的一般性規定，致使我國的行政程序立法未能在明確的法律原則的指導下進行。事實上，在新中國的各部憲法中都缺少以保護行政相對人權益為重心的正當法律程序的規定，這其實也與長期以來在我國法制建設中存在的重實體、輕程序現象一脈相承。另外，現有的行政程序立法大多是由行政主體自身制定的。在實踐中，由于長期缺少統一的、規范立法權力行使的法律，行政機關往往都從自身或部門利益出發，爭相行使立法權力，通過立法擴大權力。大量、頻繁而又無規范地行使立法權力，不僅導致了各種行政法規和規章（部門和地方）之間出現了許多沖突和不一致，同時它們不大可能通過立法來限制自身的權力。它們更為關注的往往是自身的程序權力，而忽略了其自身的義務，如行政機關在公開、告知、說明理由、聽證、時限和法律責任等方面的義務。另外，在行政立法的技術層面上，有關行政程序的立法往往是注重事后程序，忽視事前和事中程序 ;注重特別程序，忽視一般程序。比如對事前、事中的程序要求如信息公開、聽取意見、表明身份、通知告示等重視不夠，也缺乏相關的專門法律。
當然，程序并非萬能，也并非一有程序便能自動達成良善格局。因為程序可能出現非正義、非效率、非理性等異化現象，如設計粗糙、空疏，程序操作缺少中立性、參與性、合理性等。在實踐中，一個健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執行，也不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法的不良效果。只有通過不斷地試錯，抱著追求完美的心態，我們才有可能走向現代程序的理想世界。
四、行政體制改革的法律體系
法治政府的運行，從每一個程序上都需要法律的調整和維系，法律規范是推進行政體制改革的制度性保障。為使行政體制改革法治化，就要建構完整的相關行政體制改革的法律規范體系。
（一）行政組織法
如前所述，我國現行的行政組織法存在著不健全、簡單、粗糙等種種弊端。為確保行政體制改革法治化，需要構建科學完整的行政組織法體系，具體包括 :
第一層次，制定《行政組織基本法》，從整體上規定行政組織法的基本原則、行政組織形態、行政主體制度、行政組織程序、違反行政組織法的責任等基本問題。修改《國務院組織法》，適時制定國務院各部、各委員會和各直屬機構的組織條例。
第二層次，就地方組織法而言，應將地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法分開，分別進行立法，并結合地方的實際情況，制定省、市（縣）、鄉（鎮）以及各自治地方人民政府的組織法及各級政府職能部門的行政組織條例。同時，要完善行政編制立法，使行政組織法體系化、系統化。
作為專門規范組織行政活動的行政組織法，可以根據社會的發展創設新的行政改革權力，或對憲法的原則性規定做出具體的闡述。行政組織法主要對行政機關的形式及權限等進行規定，它是為行政改革服務的。在今后，我們應該把它作為行政改革權行使的直接法律依據，一切未遵循行政組織法的規定而進行的行政改革都是不合法的，其主要責任者的違法行為應該受到法律追究，承當相應的法律責任。
（二）行政改革法
行政改革法是規定諸如改革方案提出的途徑與程序、生效條件、落實的保障等內容的法律。美國早在 1939 年就開始制定行政機構改革法。該法對美國行政組織的編成制度有很重要的作用。每次行政改革，美國國會都先修訂行政機構改革法，制定改革的目的，然后再由總統制定出實現該目的的改革計劃。通過這種方式，使得其改革計劃既具有彈性，又不超越憲法原則。
在我國，歷次行政改革雖然都由全國人大通過一個關于國務院行政改革的決議。但該決議并非是專門規范行政改革權和行政改革行為的法律法規。它僅僅為經過全國人大批準具有法律效力的規范性文件，只針對國務院的某一次機構改革，實施完畢后即自動失效。而行政改革法則具有長期性、普遍性和根本性的規范作用。因此，我們應當在國務院辦公廳所制定的不具有法規性的規范性文件的基礎上，為改革設置基本的規范，①即行政改革法。
（三）行政體制改革相關的程序法
在我國歷次改革中，政府并沒有建立起一套完整的程序性法律規范，造成改革過程中有很大的隨意性。因此，應當創建在法律主導之下的行政體制改革之路，把改革放在法律的框架之中，建立健全程序法律規范，通過程序，規范行政權力的配置與運行。同時，有必要制定《舉報法》，加快制定《財產申報法》、《行政監督程序法》、《新聞法》等專門法律，為強化行政監督提供法律制度支撐，為行政體制改革提供程序法律制度保障。
