政策能力的概念、種類劃分及衡量標準-藏刊網

一、引言

很多情況下,關于政策和公共政策的內涵,學者們的認識是等同的.關于政策的定義,戴維·伊斯頓認為政策是政府對整個社會所承認的價值進行權威性分配的活動.托馬斯·戴伊認為政策是政府選擇作為或者不作為的一種決定和行動.拉斯韋爾和卡普蘭視之為"一種含有目標、價值與策略的大型計劃".斯圖亞待·內格爾認為政策是政府為解決各種問題而作出的決定.很明顯,關于政策的理解各有不同.關于政策一詞的歧義性理解,杰克·普拉諾等人在《政治學分析辭典》中作了總結:"'政策'有時就被看作是'政府決定'的同義語,不過也常常把它看作是包括有一組或一連串政府行政活動的決定,而不被看作是政府個別行為的單個決定."這里面將政策視作政府的一種權威性行為.而筆者認為,政策與公共政策之間存在著細微的差別:

政策是作為政治體系中的個體作出的決策行為和結果,在這樣的政治體系中,包括政府、政黨、社團等參與到政治發展中的政治體,可以說這樣的政策并不是具有完全意義上的公共性,只有政府由憲法和民眾賦予公共權力,行使公共職能,以實現公共利益為其底線.

也就是說,公共政策作為政策的一種,具有政策所具有的特征,所以在本文研究公共政策的能力中,是以政策能力為主,并從中歸納出學者對于政策能力研究的一般性規律.這對于研究公共政策能力具有十分重要的意義.

關于"政策能力"這一命題的提出,具有代表性且較早的是加里布埃爾·A·阿爾蒙德等在《比較政治學---體系、過程和政策》一書中"關于政治發展和政策能力的建設"的討論,其認為"一個結構上分化、文化上世俗化的政治體系,將日益增強其影響國內外環境的能力.至于政治體系事實上是否會擴大其政策行為,則完全是決策聯盟一個有意識的選擇的問題".也就是說,隨著政治體系的發展,其政策能力必然會提高,這樣的能力體現為對外界政治體系內外環境的影響能力.正如有學者認為,"在阿爾蒙德和鮑威爾那里,政策能力是指政策改變環境的有效程度,它表征著政府在適應和改變環境方面的成功程度.因此,政策能力不是有和無的問題,而只是程度的問題高或低的各種程度".

那么關于政策能力的研究,通過前者的研究和政策科學的內在體系,我們可以大致分為:政策能力的概念解讀、政策能力的種類劃分、政策能力的衡量標準.

二、政策能力的概念解讀

1.政策能力是一種政府能力

國內最早研究政策能力的文章是1996年郭愛君在《政治學研究》上發表的《論政策能力》一文,并在文中明確指出政策輸出對于一個發展中的政府具有推動其成長轉型的作用."在一個制度化水平較低、體制尚未健全,特別是處于新舊體制轉型過程中的政治系統來說,政府的政策輸出更顯重要,它除了具有以上的作用外,還成為體制確立的先導、彌補體制乏力和填補體制空白的重要方式.因此,政策在現代政治和行政中占有獨特的地位,政策能力從而成為政府能力的主要表征."郭愛君認為,政策首先是一種政治行為,是與政治系統的本質相聯系的.其次,政策是一種政府行為,或者說政策是社會公共權威的一種行為.再次,政策是一種過程性行為.其過程性首先表現在政策本身是通過一系列相互聯系的過程制定出來的.第四,政策是政府或社會公共權威為處理某種社會公共問題或解決某種社會矛盾而作出的選擇性行為.因此,政策活動帶有極大的主觀性,政策質量與政府或社會公共權威的素質密切相關.第五,政策是一種權威性的社會價值分配方案.在這里,社會價值是一個綜合性的概念,諸如金錢、物質、財富、名譽、地位、權力等等.在學者眼中,政策行為成為具有公共權威的政府處理社會問題、解決社會矛盾的行為,更是一種權威性的社會價值分配,政策能力成為政府不可缺少的能力.

2.政策能力體現國家能力

有學者指出,政策的有效性與國家能力存在著一定關系,將政策所具有的能力視作國家能力的一種."國家能力是為實現國家職能規范的目標和任務所具有的保證其政策和意志的有效性、維持自身的穩定存在和發展高效治理社會的能量和力量的總和."其認為,理解政策的有效性與國家能力之間的關系需要通過引入產權這一概念.通過政策有效性的改善進而創新和完善產權制度,而政策的創新來自于國家對內部結構的調整,最終形成政策-國家-產權之間的良性互動關系.這里面政策的有效性與國家能力的關系是相互促進的."作為國家能力的主要構成部分,它是由權力統一和結構的完善程度、權力所代表的公共利益的獨立程度、公共政策的制定過程、國家政策的貫徹能力和國家對社會價值的影響體現等方面組成的."政策能力在這里體現為政策的有效性,在這樣的互動模式中政策能力被視作國家能力的一種.

3.政策能力的界定可以說眾說紛紜,對于其所具備的標準更是各有不同,視角的不同自然影響到對政策能力的理解.有學者指出:"一國公共權威主體要獲得較高的政策能力等級,其政策行為應當同時具備兩個要素:一是政策過程的公共性,二是政策效果的積極性."這樣的概括也是對政策能力的側面界定,因為政策能力不是有無的問題,而是大小的問題.

還有將政策能力界定為關于行政組織的一種能力,"公共政策活動是公共行政活動的核心內容,政策事務與機關事務一起構成了公共行政事務的基本方面,因此,政策活動能力即政策能力在很大程度上決定了行政組織的組織執行力,進而決定了公共行政活動的效率與效益問題.從總體上看,公共行政組織的政策活動主要體現在關于憲法法律制度的政策解釋、政策制定、政策執行以及政策合法化等組織行為環節,其政策能力顯然也將反映到這些不同的政策活動環節中".這樣的行政組織其實指的也就是政府或政府部門,而行政組織的組織執行力自然從執行的角度出發,界定政策能力是行政組織的執行力,即政策執行力.另外還有將政策中的社會政策單獨提出來,專門研究政府的社會政策能力.

"所謂政府社會政策能力,是政府科學地制定和有效實施社會政策的能力,即政府審時度勢適應經濟社會發展的需要,協調各利益群體的關系,前瞻性地制定出符合國情 \\(社情\\)的社會政策,進而建立起社會政策的實施系統,達到社會政策目標的能力.這里的政府社會政策能力,既包括社會政策能力,也包括實施社會政策的能力."

三、政策能力的種類劃分

在當前關于政策能力的研究中,我們大致可以分為:

\\(1\\) 從政策領域劃分的能力. \\(2\\) 從政策過程劃分的能力.

準確地說,一項政策從指定到產生都具有兩個必然要素,一是政策問題對象所涉及的領域,例如主要在于經濟領域和社會事務領域;二是政策過程必然會進行的程序,即政策制定、政策執行、政策評估、政策創新、政策終結等相關程序.

1.在經濟領域的研究中涉及經濟政策能力的限度問題,這是由政策在經濟領域常常承擔調節的作用,正如前面所說,政策的輸出往往會導致產權制度的調整."政策能力指政策作為手段對政策內容調節時所能達到的程度.無論從理論上分析,還是從實踐中考察,可以發現政策能力是有限度的.政策限度既表現為政策能力所能及的內容范圍,也表現為同一政策調節能力達到的程度.經濟政策作為政府調節社會經濟關系的重要手段,具有公共政策的一般性,也有其自身的特征."除了對政策在經濟領域的調節能力的研究,還有學者從公共經濟的角度研究政策對公共財政的支持.往往政府在宏觀經濟領域起著主導作用,這成為現代政府的標志.一般會從公共收入、公共支出以及公共預算等角度對公共政策能力進行研究,對這一領域的政策輸出給出學理性的判斷."政府公共財政政策能力是指政府科學制定公共財政政策和執行公共財政政策,有效實現行政目標,推動經濟社會可持續發展的能力.為了切實提高政府公共財政政策能力,我們必須完善政府的公共財政政策問題發現機制、公共財政政策民主參與機制、公共財政政策執行機制、公共財政政策評估機制、公共財政政策決策者責任追究機制和公共財政政策調整機制."在社會領域,正如前文中學者對社會政策能力的概述,社會政策能力的提升對當前中國社會問題的解決,研究者給予了肯定的回應,意義明顯."構建社會主義和諧社會是一個不斷化解社會矛盾的持續過程.它有一種能夠不斷解決矛盾和化解沖突的機制,一種在矛盾中仍能保持和諧、快速發展的機制,即社會政策為當前中國和諧社會的建設提供了制度保障.社會政策作為社會運行機制中的平衡機制,提高社會政策能力對于社會主義和諧社會的建設起著舉足輕重的作用."另外,還包括教育領域、就業領域、危機管理領域.這些既是社會領域中的政策問題對象,更是研究政策能力的有效視角.

2.政策過程一直是研究政策 \\(公共政策\\) 的合適途徑,從政策過程來解讀政策,可以說既能研究政策問題、政策制定這些既有的靜態要素,也可以從政策輸入和政策輸出這些動態要素方面進行研究,阿爾蒙德和鮑威爾指出:"從分析的角度出發,我們可以區分五個階段:政策制定、政策執行、政策輸出、政策結果和反饋.很明顯,關于政策過程的劃分具有很多種."郭愛君認為,"政策是一個動態的、過程性的行為,它不僅指某種確定了的計劃和方案,而且包括與確定計劃和方案相聯系的諸多環節.從這個視角看,政策能力是由各個環節的能力所構成的一種綜合能力.根據戴維·伊斯頓的政治系統論,我認為從結構上看,政策能力具體包括以下內容:政策問題的確認能力、利益整合能力、政策規劃能力、政策執行能力、政策輸出能力、政策評價\\(Evaluation\\) 能力".也有學者認為政策能力可以解讀為:

"政策制定能力、政策執行能力、政策評估能力、政策終結能力."以政策創新能力為例,研究者從政策創新能力的構成要素和政策能力提升的角度分別對政策能力進行解讀:"政策創新主體必須具備一定的能力才有可能完成政策創新過程,這種應具備的能力不是某一種能力,而是各種能力的綜合或整合.其內在結構可分為三個層次:核心能力、延伸能力和增效能力."這里指的三個能力,根據研究者的解讀內涵:

核心能力表現為創意能力;延伸能力表現為政府將創意轉化為實際的可操作的政策方案的能力;增效能力包括三種能力:一是溝通能力,二是組織協調能力,三是應變能力.這三種能力是政策創新能力的三個層次的構成要素,其中創意能力表現為"是決策者內在思維模式和外部行政生態環境相互作用產生的一種效應,是一個政府從本地行政生態環境出發形成的,是其他政府很難替代和模仿的競爭能力".而延伸能力是政策創新之后的執行力問題,這是政策中的創意能在親力親為中的實現.關于政策創新能力中的延伸能力也屬于創新政策輸出后進行調節并執行的能力.研究者對政策創新能力的要素進行結構分析,得出關于政策能力的層次性分析結論,有助于對其合理看待.

關于政策創新能力的提升,這對于政策發展來說,意義重大."一般認為,能力是對一個主體從事某種活動時所具備的內部條件和內在可能性的描述,從這個意義上,我們認為政策創新能力是政府對政策要素的重新組合能力,是直接影響政府政策創新效率,使這種創新活動順利完成所必備的能量、力量,它直接影響政策創新活動速度的快慢、質量的高低和效果的優劣.政策創新能力既然是政府內在能量在政策創新活動中的表現和外化,其大小強弱首先取決于政府能力的大小.我們認為,一個政府的內在能量是由政府系統所擁有的以下七種資源所決定的.它們是:人力資源、財力資源、權力資源、權威資源、文化資源、信息資源和制度資源."研究者認為政府能力的大小影響政策創新能力,后者是前者的外化表現.只有通過政府系統從人力資源等七個角度提升,才能提升政府的內在能量,進而提升政策創新能力.

四、政策能力的衡量標準

政策能力是一個具有較強概括力的概念,它可以被用來分析很多問題.正如學者們所認為的那樣,政策能力能夠為衡量政府能力提供一個分析框架,即將政策能力視作政府能力的外在表現,那么對政策能力的衡量也是對政府能力的一種衡量."根據政策對環境的改變程度來測定政府的能力,根據政府政策能力的大小來確定政府的活動范圍."郭愛君認為,就中國的情況而言,衡量政策能力應該以鄧小平同志提出的三個"有利于"為標準."第一,是否有利于發展社會主義社會的生產力.第二,是否有利于增強社會主義國家的綜合國力.第三,是否有利于提高人民的生活水平."也有人指出:"一國公共權威主體要獲得較高的政策能力等級,其政策行為應當同時具備兩個要素:一是政策過程的公共性,二是政策效果的積極性."研究政策能力,尋找全面的衡量標準,對政府的能力、國家的能力甚至是一個政治系統對內外環境的回應能力具有重要意義,在政治系統中,政策的輸入和輸出是整個系統的關鍵變量.其所具有的明顯意義:

1.提供了政府績效評估的新內容,將政策能力納入指標體系,以合適的衡量標準來評估政策能力,進而對政府績效進行評估.因為"政策能力不是有無的問題,而是大小的問題".有學者認為,"如果以政策能力中的人本為核心的公共性為評價標準的話,這項政策肯定是存在公共性缺失的,那么這項政策也肯定是弱政策能力的,政府在這方面的政績也是不合格的".

2.提高政策能力,也是提高政府能力.政府能力的提高有助于公眾對政府組織合法性的認同.一項政策能力的增強,其適應政策環境和解決政策問題的能力將有助于政府的良性認可,這更是引起政府對其政策所具有的能力的認識.

五、政策能力研究的現狀與反思

當前政策能力是從規范的角度,對政策能力的概念作出解讀,同時從不同的視角對政策能力的種類給出不同的劃分,有助于我們對政策的能力有立體的認識,對提高政府能力甚至是國家能力有著重要的意義.

但是仍然存在著研究的空間,也可以說是當前對于政策能力研究的不足:

1.對政策的概念理解不足,自然導致我們對政策能力的理解處在混亂的階段.這種不足從文獻中可以看出,國內外對政策能力方面的規范研究有限,而實證研究更為稀少.

2.對政策能力雖然已經從程序和領域的角度給出一定的劃分,然而缺少對政策能力從政治發展的角度對國家和政府的發展角度對政策能力的宏觀認識,只是在政府制定政策過程和對政策問題的解決上去解讀政策能力.

3.政策能力的衡量標準問題,是政策能力研究的另一個重要方面.政策能力作為一個政治學和政策學的變量,有弱與強的劃分.既需要從規范的角度制定一個指標體系來對政策能力進行衡量,也需要在具體的不同案例中設立一個政策能力的衡量標準體系,要從宏觀和微觀角度去看待一個政策的能力大小.

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