黨的十六屆六中全會首次描繪出一個多主體合作的社會管理藍圖，即“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。黨的十八大又補充了“法治保障”,提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”,強調要“發揮基層各類組織協同作用”、“引導社會組織健康有序發展”.黨的十八屆三中全會報告進一步明確強調“創新社會治理體制”和“激發社會組織活力”[1].這些精神為社會管理體制改革和社會組織發展指明了方向。激發社會組織活力的重點在于發揮社會組織的協同作用。而社會協同的前提是現代社會組織體制的形成，是社會組織的健康有序發展。
然而，由于政府主導社會的慣性和社會組織發展不足，形成政府想放而不放心，社會組織承接又力不從心的雙重困境。因此，社會組織能夠真正協同政府參與社會事務，承接政府職能轉移尚需時日。這既需要政府部門進一步轉變職能，創新服務型政府，更需要理順政府與社會組織的關系，采取多種形式扶持社會組織提升自身能力，構建社會組織協同政府管理的長效機制。
一、社會組織協同政府管理的必然性
社會經濟運行需政府、市場、社會三方有機協調，從組織形態上相應形成政府、企業、社會組織以及社區基層組織等四個行為主體。加強社會建設和社會管理，構建和諧社會，需要各行為主體的相互協同，尤其是社會組織與政府的協同，實現優勢互補，創新社會管理體制。
1. 社會管理主體多元化是社會管理格局發展的必然趨勢。公共治理理論認為政府不是管理公共事務的唯一主體，政府、企業、公民社會乃至公民個人都應該在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共社會事務，主體之間是相互平等的合作關系。不同主體各自發揮其特有的作用，以達到社會事務處理效率的最大化、方式的最優化。社會管理主體多元化是未來社會管理格局發展的必然趨勢。在社會經濟轉型期，政府和社會組織在處理社會事務中各具優勢，政府是公共管理政策的唯一供給者，具有社會事務管理權威性和強大的社會資源，提供主要的社會公共產品。社會組織則具有運作管理的靈活性、創新性和高效性，可以彌補政府體制低效率的缺陷。政府的主要職能是協調社會利益關系、化解社會矛盾、維護社會穩定，保障公民的社會權利，增進社會福祉等。政府通過購買、招投標、合同外包等措施，引導和鼓勵社會組織為社會公眾提供公共服務，及時有效地處理社會問題，使得社會公共利益最大化。
2. 社會結構變遷催生了社會管理主體多元化。在社會結構變遷中，我國的政治、經濟、社會體制機制改革，都是在政府主導下進行的一種總體性變革。以“放權讓利”、“精簡效能”為主導思想的改革給中國帶來了經濟、政治和社會領域的一系列轉型。經濟社會轉型在很大程度上改變了體制建構基礎的資源配置方式，釋放出原來體制中基本不存在的“自由流動資源”和“自由活動空間”[2].在改革之前，總體性社會結構是“強政府、弱社會”的管理體系。國家權力全面而強大，實施集權化的管理，可以動員政治、經濟、文化等領域的一切資源。經濟體制改革確立了市場經濟體制，發揮市場配置資源的基礎性作用。政府從直接干預經濟、干預企業活動轉向以宏觀調控為主，履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能。正是從經濟領域的退出導致了政治體制改革，精簡機構和轉變政府職能，讓政府從繁瑣、具體的事務中解脫出來，集中精力創造良好社會發展環境，提供基本均等公共服務，維護社會公平正義等重大社會事務的宏觀管理。經濟和政治體制改革的全面深化，社會管理體制的改革也應運而生，為社會組織參與分擔公共事務和公共責任提供了依據。社會力量或社會組織蓬勃興起和發展，承接了政府轉移出來的職能，彌補了市場供給的不足。
3.“雙失靈”現象決定了社會組織的主體地位。資源配置市場化以消費者偏好為依據，實現消費者效用最大化。如果某種商品或服務無法體現消費者偏好，市場就不會進行資源配置。由于公共物品的“非競爭性”和“非排他性”,任何人不用付費都能平等消費，追求效益最大化的“理性的經濟人”就會以“搭便車”方式消費公共物品。私人因資源配置的風險而不愿投資公共物品，就會導致社會公共物品短缺，無法實現經濟學中的帕累托優化，即“市場失靈”.單靠市場機制引導公共物品配置難以滿足社會需求，必然需要政府來承擔公共物品的供給。政府在努力克服市場失靈的同時，又會由于自身的壟斷地位和低效性，追求規模最大化，可能造成公共物品供給“過?！?也帶來社會資源浪費。政府干預沒有達到彌補市場失靈的預期目標，就是政府失靈。市場失靈與政府失靈的共存，客觀上要求市場和政府之外的力量予以彌補。作為第三方的各種社會組織應運而生，參與社會公共事務管理。社會組織因其具有志愿性、公益性、獨立性和非營利性，在整合社會資源和動員社會力量方面具有更大的優勢，有能力承接政府轉移出來的一些職能，有效地彌補政府低效和市場失靈等問題，成為與政府和企業相提并論的社會事務管理主體。
4. 社會組織承接能力的增強為協同政府管理提供了現實可行性。根據我國現行的法律法規，社會組織主要分為社會團體、民辦非企業單位和基金會。截至 2013 年底，全國共有社會組織 54. 7 萬個，其中社會團體 28. 9 萬個，基金會 3549 個，民辦非企業單位 25. 5 萬個。全國社會服務事業費支出4276. 5 億元，比上年增長 16. 1%①.2012 年民政部、財政部聯合出臺《關于政府購買社會工作服務的指導意見》，并安排 2 億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務，這為各級政府購買社會組織服務提供了制度保障和參考依據。截止 2013 年 2月 13 日，已有 19 個省份開展或試行了對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織直接登記，9 個省份放開了非公募基金會登記管理權限，8 個省份放開了異地商會登記管理權限，4 個省份開展了涉外民辦非企業單位登記試點[3].
廣東省 2011 年底依法登記的社會組織數量達30535 家，其中有 11% 的社會組織承接了政府轉移的職能，9% 的社會組織有政府購買的服務[4].政府購買社會組織服務、改革雙重管理體制，為社會組織獲得合法性提供了制度保障和發展動力，有助于社會組織更好地參與社會管理。
二、社會組織協同政府管理的難點
1. 雙重監管體制： 社會組織的發展及其活動空間受限。我國政府對社會組織監督管理的法律法規主要是《社會團體登記管理條例》（ 1998） 、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（ 1998） 、《基金會管理條例》（ 2004） 以及相關管理部門規章或暫行辦法等，相應確立了“歸口登記、分級管理、雙重負責”的管理模式，即社會組織必須同時通過登記管理機關和業務主管單位的合法性審查。這種雙重管理制度設定了較高的準入登記門檻，使得許多社會組織不得已轉向工商企業登記或不登記，游離于體制外開展活動。同時，現行《管理條例》實行分級管理、限制同一區域同業競爭、不能設立分支機構的規定性，嚴格限制社會組織跨地域活動范圍。這種管理體制極大地限制了社會組織的發展及其活動范圍，不利于社會組織與政府的協同合作。
2. 政府主導模式： 社會組織能動員的社會資源嚴重不足。政府主導模式仍深深影響著社會管理。主要表現在兩方面： 一是基于維穩目的對社會的控制； 二是基于利益目的對社會資源的壟斷和對社會自治組織的侵蝕。在這種模式下，政府必然對社會組織進行嚴格監管，限制其發展。再加上地方政府官員對社會組織的認識偏頗，缺乏基本的信任感和安全感，對轄區內社會組織的活動持疑慮態度，社會組織獲取活動資源的渠道及方式極其有限，活動空間也十分有限。比如，在資金籌集方面，社會組織籌資渠道單一且不穩定，活動資金普遍緊缺，導致“慈善不足”.我國社會組織的資金來源主要有財政撥款和補貼、會費、社會捐贈、自創收入等。其中政府撥款是其最主要來源，政府支持往往占社會組織總收入的一半以上。自創收入包括服務收費、經營收入和投資收益。由于社會組織的非營利性、公益使命的屬性，自創收入受到嚴格的法律規定限制。除政府支持外，社會組織缺乏穩定的資金渠道，而且較大的公益基金會壟斷了主要的善款，絕大多數較小的社會組織得不到善款支持。大部分社會組織只能靠自籌資金、社會捐助和服務性收費來維持運行。另外，我國的社會組織還有一個獲得資金的渠道便是外國資助，即國際非政府組織的捐贈。如成立于2000 年的北京慧靈智障人士社區服務機構 80% 以上的捐贈都來自于德國、加拿大、意大利、澳大利亞等境外多個國家的基金會和企業[5].
3. 斷奶不徹底： 社會組織獨立性不強。我國政府機構改革，使一些政府部門的職能機構、附屬單位、從屬單位從政府機關脫鉤分離出來，組建成若干社會組織，如社團組織、行業協會等，但仍表現出強烈的官辦色彩，相對草根社會組織，他們在人員、經費、辦公場所等資源方面具有較大優勢。例如，“希望工程”依賴共青團的組織網絡，中華慈善總會在建立信譽上要依靠民政部，各地的消費者協會依托于工商行政管理部門。中國目前的社會組織尚未獨立于政府，如社會團體、社會中介、民辦非企業等，都由政府控制和管理。他們在財政上依賴政府的撥款，在組織上依照政府的組織體系進行活動，受行政權力的干預過多，獨立性自然很差。目前由于社會組織承接機制尚處于試點階段，與政府還沒有建立起相對穩定的服務購買和契約關系，整體性規劃和部署還不明確，資金渠道也不穩定，要使社會組織徹底脫鉤斷奶、發展壯大還需要政府加大扶持和培育。
三、社會組織協同政府管理的路徑
1. 厘清政府與社會組織的職能范圍。創新社會管理體系，首先要厘清政府、社會組織各自的權力職責和責任邊界。政府職能改革要按照有限政府、服務型政府的方向推進，政府只保留引導、政策制定、宏觀調控、優惠扶持等職能①,理順政府與企業之間、政府與社會組織之間、社會組織與企業之間、社會組織與社區基層組織之間的關系?！耙轿?，不越位”,政府要不斷地向市場、企業、社會及公民社會放權、分責，規范協同主體的行為，強化各行為主體的社會責任。具體來講，政府承擔純公共物品和部分準公共物品的供給，發揮宏觀調控的作用，將微觀層面的事務性管理職能、社會慈善和社會公益職能、城鄉社區公共職能等轉移或委托給社會組織。社會組織則主要承擔部分準公共產品的提供，發揮社會事務管理的具體實施作用。政府在向社會組織職能轉移的過程中，要對社會組織的能力與成熟程度進行準確評估，加以必要的規制、引導和扶持，形成社會組織協同政府參與社會公共服務管理機制。
2. 拓展社會組織的活動空間。政府通過備案制和登記制改革，降低門檻，嚴格過程監管，吸納更多的社會組織。重點培育和扶持貼近社會、貼近群眾的社會組織，使其與社區基層組織密切配合，廣泛開展公益性、互助性活動，融入社會，深入群眾，在養老服務、社區服務、就業服務、殘障服務、公共衛生、康復及利民便民服務等領域相互協作，通過自身服務價值拓展活動空間。社會組織要整章立制，加快制度化建設。建立法人治理結構，健全內部規章制度，完善組織章程，實行規范化管理。加快隊伍建設和人才培養，強化組織的職業道德、行為規范、自律約束的培養，不斷提升組織自身公信力。增強社會組織承接能力，與政府公共服務體系建設緊密對接，統籌配置資源、建立公共服務的長效機制，不斷拓展社會組織的活動空間。
3. 搭建社會組織協同政府管理的公共服務平臺。信任是社會組織協同政府參與社會管理的基礎。政府與社會組織之間首先要建立起以雙方的政治認同為基礎的授信互動機制，它以制度化的職能為前提，避免雙方因不同理念和利益訴求而出現沖突與不信任。利用互聯網絡廣覆蓋，拓寬互動領域，暢通相互開放交流和協商渠道，廣泛了解社情民意，滿足多元利益主體的需求。要搭建社會組織協同政府參與社會公共服務和管理的工作平臺，發揮社會組織面向群眾、貼近專業的優勢，建立起政府與社會組織的溝通載體。通過工作平臺，增強政府的信息透明度，爭取社會公眾對政府公共政策的理解、信任和支持，傾聽基層組織的民意和呼聲。社會組織通過工作平臺及時向政府反饋諸如民生、就業、環保、社會福利、城市建設、公民維權等方面的問題。
四、社會組織協同政府管理的對策
1. 完善各種正式、非正式制度。根據我國社會組織承接政府轉移職能的實際情況，社會組織能夠協同政府參與社會服務和管理，不僅需要完善的正式制度，引領其健康有序發展，更需要建立健全非正式制度，規范協同主體的行為。十八大報告提出要“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”.從正式制度層面，政府與社會組織之間必須“權責明確”,通過立法，明確各社會經濟主體在協同過程中的權責，規范社會協同主體的責權利、協同內容、協同方式、懲罰規則等，從制度層面和運行機制上確保協同的順利實施。同時，社會組織還必須“依法自治”,要不斷建立健全社會組織的法律體系，推進社會組織發展的法治化進程，引導社會組織健康有序發展。比如，我國應盡快制訂《社會組織法》，明確各類社會組織的宗旨、性質、組織體系、權利和義務等，修訂完善三個《管理條例》，從法律上保障社會組織的非政府性與自主性，擴大社會組織的活動空間及資源，為社會組織能力的提升創造良好的宏觀環境。在非正式制度層面上，主要是培養雙方的協同理念，不斷推進政府與社會組織間的互動機制建設，加強授信或委托代理管理，強化社會契約、職業道德、誠實守信等道德準則方面的培養，規范雙方行為，建立起以信任為基礎的合作機制。
2. 培育社會組織的獨立意識和能力。目前，我國社會組織發展迅速，但總體上還處于起步階段，相比政府和企業組織在規模、能力上都比較弱小，這與社會組織長期以來依賴政府而存在密切相關，缺乏獨立意識與發展能力，在與政府協同中無法充分承接政府職能。沒有得到政府支持的草根社會組織更缺乏這方面的能力和條件。因此，應該著力加強培養社會組織的獨立性與承接能力，首先必須用完善的法律法規來保障社會組織的地位，將其權利與義務制度化，使其在承接政府轉移職能的過程中有法可依[6].同時，要在組織、財政、人事方面放松對社會組織的管制，使其能夠獨立按照自己的訴求與方式進行工作，而不是依賴于政府的行政指令。要加強對社會組織管理層的培養，增強他們的工作能力，能更有效地、獨立地領導社會組織開展活動。
3. 建立公共財政資金保障機制。資金是社會組織生存和發展的基礎。針對目前社會組織資金普遍缺乏的困境，政府應建立公共財政資金保障機制，運用包括購買服務和資金補貼在內的多種政策工具，推動社會組織參與提供公共服務。政府發布政府購買服務文件，把購買公共服務項目和資金分別納入政府采購目錄以及公共財政預算，采取簽訂服務協議或者契約式合同等購買模式，通過競爭性的公開招標、邀請性招標、詢價和外包等靈活多樣的購買方式，選擇社會組織，形成政府向社會組織購買服務的制度化保障機制，為社會組織開辟一條穩定的經濟來源。
在以購買服務、項目扶持、資金資助等公共財政資源支持社會組織生存與發展的同時，在財政稅收政策上，根據公共需求變化的特點和形式，重點支持和培育公益慈善、社會服務和社區服務類社會組織。
支持社會組織開展合法的經營服務，提高其服務性收費比重。從稅收優惠政策上鼓勵引導企業、公民個人慈善捐贈，提高社會捐助水平，多措并舉幫助社會組織實現資金來源的多元化，優化社會組織的結構和布局，促進社會組織及其相關產業的健康發展。
參考文獻：
[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N]. 人民日報，2013 -11 -16.
[2] 孫立平。 國家與社會結構的分化 改革以來中國社會結構的變遷研究之一[J]. 中國社會科學季刊（ 香港） . 1992（ 創刊號） .
[3] 我國 19 個省份已試行社會組織直接登記[EB/OL].[2013 -02 - 13].
[4] 廣東已有 11%社會組織承接政府轉移職能[EB/OL].[2012 -04 - 24].
[5] 于娜。 福特基金會悄然脫離 NGO[EB/OL].[2011 - 08 - 05].
[6] 周健。 論非營利組織在我國社會管理格局中的角色定位[J].求實，2013（ 2） .
