行政機關內部重大決策合法性審查是指，“在重大行政決策過程中，為保障決策合法有效、順利實施，行政機關內部法定主體按照法律規定的程序和標準，對重大行政決策行為是否合乎法律規范進行調查、論證并作出法律評價結論的行政程序制度?！?014年10月23日，隨著十八屆四中全會的圓滿落幕，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》這一全面部署我國依法治國基本方略的綱領性文件也閃耀出臺。在該文件中，明確將“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制”提到日程上來。然而，在我國當前的行政實踐中，行政機關內部重大決策合法性審查制度在宏觀層面存在中央立法缺失、地方立法位階較低的問題，在微觀層面存在審查主體不清且發展薄弱、審查內容操作性不強、審查意見效力不足、責任追究機制不健全等問題。

而這些問題直接導致行政機關內部重大決策合法性審查在我國形同虛設，使得決策違法、失誤現象層出不窮，造成了公共財產的重大損失、政府公信力的嚴重下降。因此，如何建立行政機關內部重大決策合法性審查的具體制度，以防止公權力的恣意行使，已成為理論學界研究政府行政管理不可回避的重要課題。

一、建立行政機關內部重大決策合法性審查機制的必要性

1.減少政府決策失誤

近年來，我國發生的重大行政決策失誤事件屢見報端，并且由失誤造成的財產損失也十分驚人。如“廣州黑漆路決策失誤讓近5000萬元財政打了水漂”,“云南投資2.7億元建的文化長廊在3年后花3億拆除”等事件。這些重大行政決策的失誤不僅嚴重損害了公共利益和公民權益，而且影響了人民政府的權威形象，甚至危及社會的穩定秩序。然而，究其原因，除了決策制定主體基本素質不高、決策水平較低和責任意識不強造成決策失誤外，更重要的是現行決策體制不健全的問題，即決策方案在實施前缺乏監督審查的機制。由此可見，建立行政機關內部合法性審查制度是確保重大行政決策合法有效的前提條件，通過嚴謹的法律調查、論證程序來防范決策失誤，可以最大限度地降低因決策失誤而造成的損失。

2.控制權力，防止腐敗

孟德斯鳩曾說過，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！笨梢?，古今中外，任何公共權力的行使都有異化和膨脹的趨勢。政府享有的行政決策權正是其運用專業行政管理知識“私掌”公權力的主要表現，而且行政決策的專業性要求也往往使得外部監督機制的作用無法有效發揮，這便給行政決策主體進行“尋租”活動提供了便利，使得決策中的腐敗現象頻繁出現。因此，建立制約權力的程序機制至關重要，合法性審查作為行政機關內部的監督制約機制，其有效運行可以起到抵御、扼制腐敗的積極作用。

3.保障重大行政決策公共性的重要途徑

“制定行政政策的過程，實際上是政策主體所代表的各種利益集團把自身利益訴求投入到政策制定中，再依據訴求調整復雜的利益關系的過程?！睂τ谟绊懼卮?、涉及面廣的重大行政決策，更是對局部利益和整體利益、暫時利益和長遠利益、個人利益和集體利益甚至社會公共利益的矛盾的整合與平衡。

從理論上講，重大行政決策的價值目標應以公共利益為取向，其出發點和歸宿應是社會公共利益最大化的實現，而不能僅考慮地方利益和部門利益，甚至淪為少數人牟取私利的手段。但實踐中大量重大行政決策是由地方政府及其工作部門作出的，決策的制定難免是從其地方利益、部門利益甚至個人利益的角度出發，違背公眾的意愿，而出現“公共性”缺失的問題。如廈門PX項目事件中，決策機關不得不在凝聚起來的強大民意下遷址改建。因此，建立行政機關內部合法性審查機制已刻不容緩，須用程序的手段促使重大行政決策走向規范化、制度化，削弱地方利益、部門利益及個人利益對決策的過度干擾，讓其重新回歸公共利益的本質屬性。

4.預防社會安全風險

重 大 行 政 決 策 作 為 影 響 范圍廣泛、涉及公眾切身利益的行政行為，如果不加以規范，將導致嚴重的社會風險的發生。如據2014年4月發布的《中國法治發展報告。12（2014）》指出，“中國社科院法學所法治指數創新工程項目組對從2000年1月1日至2013年9月30日期間，發生在中國境內、規模在百人以上的871起群體性事件進行了詳細梳理，發現其中有383起是由公民等與政府或官員之間的矛盾引發的，占44.0%,而這些事件直接或間接的誘因就是重大行政決策?！庇纱丝梢?，為預防社會安全風險事件，必須設置前置性程序對重大行政決策進行制約。因此，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制正當其時。

二、建立行政機關內部重大決策合法性審查機制的路徑分析

建立審查機制的關鍵是應在立法層面制定統一的法律規范。行政機關內部重大決策合法性審查之所以存在審查主體混亂、審查效力不足、實踐中備受冷落等問題，主要原因在于行政機關內部重大決策合法性審查制度法制化程度不高，缺乏強制有力的統一規范。其實，從2011年開始，《重大行政決策程序條例》就已經連續三年被列為國務院立法工作計劃的研究項目之一，并且在2014年時上升為國務院立法工作計劃的預備項目之一，只是時至今日該條例仍未出臺。通過制定法律位階較高的行政法規，對行政機關內部重大決策合法性審查的具體制度進行統一規范，讓政府機關進行重大行政決策時有法可依，使得權力受到制度的有效制約，以此來避免違法決策以及決策失誤所造成的勞民傷財的腐敗現象。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制的具體路徑，可有如下幾方面。

1.明確審查主體，加強機構建設

行政機關內部重大決策合法性審查程序能否順利進行，首要環節是審查主體的設置。有學者曾提出合法性審查主體的模式有四種：“一是決策機關內的法制機構審查模式；二是決策機關外的法制機構審查模式；三是本級人民政府法制機構統一審查模式；四是社會中立的獨立機構審查模式?！比欢?，這四種模式各有利弊，單獨選擇其中任何一種模式都無法適應我國現有的“網狀式”行政管理體制。而且重大行政決策作為一種行政行為，其不僅要求符合合法行政、程序正當原則，還要求符合行政效率原則。因此，應在結合我國具體行政實踐的情況下，綜合考慮行政法基本原則，針對不同級別、不同類型的行政機關，靈活確定行政機關內部重大決策合法性審查的主體模式。具體如下：一是鄉鎮（包括城市街道辦事處）政府的上級政府法制機構審查模式。由于我國鄉鎮一級人民政府至今還沒有設置專門的法制機構，而其重大行政決策又直接關乎人民群眾的切身利益。因此，由縣（區）政府法制機構代為審查其重大行政決策的合法性，以保障決策的有效實施。二是縣級以上人民政府及其工作部門的本級政府法制機構審查模式。即由本級政府法制機構統一審查本級政府及其工作部門的重大行政決策。

這樣不僅統一了同級政府中合法性審查的標準，而且提高了政府各部門重大行政決策的權威性，使其得以順利實行。三是垂直管理機關的上級機關法制機構審查模式。即我國實行垂直管理體制的行政機關，如海關、稅收、工商等，由于其具有一定的獨立性，且是上下級垂直領導的體制，不適合普通的政府法制機構審查模式。因此，由垂直領導的上級機關法制機構來負責下級機關重大行政決策的內部合法性審查。

另外，針對目前我國法制機構存在的獨立性缺失、機構設置不平衡、人員配備不合理的問題，提出以下三方面建議：首先，加強法制機構建設，使法制機構的設置、人員編制與其工作職能相匹配。相比我國中央、省級、市級政府法制機構較為完善的現狀，當前法制機構的建設主要著重于縣（區）級、鄉鎮級法制機構的建設，在尚未設置法制機構的政府積極開展設置工作。另外，面對人員配備不足的問題，應根據工作任務的繁重程度增加人員編制，以促使合法性審查工作順利進行。其次，提高法制機構的地位，重視其在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問作用。雖然在我國現有的行政體制下，法制機構作為政府及其工作部門內設機構的狀態暫時無法改變，無法成為獨立的監督主體。但可以通過宣傳法制機構工作的內容，加強對政府工作人員的法制教育，使其重視法制機構在依法行政方面的重要作用，以達到提高法制機構地位、強化其權威的目的。最后，提高法制機構準入門檻，大量吸收法律專業人才，并且加大培訓經費的投入力度，對現有工作人員進行集中法律知識培訓，提高其法律專業素養。

另外，提高工作人員的工資待遇水平，并且拓寬其上升交流渠道，以提高其工作積極性，更好地開展法制工作。