本篇論文目錄導航：
【題目】地區機關后勤社會化改革的難點探析
【第一章】政府部門機關后勤社會化發展研究引言
【第二章】機關后勤社會化改革的相關理論
【第三章】江西省體育局機關后勤社會化改革分析
【第四章】國內機關后勤社會化改革的經驗借鑒
【第五章】江西省體育局機關后勤社會化改革的策略建議
【結論/參考文獻】社會化視角政府機關后勤改革研究結論與參考文獻
第 2 章 機關后勤社會化改革的相關理論
2.1 機關后勤社會化改革：新公共管理理論的應用
2.1.1 政府失靈理論
政府失靈是新經濟自由主義解釋放松、解除政府管制主張的一個重要理論。
它的提出始于 20 世紀 70 年代，主要是指的是公共部門提供公共物品時更容易出現浪費和濫用資源等現象和問題，導致公共支出成本過大，效率偏低。為保障公眾利益，政府有必要控制其行為，適時放松管制。
一方面，政府由于信息的缺失，負責管制的人員由于利益等因素的影響易與被管制者發生權力交易等關系，這使得大量的管制行為失效，同時間接造成了管制權力的失效；另一方面，高額的管理成本進一步造成了政府財政壓力和負擔，這又反過來影響了政府管制行為的實施，于是政府失靈現象不斷產生。
實際上，在市場中，政府往往運用自己的管制行為造就強大的壟斷者，而他們反過來又常利用壟斷力量和"尋租投資"左右政府的決策，從而使得政府的管制行為有利于他們的發展和強大。于是原本為公共利益服務的管制行為被私人利益破壞了，管制機制開始失效。而這又深深影響了市場中其他企業的正常發展并造成市場秩序的混亂。其實，市場化的進程本身就要求政府放松其管制行為，以促進市場的自由競爭和發展，政府失靈現象則進一步加快了政府解除管制的步伐，而這就為要求政府解除或放松管制奠定了理論基礎。
2.1.2 新公共管理理論
20 世紀 70 年代開始，傳統公共行政日益遭到新的外部環境的嚴峻挑戰，其賴以建立的兩大理論基礎：威爾遜和古德諾的政治-行政二分法和韋伯科層管理理論均無法回答和解決日益嚴重的問題和困難；政府財政危機，社會福利政策難以為繼，政府機構日益龐大臃腫、效率低下，公眾對政府能力失去信心，政府失敗論開始占據主導地位。在此歷史背景之下，一種新的公共行政理論-新公共管理理論在 20 世紀 80 年代的英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。
新公共管理運動的核心，即用商業管理理論、方法和技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及服務質量。追求"三 E"（經濟、效率、效益）的管理變革。新公共管理理論認為，在以往改革的基礎上，如何擺脫傳統的官僚體制而不擴大官僚機器，重點就是在如何改變運作模式上下功夫。這就要求政府更具有代表性，響應性和責任感。
新公共管理理論的本質在于相信公共組織與私人組織在本質上的相似性，進而主張政府應該借鑒企業組織的管理經驗、原則、方法和技術，提升政府能力，擺脫政府管理過程中的危機。其核心主張有以下五點：一是顧客導向。二是政府職能重新定位。三是績效管理。四是引入成本--效益觀念。五是專業化管理，重視人力資源管理?？梢哉f，新公共管理理論為中國服務型政府建設提供了科學理論依據。
2.1.3 治理理論
機關后勤社會化成為可能應該從"治理理論"談起。1989 年，世界銀行在概括非洲國家經濟社會發展情況的一份報告中首次使用了"治理危機"（crisis ingovernance）一詞，此后，治理理念為政治學、經濟學和管理學等不同學科吸納和引入，并不斷被豐富。20 世紀 90 年代以來，治理和善治理念的興起掀起了政府管理模式創新的新高潮。
長期以來，政治學和行政學學者從"政府中心論"研究視角出發，討論政府管理模式及其政府形式和行為的矛盾邏輯。實事證明，無論是亞當·斯密的"看不見的手",還是凱恩斯的"看得見的手",都無法從根本上克服"市場失靈"和"政府失靈"兩者之間存在的悖論。治理理論突破"政府中心論"的局限性，揚棄了新公共管理理論的一條腿走路，將市場、政府以及其他機構看作一個不可或缺的整體，目標是建立政府、市場、公民社會的相互依存和多元化的公共事務管理合作模式。
大眾觀點下的治理理論主要包括以下幾個方面：第一，治理主體主要是政府組織，新公共管理理論中也涵蓋了其他社會機構和組織，政府不再是唯一主體。第二，政府職能的逐步精簡的新形勢下，擺脫瑣碎的事務，把某些業務轉移到通過簽訂合同等其他社會組織生產，使得政府、社會、私人部門之間的邊界更加模糊。第三，在涉及公共服務的生產和提供過程中，政府，社會組織，私營部門相互依存，實現雙贏。第四，參與者的公共管理將形成獨立的網絡，合作關系一旦形成，它將有權在某一領域左右訂單。第五，治理模式多元化。
不僅只有政府運用的行政、法律等治理手段，而且還存在其他管理方法和技術，如：市場競爭機制、社會化機制、績效評估機制等，政府應該首先承擔利用新技術、新方法的責任和費用，對公共事務更好的管控和引導。
治理理論的興起契合了"政府失靈"和"市場失靈"的不足。因為政府自身特性決定了它在優化資源配置、提高效率等方面不能達到最優；而市場因為其逐利的特性決定其不能有效實現社會公平、維護公共利益、克服無政府狀態等。治理理論的產生、發展彌補了國家和市場的某些不足，為機關后勤社會化的實現提供了理論基礎。
2.2 后勤社會化改革的可行性分析
2.2.1 政府后勤社會化的成熟經驗
隨著現代公共管理模式的不斷創新和發展，我國也逐步摸索出一條中國特色的改革之路。特別是在國企改革的實踐中，摸索出不少值得借鑒的經驗。目前各地都在進行著各式各樣的機關后勤社會化改革嘗試。
對如何管理和控制非政府組織提供的后勤服務，中央出臺了相關的服務標準手冊。政府與企業集團簽訂合同時將明確規定服務的質量和考核標準。比如組織開辦會議的程序，政府物業管理范圍及標準，環境指標要求，政府采購程序等，都有一系列成熟的規則和辦法。而且隨著中國社會經濟的不斷發展和深入，市場競爭環境下也正逐步分化出一些專業性強、綜合服務水平較高、符合政府部門的物業類企業集團，他們正逐步從對高層，多層住宅，度假勝地，公園、公交設施、寫字樓等場所的清潔，綠化，家政服務，社區文化，物業顧問之類的服務項目，轉變到對醫院、政府辦公樓、企事業單位、學校等多種物業提供貨源，如公安消防，洗衣，餐飲，會議服務，工程，機械和電氣設備的維修，管理和其他服務。
以山東神采集團為例，其名下的山東神采物業管理有限公司已先后承攬了中國人民解放軍第 401 醫院、山東省地質科學試驗研究院、青島公安局、山東省青島監獄、青島市工商行政管理局、華能山東石島灣核電有限公司、臨沂網通公司、濰坊市人民醫院、濰坊市中醫院、臨朐人民醫院、日照市東港區人民醫院、中國工商銀行濰坊支行、濰坊市白浪河風景區、濰坊市人民廣場、濰坊市市委黨校、壽光商務小區、濰坊市奎文區政府等眾多單位的綜合性物業管理工作。
有理由相信，這種類型的物業服務類集團公司在不久的將來必將在全國各地如雨后春筍般地成長和發展起來，并有能力為政府部門提供更多、更細、更專業的后勤綜合服務。
2.2.2 能提高服務質量及減少財政投入
機關后勤社會化改革通過實行競爭機制，可大大提高服務水平，在提高服務產出的同時可以降低政府的成本。在傳統的后勤服務政府單一供給模式下，由于不存在經營風險，政府缺乏對投入與產出的精確核算，監督與管理也相對松懈。同時由于其產品和服務在市場中具有壟斷性，致使后勤服務的真實成本很難通過市場反映出來，導致高昂的后勤服務成本，管理者提高服務質量的信心也大打折扣。后勤服務市場化的一個重要目標，是要改變過去政府既是生產者又是供給者的局面，打破政府單一供給模式，將某些部門轉移給私人承包商或第三方部門，一方面可以降低行政管理成本，另一方面能夠有效節約服務的供給成本。
政府采購除了購買公共資產外，購買服務也是非常重要的一項內容。對政府采購節約資金的統計分析，可以從一定程度上反映我國公共服務市場化對于降低公共服務成本的重要意義（見表 1）。那么，機關后勤社會化改革將是比政府采購更深層次的市場化改革，其降低行行政管理成本和節約服務供給成本的能力應該更好，而且還能實現專業化水平和服務質量的提高。
2.2.3 社會化改革產生的問題能得到有效解決
機關后勤社會化改革會觸及部分群體的利益，必然會遇到困難和阻力。比如：大批的后勤人員如何安置，改革中涉及的社會公平問題，改革中可能產生新的腐敗現象等。機關后勤社會化改革的時機是否成熟，政府是否有能力有效解決改革中可能遇到的一系列問題，既考驗政府的公共管理規劃控制能力，又考驗著中國政府的經濟實力和政治輿論導向能力。
首先，自上世紀 80 年代中后期開始的國企改革大潮中，我國政府展現了非凡的政治管理能力，經過幾十年的市場經濟發展，新一代的年輕人比老一輩更容易接受市場競爭法則和優勝劣汰的殘酷現實，這些是后勤社會化改革的有利條件。
其次，目前中國社會有著很強的經濟實力和高水平專業管理手段。在并不富裕的中國政府成功進行的大規模國企改革，多年來積累的改革經驗和世界先進國家的改革經驗都可以得到有效的借鑒。改革中需要投入整改整修的設備在資金上肯定比當年更有保障，在人員安置問題上，也有充足的資金給予補助。
其三，中國政府開啟了新一輪的改革。不僅僅是開展個別部門機關后勤社會化的改革，對整個事業單位體系的改革也早已有了整體規劃。從事業單位的聘用制改革開始，到事業單位分類改革以及今年 7 月開始的事業單位全員納入社會保障體系等，說明機關后勤的社會化改革已經時機成熟。
其四，我們的改革需要很長的時間，是個循序漸進，隨時可以糾錯調整的過程。在困難和阻力面前可以采取迂回戰術、曲線報國等手段。沒有哪類改革是不會遇到困難的，也沒有什么改革是一蹴而就的，中國政府有打持久戰的準備和預判。
2.3 機關后勤化改革后仍需政府監管
2.3.1 政府監管的必要性
機關后勤社會化改革已然成為我國的共識，它要求政府職能的轉變，使政府職能由缺位、錯位、越位向提供公共產品、解決外部性、防止壟斷、消除信息不對稱、維持宏觀經濟穩定和社會公平等方面轉變。
隨著探索機關后勤社會化改革步伐的深入，市場機制這只"看不見的手"在經濟社會運行過程中起著越來越重要的作用。它不僅有助于加快我國經濟社會發展的進程、提高后勤服務的供給效率和質量，還有益于高效政府的構建和完善。
一方面，后勤服務市場化把某些原本歸政府的職能改為讓市場來運作，從而更大限度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，政府也有更大的精力專注于應該管、能管好的地方去。不僅可以縮減部分財政開支、節約一些管理成本，還可能克服某些官僚作風，避免因"權利尋租"造成的腐敗現象，提高行政效率和服務質量。
另一方面，后勤服務市場化又要求政府應當且必須加強監管。由于后勤服務仍然具備公共物品的性質，即使改變原有運營方式，對提供服務的安全性，公眾的滿意標準，競爭的高效能和透明性，以及可能出現的新危機都需要政府介入，避免無利可圖和新壟斷的產生。
總而言之，機關后勤社會化與政府監管的出現是相伴而生的（見圖 1-1），無論后勤服務采取何種方式實現其改革進程，也不管政府采取何種監管形式去實現其應有的作用，機關后勤社會化改革必定離不開政府介入。
2.3.2 潛在風險需要政府監管
機關后勤社會化一定會存在一些潛在風險，原因是它具有很強的公共屬性，這些潛在風險并不能自我克服、消失，它迫切需要一種外在力量引導和規范，而這就是政府監管出現并發揮作用的原因。潛在風險包括以下幾點：
（1）普遍服務的有失公平風險。普遍服務是指公共服務供給者用大眾可接受的價格對所有人員提供某種能夠滿足基本生活和發展需求的服務。275 她包括三層含義：大眾能夠輕易獲得，無歧視性和可負擔的起費用。然而，在實現市場化之后，這又成為私營企業、組織等必須履行的一項義務，但對追求最大化經濟利益的組織而言，普遍服務等同于經濟損失，假設這種損失沒有獲得彌補，它們會為了保護既得利益去違反三大原則，這就很容易損害弱勢群體的權益。
舉例說明：假設后勤的洗浴項目社會化后，市場化的方式是既對外營業，又保證對內部職工和機關開放，可能對內也適當收取費用，但肯定比對外營業要低一些，甚至給領導干部免費洗浴的優惠，給在職和離退休人員發放福利票，于是洗浴高峰期就可能出現滿足不了消費者要求的情況。經營者為追求利益最大化，可能選擇優先對外和滿足領導干部，普通職工有福利票也一時無位置可洗。還有一種可能，洗浴中心在改造時會分等級裝修，普通職工享受到的服務可能大打折扣。
（2）市場化過程中的尋租風險。后勤服務領域存在巨大的潛在利潤，這就是為什么許多后勤集團急于全面市場化以便取得效益。然而，市場化過程就會將完全由政府提供或生產的某些產品的經營權轉給企業或個人，帶來巨大經濟效益。雙重刺激很可能極大地增加了尋租行為，致使許多權錢交易等腐敗現象，造成國有資產流失。更為嚴重的是，這種尋租行為不僅影響公共利益的充分實現，又為后勤服務領域的長遠發展埋下巨大隱患。
（3）政府合法性風險。政府的合法性風險主要包括兩個方面，第一，基于責任模糊而產生的合法性風險。后勤服務的市場化，從形式上體現的是政府要從很多領域退出，但考慮到大部分人對原來"公有"屬性的認識，以及私營部門參與提供服務的自利最大化，這種公益部門變成具有商業產業部門的改革趨勢，將逐漸模糊政府的責任。這樣很容易削弱人們對政府存在價值的合理性認同；第二，由于改革措施不利導致的政府合規性風險。市場化改革必然伴生尋租等腐敗現象，導致國有資產流失，后勤服務市場化改革的指導思想和操作模式不僅增加了人們的不信任感，還將導致政府合法性危機的出現。
2.3.3 市場失靈現象需要政府監管
市場不是萬能的，其自身是無法解決負外部性和市場信息不對稱等市場失靈現象。換句話說，市場的合理運轉在一定程度上仍然依賴于外在力量的支持，后勤服務市場化所伴隨的失靈現象就迫切需要通過政府實施合理的監管加以克服和解決。
（1）嚴重的負外部性現象。產權的不明晰，不僅會使人們對資源的保護、管理和投資缺乏積極性（如空氣、海洋和河流沒有明晰的產權，私人通常不會對合理使用這些資源感興趣），而且還會產生嚴重的負外部性問題，如污染、噪音，企業不會主動去承擔損害責任，也不愿意多投入減少負外部性，其實質是以損害社會利益為代價獲得低成本優勢。在社會化、市場化運行后，一般會考慮負外部性的問題，而且一旦周邊有人提出污染、噪音等問題，政府部門出于維護部門形象或自身職能，都會采取積極措施進行整改。
（2）市場信息不對稱現象。信息不對稱是指市場交易中一方了解更多的信息，這對市場的運作有很大的影響。設想在信息不完全、不對稱的情況下，很多企業盲目加入到后勤市場化競爭中來，對相關產業進行重復投資、過度競爭，這些破壞市場秩序的行為極易導致服務水平的不穩定，因而有必要加強政府監管力度。為預防企業進入后因經營不擅而倒閉，政府需要一開始就全面介入、監管到位，以解決信息不對稱的問題。
