本篇論文目錄導航：

【題目】地區機關后勤社會化改革的難點探析
【第一章】政府部門機關后勤社會化發展研究引言
【第二章】機關后勤社會化改革的相關理論
【第三章】江西省體育局機關后勤社會化改革分析
【第四章】國內機關后勤社會化改革的經驗借鑒
【第五章】江西省體育局機關后勤社會化改革的策略建議
【結論/參考文獻】社會化視角政府機關后勤改革研究結論與參考文獻

第 1 章 引言

1.1 研究背景、目的及研究意義

1.1.1 機關后勤社會化改革的社會背景

機關后勤服務作為公共服務的一個分支，長期以來由政府全權負責供給和管理。隨著我國經濟的快速發展，這種提供服務的制度卻使許多隱藏的問題和危機顯露出來，如供給低效、服務質量低下、財政負擔巨大及發展空間縮小等等。更有甚者，逐漸衍生為一種變相的壟斷。這種壟斷在短時期內看不出危害性，但結果確實可怕。由于壟斷，機關沒有動力和熱情做調查研究，很難在提高服務質量和機關效能上下工夫，導致的是懶惰、無作為，甚至滋生腐敗。

很多大型單位特別是省級及省級以上單位的機關后勤工作范圍都比較寬泛。比如鐵路系統、林業系統、體育系統、國有大中型企業等等，基本上是把機關后勤和家屬服務"一統到底".它們大都保留有本系統的醫院、學校、浴室、澡堂等部門，把單位集體變成一個"小社會",甚至連理發、修傘、學習、吃飯、就醫、洗浴、車輛等等都管。

在計劃經濟時代，既可方便職工生活，使大家感受到社會主義優越性，又能增強大家的凝聚力，對機關工作的促進作用明顯。然而，從上世紀 90 年代開始，隨著市場經濟在中國社會成為經濟主流模式，傳統的機關后勤提供的服務在服務水平、管理方式上已經跟不上時代的步伐，不僅不能滿足本系統職工的需求，更談不上參與市場競爭，相反還需要花費資金、場地，耗費大量人力、物力，成為單位的巨大財政包袱。

同時，隨著經濟社會和生活水平的提高，機關人員對后勤服務質量的需求也在不斷的變化，這與機關后勤有限供給能力之間的矛盾也勢必日趨凸顯，促使人們進行反思，并對服務的供給以及管理問題進行深入研究。

1.1.2 機關后勤社會化改革的條件

1.1.2.1 可競爭市場的存在是機關后勤社會化改革的基礎環境

市場經濟發展是機關后勤社會化改革的根本原因，而可競爭市場理論是 20世紀 80 年代初政府管制改革期間出現的指導政府管制行為的新理論，在這個時期，政府管制表現為松緊適度，放松的主要是經濟領域，反壟斷的標準更為寬松，社會性管制加強，這種趨勢是依據公共服務市場化的發展狀況作出的政府抉擇。所以從上世紀 90 年代開始，我國各個系統在機關后勤方面都走出了改革的第一步。

市場競爭的時期經濟社會發展的特點是：第一，潛在的競爭壓力，迫使企業采取市場運作，即便是獨家壟斷企業，仍必須確保生產組織的高效率，從而防止其他效率高的潛在競爭對手加入市場，而政府管制的放松將會吸引更多的潛在競爭對手，這在一定程度上又刺激了原企業自覺的進行質量和效率管理。

第二，政府的管制行為在很大程度上影響沉沒成本的大小，管得越緊，沉沒成本越大，而沉沒成本小則表明在后勤服務領域推行市場化的競爭程度高，競爭壓力將促進后勤服務供給、運作效率的進一步提升。第三，可競爭市場理論認為自由市場不能在沒有外力干預的情況下解決所有與經濟相關的問題，同時認為所有政府管制和反壟斷政策并不都是有害的干預，政府應該更多地關注潛在的競爭壓力，管制政策必須存在，而且應該將重點放在市場潛在競爭對手的培養上。

可競爭市場是機關后勤社會化改革的基礎環境。在這種環境下，機關后勤社會化改革成為必然，然而如何改革，必須結合實際情況。

1.1.2.2 外部傳導是機關后勤社會化改革的重要條件

首先，社會發展是后勤社會化改革的第一條件經濟社會的不斷發展和進步是后勤服務社會化發展的前提和基礎。公眾需求變化和社會組織的進一步發展，成為后勤服務供給多元發展的主要社會環境影響因素。后勤服務供給多元化發展是在社會發展等相關因素的作用和影響下，不斷完善和創新的過程。

第一，經濟和社會發展，促進高校后勤社會化改革。經濟和社會發展是所有改革的根本原因。只要社會在不斷的進步，經濟產品不斷豐富，后勤服務的質量和水平就必須與當時經濟發展相適應，不適應就需要市場化和社會化的改革。

第二，公眾需求變化對后勤服務水平的要求日趨提高。無論是社會公民，還是機關里后勤服務對象，對后勤服務的標準和要求都會不斷改變，必須及時提高后勤服務水平，服務內容也不可能一成不變。服務質量也不可能一成不變。

第三，公民意識崛起推動后勤服務的平等化和公眾化的建設。隨著公民意識的崛起，對公共服務產品分配不均衡引發社會不公平、國有資產浪費等，公民都會產生不認同感，對政府的滿意度也有所下降。

同時公民對機關后勤服務的某些項目不再理所當然地認為是機關及其家屬可以享用的，他們追求后勤服務的公眾化和平等化。十八屆三中全會期間提出了貫徹落實群眾路線，也是政府針對群眾的平等化需求的支持與改變。

其次，政府職能轉變是后勤社會化改革的又一條件"政府職能轉變的實質是根據行政系統內外部環境的變化及主客觀條件提供的可能性，科學合理的界定政府的作用和所承擔的角色以及由此決定的政府活動的范圍和方式、政府規模等，從而謀求政府與市場、社會、企業、公民之間的最佳結合點".根據變化了的經濟社會環境，中國開始了行政管理體制改革，這是后勤服務社會化發展的直接背景、環境和前提。

從西方經濟發展的歷程看，市場化提高了政府干預的重要程度，市場和政府的關系，也始終在政府干預與自行發展之間搖擺。

社會經濟的發展現狀，要求現階段的中國政府注重的政府基本職能--公共服務。從社會分工角度來說，后勤社會化改革符合我國政府職能轉變的需求，也是構建服務型政府的需求。

再次，后勤社會化對政府職能轉變更有利在機關后勤外部也有兩方面的力量在推動其社會化改革的進程，同時機關后勤改革的效果也將作用于它們，推動它們向前發展，周而復始，循環往復。

根據外部性傳導的循環效應圖，后勤服務社會化改革不僅能夠反作用于經濟社會，引導公民意識，推動社會發展進步，還能反作用于政府，促進了政府自身相關制度的不斷完善。公共市場化改革不斷深入的同時，相關制度體系逐步建立起來。包括市場監管制度、價格機制、行政審批制度、政府采購制度、績效考核機制等等。由此類推，機關后勤服務的社會化改革應該可以完善更多更細的相關制度，比如推動某些部門公司化改造，實現政企分開，推動公共企業公司化運營等等。

1.1.3 研究目的及意義

在研究目的上，本文屬于對策性研究。擬運用新公共管理理論，從公共物品供給、壟斷、服務外包等公共產品理論出發，系統的分析機關后勤服務是可以由政府和市場共同提供的；闡明單獨由政府單一主體提供機關后勤的弊端，進一步深化公共服務供給理論的應用。

在研究意義上，本文首先分析江西省體育局機關后勤社會化改革的模式與方法，然后借鑒西方發達國家的后勤改革經驗，探尋現階段政府部門機關后勤社會化改革遇到的問題及成因。研究在政府工作效率相對較低，市場經濟相對不發達的省份如何進行后勤社會化改革。明確提出改革的指導意見，基本思路和目的，確立改革的指導意義。

1.2 國內外研究現狀

1.2.1 國內研究現狀

國內政府機關后勤社會化改革的早期研究不多，主要是政府會議，交流經驗和政府內部的雜志與期刊。

理論提出從在上世紀 90 年代開始，1992 年楊培先《后勤管理概論》，首次提出后勤服務社會化。[1994]王來，張曉天《走向社會：怎樣實現機關后勤服務社會化》，對改革有了初步的設想和思路，繼而發展為機關后勤管理科學化和后勤服務社會化的基本思路。

到本世紀初，隨著市場經濟的飛速發展，國外的很多先進理論進入中國學者的視線，介紹和研究機關后勤社會化改革的文獻和理論也更加系統化、科學化。但由于中國的實際情況與國外相差甚大，西方各國的改革方式又各不相同，受中國的市場經濟發展水平的限制，各學派對機關后勤社會化的理解偏差較大，造成研究流派眾多，推崇的理論也有各自不同的著重點。

近幾年來，中央政府致力于政府機構改革，唱響創建服務型政府的號角，對機關后勤社會化改革的論述趨向于規范化、權威化。2009 年編制委會出版了《機關后勤社會化運作與創新管理規范實務全書》，一年后又出版了《機關后勤社會化規范化標準化建設與管理實務全書》。書中除了對機關后勤社會化的基本理論的介紹，還列舉了大量豐富的案例和改革模式，詳細說明了機關后勤的改革和運作標準，對物業、財務、人員等分類管理方式、評估標準一一作出了明確規定。在黨的十六屆三中全會后，國管局后勤改革與綜合管理司明確提出應在總結經驗的基礎上，按照現代產權制度和股權制度改革的思路建立，積極推動有條件的機關后勤服務經營單位進行規范的股份制改革，更大程度地發揮市場配置后勤服務資源的基礎性作用，提升機關后勤服務的專業化水平。

對政府機關后勤社會化的研究實際上在國內還是比較淺顯的，還有很多值得深入探討的地方。目前國內真正對后勤社會化研究比較深入的代表是高校后勤和醫院后勤這兩塊。主要原因是它們的服務對象比較單純，后勤與機關在人員、工作性質等方面的聯系不深，高素質人才相對較多，在效益的驅動下機關在這方面的投入也相對較多。同時這與高校、醫院本身處在改革的前沿也有很大的關系，如私立高校、私立醫院的異軍突起對其產生強大的競爭壓力，等等。

以上種種，都是目前政府機關后勤在社會化改革中難以媲及的優勢，但這兩個部門的改革經驗仍然很值得參考。

1.2.2 國外研究現狀

國外學者一般把機關后勤服務這塊歸入公共服務，而機關后勤社會化改革在西方類似公共服務民營化，這類研究比較深入且明確。主要包括兩方面的不同看法，即對公共服務民營化的支持方與反對方。

從總從總體而言，在市場經濟長久"一統天下"的西方發達國家，政府改革都選擇了后勤服務與行政管理分離，政府通過購買和引進專業機構等方式獲得物美價廉的服務。同時輔助制定了相關的法律制度，運用高科技手段和高水平的管理方式控制、降低了市場化、民營化帶來的缺陷。這些為我們進行后勤社會化改革提供了很多寶貴的經驗。

由于西方發達國家的市場經濟發展水平遠高于我國，服務類的第三產美國學者 ES.薩瓦斯在 2002 年《民營化與公私部門的伙伴關系 》中提出通過公共服務的民營化可以提高服務品質，抑制政府機構的過度膨脹，用競爭來降低服務成本，減少腐敗的幾率。而古德賽爾認為引進的企業會唯利是圖，因其缺乏公眾責任意識而降低服務品質，同時可能破壞政府主權的完整性。古德賽爾提出了十原則："政府應該是靈活的，創造性的，但也需要公共責任","政府活動的社會效果固然重要，但也尊重需要那些為政府服務的雇員","在政府中，采取私營企業的管理模式必須不違背機會平等和公正監督的原則""處理公共問題應是有創造性的，但不能讓少數人中飽私囊".

業相當發達，在市場上更容易找到高水平的服務提供商。由于國家體制不同等歷史原因，也沒有我國如此全面的后勤服務項目，加上相對高的國民素質、公民意識以及比較成熟的體制機制，改革的難點小于我國，重點也不同。所以我們只能借鑒其經驗，不可復制。

1.3 研究創新

理論視角創新。使用了外部傳導這個概念，認為機關后勤社會化改革是引進市場經濟這種外部的先進的理念和方式，來影響和提高機關后勤的活力。這種外部傳導性會產生一種"鯰魚效應",倒逼政府機關提高行政效率和服務水平，為將來政府機構的改革和社會的發展進步提供參考與借鑒。更深一層，外部傳導還有可能形成外部與內部的循環系統，最終推動整個社會文明的發展進步。

同樣，這種外部傳導的推進和倒逼作用及循環效應還可能應用于其他公共管理方面的研究。

同時，對機關后勤社會化改革中重要部門進行創新性研究，特別是政府方面。本文將后勤社會化和經濟社會發展引發的政府管理方式、行政體制改革緊密聯系進行研究，這是一種新的研究思路。市場化改革不僅僅是放松政府管理的行為，更重要的是針對不同地區，不同經濟市場發育情況，分清管理范圍、力度，綜合研究，創建合理的管理模式。

1.4 研究思路和方法

1.4.1 研究思路

把機關后勤社會化改革置于新公共管理框架中，全篇立足于兩個維度：一是規范性的理論研究，描述后勤服務供給分類與管理，供給機制（主要由市場提供，加強政府監管能力）的理論淵源，并探討改革的推動機制和要素；二是通過實證研究，分析江西省體育局機關后勤社會化改革發展的現狀與問題，總結經驗教訓，提出在市場經濟發展水平不同地區的改革指導意見和基本方式、方法、思路；而后提出江西省體育局機關后勤社會化改革的策略和保障措施，并設想其運行情況，企業化的模式等等。

為了把機關后勤社會化研究透徹，本文在對國內外相關資料和文獻閱讀分析的基礎上，設計調研方案，以訪談、參與、觀察和文件查閱等方式深入了解省體育局在機關社會化改革過程中遇到的困難，獲取當前改革原因、背景、過程的相關數據資料；而后確定以江西省體育局為例研究機關后勤社會化改革的重點和難點。機關后勤社會化改革以提高服務水平、加強機關效能建設和減少政府財政開支為目的。

同時，在調研基礎上，分析在不同行業不同地區采取不同改革方案的基本理念，汲取其他行業部門的先進理念，同時通過對江西省體育局機關后勤社會化改革的研究和實施，提供給其他部門和行業的機關后勤社會化改革一些指導意見，進而推動整個政府后勤部門走出一條高效、優質服務之路。

1.4.2 研究方法

1、文獻研究法：根據研究的問題，選擇相關的閱讀文獻，再通過網絡、圖書館、數據庫等資源獲取文獻資料。參閱文獻全面熟悉了選題相關內容，然后分析論文重點和方向，整理所需文獻，排除無關或不用的文獻，形成文獻綜述。

2、比較分析法：通過對比國內外機關后勤社會化改革的模式和進程，分析不同環境下改革的重點和難點也不同，必須因地因時制宜，實行階段性改革戰略。

3、調查研究法：以江西省體育局機關后勤社會化的進程為例，通過訪談、個案分析研究等手段，分析特例下改革的歷史原因和特殊性。

4、歷史分析法：把研究對象放在特定的歷史范圍和背景中加以考察和研究。

每個時期的經濟發展和社會發展環境不同，改革的方式和目的也不同，造成的結果也不同，現階段改革也要適應時代、條件和環境。通過歷史分析方法，把改革放在特點的歷史背景中，才能對后勤服務供給的多元性、必要性、可能性以及特殊性給予比較充分的解釋。