本篇論文目錄導航：
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第二節我國國家級開發區管理體制概述
自全國各地國家級開發區創建以來，各個開發區根據自身的特點和地區發展環境，對管理體制進行了豐富的創新實踐，使得開發區的體制始終保持活力，開發區的制度創新優勢成為開發區取得巨大成績的首要前提和重要保障。通過三十年的發展，目前開發區的管理體制呈現多元化，各個模式各具優勢，也面臨不同的挑戰。同傳統行政管理體制不同，不同類型的開發區管理體制均保持了開發區體制機制的精髓，即精簡高效。這不僅符合我國行政管理體制改革的長期發展趨勢，也凸顯了開發區作為改革開放的試驗田的作用。各開發區在體制創新方面積累了豐富的經驗，可以說沒有最優的模式，只有最適合的模式。本節將通過對目前我國開發區現有模式和成功經驗的梳理，探尋我國國家級開發區在管理體制上可創新發展的途徑。
一、國家級開發區管理體制的類型
結合不同開發區的功能及地區背景環境，地方政府對開發區的管理體制進行了豐富的制度創新實踐，目前開發區管理體制已走向多元化。在實踐中，大致形成了管委會、區政統籌、企業管理三種基本管理模式。管委會模式是我國開發區最初體制創新的產物，也是目前我國開發區最普遍采用的體制模式。經過10到15年的發展，開發區一般完成了第一階段的發展后，管委會模式出現分化，部分開發區仍堅持管委會模式并取得驕人的成績；部分開發區在管委會模式的基礎上進行創新，發展出區政統籌的一種新模式；另外，企業管理模式也在第一批14個開發區中出現。
（一） 管委會模式
管委會模式一般具有以下的特點：一是在總體組織框架上，管理委員會是所在地政府的派出機關，而非一級人民政府，主要行使當地政府授權的經濟管理職能；管委會模式與一般行政區的管理體制的區別是所在市委派出開發區工作委員會，不設人民代表大會和政治協商會議。一般還同時組建一個由管委會直接管轄的開發建設總公司作為經濟活動法人。二是在組織人事方面，開發區管委會一般具有高級別干部配置和高管制授權安排等特征，其領導人地位甚至高于該城市所轄區縣，開發區在某些領域享有省一級的權力，很多超過了所在的城市。在干部任免上，管理委員會領導實行任命制，下級干部實行聘任制。三是在管理委員會內部設置高度精簡的機構，相關職能部門合署辦公，與政府機構相比，其機構和人員編制比行政區管理體制要精簡得多。四是國家級開發區設立一級財政，可以編制、實施財政預算、組織稅收，并相應地制定區域管理的規范性文件，實現依法治區。
這種高度授權，特事特辦，專心發展經濟的管理體制，是目前我國國家級開發區采用最多的管理體制模式，它的優點為：一是管理委員會擁有較大的行政管理權和獨立的經濟管理權，保證了體制創新的活力和動力；同時開發區管委會的高層次、高授權，對獲取政府高層信息、協調一線矛盾、屏蔽外部環境干擾、降低交易成本具有直接幫助。二是作為相對獨立的管理機構，管理委員會可以脫離來自各個方面的牽制和干擾，在所在地政府的領導下，因地制宜制訂建設規劃和發展目標，從而保證開發區又好又快發展。三是機構設置精簡、高效，體現了小政府、大社會的精髓。管理委員會下設職能部門受其統一領導，目標取向一致，有效避免和降低了存于運行機制內部的扯皮、摩擦和內耗。同時，由于進行合理的職能歸并，不搞上下對口，管委會內設機構的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。其精簡高效的機構設置，對優化區域發展環境有重大意義。
這種模式的薄弱環節在于：一是行政授權不到位，宏觀控制缺乏力度。開發區管理權限的下放一般都是根據開發建設的需要，缺乏整體性和綜合協調管理力度，管理機構缺乏權威性。二是管委會作為準政府，在法律上突出管理經濟事務的職能，管理社會事務的職能不完備，隨著開發區不斷發展必然產生越來越多的社會事務管理需求，這種管理模式并不能完全適應新的形勢發展的需要。三是開發區與所在行政區在領導、規劃、管理、開發、建設等方面的權利和經濟利益上的再劃分容易發生沖突。
目前國內已設立的國家級開發區，絕大多數采用管委會模式，一方面是因為管委會管理模式同我國大多數開發區的發展階段相匹配，我國目前大多數開發區目前發展還處于初級和中期發展階段，開發范圍較小，開發區行政級別不高，管委會模式能充分發揮所在政府優勢，集中力量發展基礎設施和經濟建設，充分發揮了管委會模式的優勢；另一方面也說明管委會模式仍有其明顯的先進性的存在。經過30年的發展，我國許多東部十分發達的開發區仍選擇管委會模式，而且也取得了十分突出的成績，這說明如果充分發揮管委會模式精簡高效的優勢，并能有效的解決其弊端，管委會模式是十分具有活力的。
（二） 區政統籌管理模式
隨著國家級開發區完成第一階段的開發職能，逐步進入發展的第二階段，開發區為解決自身發展空間不足，為現有產業提升預留空間，開發區發展從產業集聚過渡到人才集聚，開發區面臨城市化發展的內生需求。開發區原有管委會模式出現分化，部分仍沿用管委會模式，部分開發區在管委會管理模式的基礎上進行創新，混合型管理模式在管委會模式上逐漸發展起來。區政統籌型管理模式是以準政府的管委會模式為主導，衍生發展出來的一種新型的管理模式。主要是指開發區管理委員會通過受委托管理，與鄉鎮、行政區合并管理。其宗旨是通過體制設計，在加快開發區自身發展的同時，發揮園區“工業反哺農業、城市支持農村”的輻射帶動作用，促使開發區由單一工業區向多功能綜合性產業區轉變，實現統籌區域發展、統籌城鄉發展以及統籌經濟社會發展，同時又能很好地解決開發區自身發展空間不足的問題。從表現形式來看，區政統籌型管理模式可以細分為以下兩種：
一是垂直委托管理（街道鄉鎮委托管理）。隨著開發區的管轄范圍不斷擴展，園區經濟實力的不斷增強，建區初期的單純管委會制模式不能充分適應開發區與轄區鄉鎮統籌管理、協調發展的需要，因此，“管委會+托管鄉鎮”的管理模式應運而生，這一類型是管委會模式的擴展，是上下級間的合并。其主要的特征是：受當地政府的委托，對周邊鄉鎮進行經濟社會的統一管理，將園區周邊的鄉鎮統一納入到開發區的規劃中，發揮開發區的輻射帶動作用，通過開發區形成的強勢工業基礎以及創新的管理體制來帶動周邊區域經濟快速發展。
二是平行整合統籌（對應級別的政府機構間的整合）。開發區和行政區管理職能合一，兩塊牌子、一班人馬，內設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能?！皡^政統籌”的優點可以用“合并、擴大、升級”來歸納。開發區和行政區合并，最主要的是解決了開發區開放空間不足的問題，使得兩區在人才、土地、基礎設施、招商引資、公共服務等方面的優勢得到互補，解決了原有開發區土地資源、公共社會服務資源對其發展的瓶頸問題。兩區優勢的有機結合，集多項政策、功能于一體，行政事務、經濟事務、社會事務于一身，具有一般開發區和行政區都不可比擬的特殊優勢。區政統籌的模式一定程度符合未來開發區的發展趨勢，特別適合我國目前位于經濟比較發達地區、發展進入成熟期的開發區，這些開發區已經完成產業集聚功能，正在向人才集聚和多元融合階段發展，園區經濟開始向城區經濟過渡，城市的多種功能開始在開發區形成有機融合，開發區開始向“產城融合”的方向發展。區政統籌的模式有利于發揮開發區規劃先行、產業集聚、招商引資等方面的長處，以及行政區在公共社會服務方面的優勢，使得兩者優勢互補。
當然，這種模式也存在弊端，龐大的機構設置會對原有開發區精簡、高效的管理理念提出了挑戰，大量繁雜的行政和社會事務影響了開發區招商引資、轉型升級的精力，弱化了開發區原先的體制優勢，造成開發區與一般行政區之間在功能定位上的扭曲。因此這種模式的成功與否主要取決于合并后的管理模式是否能發揮開發區、行政區各自的優勢，同時又能更好地解決效率問題。
（三） 企業管理模式
企業管理模式是一種完全由經濟組織方式管理開發區的體制模式。開發區內不設專門的行政管理機構，而是設立一個諸如開發總公司之類的法人管理主體，承擔開發區內經濟活動的組織和管理，統一負責開發區的基礎設施建設、資金籌措和運用、土地開發和使用權轉讓、房產經營、創造投資環境，吸引國內外資金和先進技術等。開發區開發公司管理，需要由當地政府賦予其管理授權和職能，包括項目審批等經濟管制權力和必要的特許經營開發職能等。開發區內的其它行政性事務，仍然由所在地政府的相關職能部門來管理。開發區可根據需要決定是否設立管委會，但管委會的職能一般很弱，開發區主要以開發公司作為主體進行經營管理。企業管理模式適合于區域功能相對單一、地域面積較小的開發區，由于首創于深圳蛇口，又被稱為“蛇口模式”.
這類管理體制的優點在于：一是企業化的管理經營模式，可以完全企業制度進行運作，避免了政企不分、經營風險轉嫁的可能性，公司自主經營、自負盈虧、有利于把握資金的利用率和投資成本的回收，公司還可以通過多樣化的資本市場運作來壯大公司實力，依靠嫻熟的開發經驗，擴大經營范圍和領域，走品牌化的道路。二是機構精簡，有利于引入高效、精干的管理體制，加強對入區企業的各項服務；管理成本低，運作效率高。
這種模式的弊端在于：開發公司收入來源單一，持續發展資金不足。開發公司承擔了一定的政府職能，進行了大量的公共事業開發，但由于開發主體不是一級行政組織或行政派出機構，無法從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本主要靠工業和商業用地開發收入來補償，導致開發區出現基礎設施開發水平較低、地價過高、債務過重等問題。
二、國家級開發區管理體制典型案例
（一）管委會模式（天津經濟技術開發區）
天津經濟技術開發區自1984年12月建立，一直沿用的管理體制是：天津市行使憲法賦予直轄市（省級）人民代表大會的立法權，建立由四個地方性法規和一個政府規章組成的基本法制框架，確立了以天津市人民政府派出機構的形式，組建“天津經濟技術開發區管理委員會”,受權代表天津市人民政府對天津經濟技術開發區實行統一管理。
基本要素：
1.天津市作為直轄市，可以系統立法，針對天津經濟技術開發區一次性設立四個地方性法規：《天津經濟技術開發區條例》、《天津經濟技術開發區企業登記管理規定》、《天津經濟技術開發區勞動管理規定》、《天津經濟技術開發區土地管理規定》。使得天津開發區的每一項行政管理行為，都具備嚴格的法律依據。
2.天津經濟技術開發區管委會是天津市人民政府派出機構，管委會主任由上級政府任命，管委會主任行政級別為正廳級。
3.根據精簡高效的原則，天津開發區管委會下設18個行政職能部門，每個機構執行相關的多種職能，一個機構對口多個上級機構。每個機構的人員編制也不是平均分配，機構和編制方面都突出了開發區重點發展外向型經濟的區域功能。
4.設立一級財政，建立預決算制度。這是準政府管委會模式的標志。引進外資的審批權限由市政府完全下放，在開放區內的管理權具有高度的自主性。
5.依托濱海新區體制，天津開發區很好地解決了產業化和社會化的矛盾。濱海新區為完全的行政區，經過濱海新區的體制創新，天津開發區成為濱海新區最重要的一個功能區，濱海新區的體制創新對天津開發區的社會化和城市化功能提供很好的補充。
主要特點：
1.天津開發區一直堅持管委會模式，并取得輝煌成績， 榮獲國家級經濟技術開發區綜合發展水平“十五連冠”,特別在經濟發展方面成績突出，是管委會模式的成功典范。
2.為了維持開發區的體制優勢，管委會在協調上級、同級政府及垂直管理部門關系方面做了大量工作，不斷改善區域投資環境，高效服務區內企業。
3.開發區管委會優化行政審批體系，統籌現場集中審批、聯合審批、網上審批、代辦審批等機制，提升效能，并落實 ISO9000 質量管理體系，提升管理標準化程度。確保開發區的高效，優化開發區的整體投資環境。
4.開發區管委會在社區管理、文化、教育、衛生、環保等方面采取措施，建設和諧宜居城區。
（二）企業型管理模式（上海漕河涇開發區）
上海漕河涇新興技術開發區是國務院批準的全國首批 14 個國家級經濟技術開發區之一，自成立伊始，漕河涇開發區一直采取的是企業型管理模式。
基本要素：
1.目前體制運行的主要依據是 1990 年 4 月 8 日上海市第九屆人民代表大會常務委通過《上海漕河涇開發區管理暫行條例》。
2.開發的主體是政府組建的一個開發建設公司。上海市漕河涇新興技術開發區發展總公司成立于 1988 年，為國有有限責任公司，統一負責漕河涇開發區的基礎設施建設、資金籌集和運用、土地開發和土地使用權轉讓、房產經營，創造良好的投資環境，吸引國內外資金和先進技術，興辦各類企業及技術和產品貿易等綜合服務。
3.以條例的形式固化政府賦予漕河涇開發區的一些政府管理職能，并行使市政府授予的部分管理事權，主要包括外資項目初審權、入區項目規劃方案預審權、入區項目環保預審權、高新技術企業認定的初審、在地化統計及人才引進等工作。
4.開發區的社會化和城市化事務主要依托所在地的政府職能部門，需要開發公司與當地政府要有通暢的溝通渠道，即市區聯動、區區合作。市區聯動即指開發區同上海市的關系屬于緊密聯動，在市級層面上，包括商務部、發改委以及科委等一些政府行政事務的受理和處理盡量放入園區。區區合作是指漕河涇開發區同徐匯區和閔行區兩個行政區的合作，在行政事務包括綜合治理、治安、環境等以及招商引資方面的區區之間的合作。
主要特點：
1.漕河涇開發區于 1991 年被批準為國家級高新技術產業開發區，兼備國家級經濟技術開發區和高新技術開發區“雙重”功能定位，在高新技術產業集聚和創新發展方面取得可喜成績。
2.漕河涇開發區的管理體制概括來說，就是“人大立法，政府管理，公司運作”.
3.漕河涇開發區在區外聯合辦園方面積累了一定的經驗，是未來開發區“走出去”的有益嘗試。
（三）區政統籌型模式（寧波經濟技術開發區）
寧波經濟技術開發區1984年10月經國務院批準設立，規劃面積3.9平方公里，當年年底開發區管委會成立，作為寧波市政府的派出機構全面負責開發區的規劃、開發、建設和管理。1988年9月由央企與寧波開發區管委會組建聯合發展公司，與開發區管委會實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，統一負責開發區的開發建設和經營管理，當年曾被譽為開發區建設的“寧波模式”.1992年國務院批準寧波開發區擴大到近30平方公里，并與北侖港工業區合并，開發區管委會和聯合發展公司實行政企分開。開發區擴大后，管理職能進行統一整合。2002年11月，寧波市委和市政府決定，寧波開發區和北侖區實行新的管理體制，經過10多年的實踐，基本形成了適應發展需要，符合本地實際的管理模式，這一模式簡而言之為“兩塊牌子、兩套機構、一體運作、各有側重”.
基本要素：
1.目前體制運行的主要依據是浙江省人大常委會公布的寧波經濟技術開發區條例和中共寧波市委2002年甬黨[2002]13號文件。
2.開發區管委會主任、黨工委書記（寧波市委常委）同時兼任北侖區委書記（管委會辦公室與北侖區委辦公室合署）。開發區管委會第一副主任（黨工委副書記）兼任北侖區區長。
3.浙江省編辦批準的北侖區政府職能機構23個，開發區管委會職能機構6個，實際使用中機構和人員均可打通。各職能機構可視工作需要同時掛兩塊牌子，機構人事以北侖區委名義統一管理。
4.職能劃分上，開發區負責招商引資、重點項目建設、對外開放等經濟事務。北侖區負責文教、衛生、民政、治安等社會事務。經濟開發事務以開發區主任辦公會議決策為主。社會管理事務以北侖區政府常務會議決策為主。
5.人大、政協工作（包括對口上級人大、政協的相關工作）納入北侖區范圍進行。司法工作也以北侖區的名義開展。
主要特點：
1.整個行政區內統一招商布局、統一拆遷政策、統一社保標準等，較好地保證了經濟發展的強勁動力和牽引作用。同時，經濟發展方面的政策、措施主要通過開發區管委會的決策和工作機制實施，也在相當程度上保持了行政審批、企業服務的優勢，使得國家級開發區投資環境好的“名片效應”得以延續。
2.開發區的大量社會事務讓渡于行政區管理，充分利用了現有的行政資源，避免了新設機構、上下銜接、另定指標等問題，也減少了互相扯皮等現象。
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第二節我國國家級開發區管理體制概述
自全國各地國家級開發區創建以來，各個開發區根據自身的特點和地區發展環境，對管理體制進行了豐富的創新實踐，使得開發區的體制始終保持活力，開發區的制度創新優勢成為開發區取得巨大成績的首要前提和重要保障。通過三十年的發展，目前開發區的管理體制呈現多元化，各個模式各具優勢，也面臨不同的挑戰。同傳統行政管理體制不同，不同類型的開發區管理體制均保持了開發區體制機制的精髓，即精簡高效。這不僅符合我國行政管理體制改革的長期發展趨勢，也凸顯了開發區作為改革開放的試驗田的作用。各開發區在體制創新方面積累了豐富的經驗，可以說沒有最優的模式，只有最適合的模式。本節將通過對目前我國開發區現有模式和成功經驗的梳理，探尋我國國家級開發區在管理體制上可創新發展的途徑。
一、國家級開發區管理體制的類型
結合不同開發區的功能及地區背景環境，地方政府對開發區的管理體制進行了豐富的制度創新實踐，目前開發區管理體制已走向多元化。在實踐中，大致形成了管委會、區政統籌、企業管理三種基本管理模式。管委會模式是我國開發區最初體制創新的產物，也是目前我國開發區最普遍采用的體制模式。經過10到15年的發展，開發區一般完成了第一階段的發展后，管委會模式出現分化，部分開發區仍堅持管委會模式并取得驕人的成績；部分開發區在管委會模式的基礎上進行創新，發展出區政統籌的一種新模式；另外，企業管理模式也在第一批14個開發區中出現。
（一） 管委會模式
管委會模式一般具有以下的特點：一是在總體組織框架上，管理委員會是所在地政府的派出機關，而非一級人民政府，主要行使當地政府授權的經濟管理職能；管委會模式與一般行政區的管理體制的區別是所在市委派出開發區工作委員會，不設人民代表大會和政治協商會議。一般還同時組建一個由管委會直接管轄的開發建設總公司作為經濟活動法人。二是在組織人事方面，開發區管委會一般具有高級別干部配置和高管制授權安排等特征，其領導人地位甚至高于該城市所轄區縣，開發區在某些領域享有省一級的權力，很多超過了所在的城市。在干部任免上，管理委員會領導實行任命制，下級干部實行聘任制。三是在管理委員會內部設置高度精簡的機構，相關職能部門合署辦公，與政府機構相比，其機構和人員編制比行政區管理體制要精簡得多。四是國家級開發區設立一級財政，可以編制、實施財政預算、組織稅收，并相應地制定區域管理的規范性文件，實現依法治區。
這種高度授權，特事特辦，專心發展經濟的管理體制，是目前我國國家級開發區采用最多的管理體制模式，它的優點為：一是管理委員會擁有較大的行政管理權和獨立的經濟管理權，保證了體制創新的活力和動力；同時開發區管委會的高層次、高授權，對獲取政府高層信息、協調一線矛盾、屏蔽外部環境干擾、降低交易成本具有直接幫助。二是作為相對獨立的管理機構，管理委員會可以脫離來自各個方面的牽制和干擾，在所在地政府的領導下，因地制宜制訂建設規劃和發展目標，從而保證開發區又好又快發展。三是機構設置精簡、高效，體現了小政府、大社會的精髓。管理委員會下設職能部門受其統一領導，目標取向一致，有效避免和降低了存于運行機制內部的扯皮、摩擦和內耗。同時，由于進行合理的職能歸并，不搞上下對口，管委會內設機構的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。其精簡高效的機構設置，對優化區域發展環境有重大意義。
這種模式的薄弱環節在于：一是行政授權不到位，宏觀控制缺乏力度。開發區管理權限的下放一般都是根據開發建設的需要，缺乏整體性和綜合協調管理力度，管理機構缺乏權威性。二是管委會作為準政府，在法律上突出管理經濟事務的職能，管理社會事務的職能不完備，隨著開發區不斷發展必然產生越來越多的社會事務管理需求，這種管理模式并不能完全適應新的形勢發展的需要。三是開發區與所在行政區在領導、規劃、管理、開發、建設等方面的權利和經濟利益上的再劃分容易發生沖突。
目前國內已設立的國家級開發區，絕大多數采用管委會模式，一方面是因為管委會管理模式同我國大多數開發區的發展階段相匹配，我國目前大多數開發區目前發展還處于初級和中期發展階段，開發范圍較小，開發區行政級別不高，管委會模式能充分發揮所在政府優勢，集中力量發展基礎設施和經濟建設，充分發揮了管委會模式的優勢；另一方面也說明管委會模式仍有其明顯的先進性的存在。經過30年的發展，我國許多東部十分發達的開發區仍選擇管委會模式，而且也取得了十分突出的成績，這說明如果充分發揮管委會模式精簡高效的優勢，并能有效的解決其弊端，管委會模式是十分具有活力的。
（二） 區政統籌管理模式
隨著國家級開發區完成第一階段的開發職能，逐步進入發展的第二階段，開發區為解決自身發展空間不足，為現有產業提升預留空間，開發區發展從產業集聚過渡到人才集聚，開發區面臨城市化發展的內生需求。開發區原有管委會模式出現分化，部分仍沿用管委會模式，部分開發區在管委會管理模式的基礎上進行創新，混合型管理模式在管委會模式上逐漸發展起來。區政統籌型管理模式是以準政府的管委會模式為主導，衍生發展出來的一種新型的管理模式。主要是指開發區管理委員會通過受委托管理，與鄉鎮、行政區合并管理。其宗旨是通過體制設計，在加快開發區自身發展的同時，發揮園區“工業反哺農業、城市支持農村”的輻射帶動作用，促使開發區由單一工業區向多功能綜合性產業區轉變，實現統籌區域發展、統籌城鄉發展以及統籌經濟社會發展，同時又能很好地解決開發區自身發展空間不足的問題。從表現形式來看，區政統籌型管理模式可以細分為以下兩種：
一是垂直委托管理（街道鄉鎮委托管理）。隨著開發區的管轄范圍不斷擴展，園區經濟實力的不斷增強，建區初期的單純管委會制模式不能充分適應開發區與轄區鄉鎮統籌管理、協調發展的需要，因此，“管委會+托管鄉鎮”的管理模式應運而生，這一類型是管委會模式的擴展，是上下級間的合并。其主要的特征是：受當地政府的委托，對周邊鄉鎮進行經濟社會的統一管理，將園區周邊的鄉鎮統一納入到開發區的規劃中，發揮開發區的輻射帶動作用，通過開發區形成的強勢工業基礎以及創新的管理體制來帶動周邊區域經濟快速發展。
二是平行整合統籌（對應級別的政府機構間的整合）。開發區和行政區管理職能合一，兩塊牌子、一班人馬，內設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能?！皡^政統籌”的優點可以用“合并、擴大、升級”來歸納。開發區和行政區合并，最主要的是解決了開發區開放空間不足的問題，使得兩區在人才、土地、基礎設施、招商引資、公共服務等方面的優勢得到互補，解決了原有開發區土地資源、公共社會服務資源對其發展的瓶頸問題。兩區優勢的有機結合，集多項政策、功能于一體，行政事務、經濟事務、社會事務于一身，具有一般開發區和行政區都不可比擬的特殊優勢。區政統籌的模式一定程度符合未來開發區的發展趨勢，特別適合我國目前位于經濟比較發達地區、發展進入成熟期的開發區，這些開發區已經完成產業集聚功能，正在向人才集聚和多元融合階段發展，園區經濟開始向城區經濟過渡，城市的多種功能開始在開發區形成有機融合，開發區開始向“產城融合”的方向發展。區政統籌的模式有利于發揮開發區規劃先行、產業集聚、招商引資等方面的長處，以及行政區在公共社會服務方面的優勢，使得兩者優勢互補。
當然，這種模式也存在弊端，龐大的機構設置會對原有開發區精簡、高效的管理理念提出了挑戰，大量繁雜的行政和社會事務影響了開發區招商引資、轉型升級的精力，弱化了開發區原先的體制優勢，造成開發區與一般行政區之間在功能定位上的扭曲。因此這種模式的成功與否主要取決于合并后的管理模式是否能發揮開發區、行政區各自的優勢，同時又能更好地解決效率問題。
（三） 企業管理模式
企業管理模式是一種完全由經濟組織方式管理開發區的體制模式。開發區內不設專門的行政管理機構，而是設立一個諸如開發總公司之類的法人管理主體，承擔開發區內經濟活動的組織和管理，統一負責開發區的基礎設施建設、資金籌措和運用、土地開發和使用權轉讓、房產經營、創造投資環境，吸引國內外資金和先進技術等。開發區開發公司管理，需要由當地政府賦予其管理授權和職能，包括項目審批等經濟管制權力和必要的特許經營開發職能等。開發區內的其它行政性事務，仍然由所在地政府的相關職能部門來管理。開發區可根據需要決定是否設立管委會，但管委會的職能一般很弱，開發區主要以開發公司作為主體進行經營管理。企業管理模式適合于區域功能相對單一、地域面積較小的開發區，由于首創于深圳蛇口，又被稱為“蛇口模式”.
這類管理體制的優點在于：一是企業化的管理經營模式，可以完全企業制度進行運作，避免了政企不分、經營風險轉嫁的可能性，公司自主經營、自負盈虧、有利于把握資金的利用率和投資成本的回收，公司還可以通過多樣化的資本市場運作來壯大公司實力，依靠嫻熟的開發經驗，擴大經營范圍和領域，走品牌化的道路。二是機構精簡，有利于引入高效、精干的管理體制，加強對入區企業的各項服務；管理成本低，運作效率高。
這種模式的弊端在于：開發公司收入來源單一，持續發展資金不足。開發公司承擔了一定的政府職能，進行了大量的公共事業開發，但由于開發主體不是一級行政組織或行政派出機構，無法從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本主要靠工業和商業用地開發收入來補償，導致開發區出現基礎設施開發水平較低、地價過高、債務過重等問題。
二、國家級開發區管理體制典型案例
（一）管委會模式（天津經濟技術開發區）
天津經濟技術開發區自1984年12月建立，一直沿用的管理體制是：天津市行使憲法賦予直轄市（省級）人民代表大會的立法權，建立由四個地方性法規和一個政府規章組成的基本法制框架，確立了以天津市人民政府派出機構的形式，組建“天津經濟技術開發區管理委員會”,受權代表天津市人民政府對天津經濟技術開發區實行統一管理。
基本要素：
1.天津市作為直轄市，可以系統立法，針對天津經濟技術開發區一次性設立四個地方性法規：《天津經濟技術開發區條例》、《天津經濟技術開發區企業登記管理規定》、《天津經濟技術開發區勞動管理規定》、《天津經濟技術開發區土地管理規定》。使得天津開發區的每一項行政管理行為，都具備嚴格的法律依據。
2.天津經濟技術開發區管委會是天津市人民政府派出機構，管委會主任由上級政府任命，管委會主任行政級別為正廳級。
3.根據精簡高效的原則，天津開發區管委會下設18個行政職能部門，每個機構執行相關的多種職能，一個機構對口多個上級機構。每個機構的人員編制也不是平均分配，機構和編制方面都突出了開發區重點發展外向型經濟的區域功能。
4.設立一級財政，建立預決算制度。這是準政府管委會模式的標志。引進外資的審批權限由市政府完全下放，在開放區內的管理權具有高度的自主性。
5.依托濱海新區體制，天津開發區很好地解決了產業化和社會化的矛盾。濱海新區為完全的行政區，經過濱海新區的體制創新，天津開發區成為濱海新區最重要的一個功能區，濱海新區的體制創新對天津開發區的社會化和城市化功能提供很好的補充。
主要特點：
1.天津開發區一直堅持管委會模式，并取得輝煌成績， 榮獲國家級經濟技術開發區綜合發展水平“十五連冠”,特別在經濟發展方面成績突出，是管委會模式的成功典范。
2.為了維持開發區的體制優勢，管委會在協調上級、同級政府及垂直管理部門關系方面做了大量工作，不斷改善區域投資環境，高效服務區內企業。
3.開發區管委會優化行政審批體系，統籌現場集中審批、聯合審批、網上審批、代辦審批等機制，提升效能，并落實 ISO9000 質量管理體系，提升管理標準化程度。確保開發區的高效，優化開發區的整體投資環境。
4.開發區管委會在社區管理、文化、教育、衛生、環保等方面采取措施，建設和諧宜居城區。
（二）企業型管理模式（上海漕河涇開發區）
上海漕河涇新興技術開發區是國務院批準的全國首批 14 個國家級經濟技術開發區之一，自成立伊始，漕河涇開發區一直采取的是企業型管理模式。
基本要素：
1.目前體制運行的主要依據是 1990 年 4 月 8 日上海市第九屆人民代表大會常務委通過《上海漕河涇開發區管理暫行條例》。
2.開發的主體是政府組建的一個開發建設公司。上海市漕河涇新興技術開發區發展總公司成立于 1988 年，為國有有限責任公司，統一負責漕河涇開發區的基礎設施建設、資金籌集和運用、土地開發和土地使用權轉讓、房產經營，創造良好的投資環境，吸引國內外資金和先進技術，興辦各類企業及技術和產品貿易等綜合服務。
3.以條例的形式固化政府賦予漕河涇開發區的一些政府管理職能，并行使市政府授予的部分管理事權，主要包括外資項目初審權、入區項目規劃方案預審權、入區項目環保預審權、高新技術企業認定的初審、在地化統計及人才引進等工作。
4.開發區的社會化和城市化事務主要依托所在地的政府職能部門，需要開發公司與當地政府要有通暢的溝通渠道，即市區聯動、區區合作。市區聯動即指開發區同上海市的關系屬于緊密聯動，在市級層面上，包括商務部、發改委以及科委等一些政府行政事務的受理和處理盡量放入園區。區區合作是指漕河涇開發區同徐匯區和閔行區兩個行政區的合作，在行政事務包括綜合治理、治安、環境等以及招商引資方面的區區之間的合作。
主要特點：
1.漕河涇開發區于 1991 年被批準為國家級高新技術產業開發區，兼備國家級經濟技術開發區和高新技術開發區“雙重”功能定位，在高新技術產業集聚和創新發展方面取得可喜成績。
2.漕河涇開發區的管理體制概括來說，就是“人大立法，政府管理，公司運作”.
3.漕河涇開發區在區外聯合辦園方面積累了一定的經驗，是未來開發區“走出去”的有益嘗試。
（三）區政統籌型模式（寧波經濟技術開發區）
寧波經濟技術開發區1984年10月經國務院批準設立，規劃面積3.9平方公里，當年年底開發區管委會成立，作為寧波市政府的派出機構全面負責開發區的規劃、開發、建設和管理。1988年9月由央企與寧波開發區管委會組建聯合發展公司，與開發區管委會實行“兩塊牌子、一套班子”的管理體制，統一負責開發區的開發建設和經營管理，當年曾被譽為開發區建設的“寧波模式”.1992年國務院批準寧波開發區擴大到近30平方公里，并與北侖港工業區合并，開發區管委會和聯合發展公司實行政企分開。開發區擴大后，管理職能進行統一整合。2002年11月，寧波市委和市政府決定，寧波開發區和北侖區實行新的管理體制，經過10多年的實踐，基本形成了適應發展需要，符合本地實際的管理模式，這一模式簡而言之為“兩塊牌子、兩套機構、一體運作、各有側重”.
基本要素：
1.目前體制運行的主要依據是浙江省人大常委會公布的寧波經濟技術開發區條例和中共寧波市委2002年甬黨[2002]13號文件。
2.開發區管委會主任、黨工委書記（寧波市委常委）同時兼任北侖區委書記（管委會辦公室與北侖區委辦公室合署）。開發區管委會第一副主任（黨工委副書記）兼任北侖區區長。
3.浙江省編辦批準的北侖區政府職能機構23個，開發區管委會職能機構6個，實際使用中機構和人員均可打通。各職能機構可視工作需要同時掛兩塊牌子，機構人事以北侖區委名義統一管理。
4.職能劃分上，開發區負責招商引資、重點項目建設、對外開放等經濟事務。北侖區負責文教、衛生、民政、治安等社會事務。經濟開發事務以開發區主任辦公會議決策為主。社會管理事務以北侖區政府常務會議決策為主。
5.人大、政協工作（包括對口上級人大、政協的相關工作）納入北侖區范圍進行。司法工作也以北侖區的名義開展。
主要特點：
1.整個行政區內統一招商布局、統一拆遷政策、統一社保標準等，較好地保證了經濟發展的強勁動力和牽引作用。同時，經濟發展方面的政策、措施主要通過開發區管委會的決策和工作機制實施，也在相當程度上保持了行政審批、企業服務的優勢，使得國家級開發區投資環境好的“名片效應”得以延續。
2.開發區的大量社會事務讓渡于行政區管理，充分利用了現有的行政資源，避免了新設機構、上下銜接、另定指標等問題，也減少了互相扯皮等現象。
