本篇論文目錄導航：
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第三章我國國家級開發區現行管理體制分析
經過三十多年的建設和發展，國家級開發區在適應經濟全球化發展和國內經濟體制改革方面發揮了重要作用。但與此同時，我國經濟社會各個方面也發生了巨大的變化，開發區也面臨新的形勢。功能定位面臨轉型、體制機制面臨創新、規模數量面臨優化和平衡、優惠政策面臨終結、產業結構面臨優化升級、土地調控力度明顯加強。新的改革開放示范區、試驗區、自由貿易園區等與國家級開發區站在同一跑道上，開發區發展已經進入了新的歷史階段，在新時期，如何在保持開發區原有優勢，完善和創新開發區管理體制，以迎接新一輪的挑戰和機遇，是當前所有國家級開發區面臨的重要問題。
第一節我國國家級開發區現行管理體制的特點
作為國家區域經濟發展的一個重要戰略之一，同其他開發區域和普通行政區相比，國家級開發區的管理體制具有高級別行政配置、精簡高效和由計劃經濟向市場經濟過渡三個明顯特點。
一、具有高級別行政配置的特點
國家級開發區依托所在城市設立并以本級城市政府派出機構統一管理，一般對開發區管委會給予高級別配置，所在城市領導兼職開發區領導。而其他如省級經濟開發區，在行政級別配置上要低于國家級開發區。在我國目前的行政管理體制中，縣處級以上的級別配置，如果授權充分的話，能夠享受比較完整的管理權限和協調能力。我國國家級開發區具有縣級以上的管理權限，并且在數量上看，副地（市）級開發區為主體。根據對我國現有國家級開發區的調研文獻來看，截至2012年底，我國185家國家級開發區全部為縣級（包括副縣級）以上的行政級別，其中擁有副省級和地市級行政級別的開發區為120個，占比接近65%.首批14個國家級開發區，行政級別均在副地市級以上。江蘇省在此方面的做法值得全國各國家級開發區借鑒，江蘇省的國家級開發區數量眾多且多數表現不俗（截至2013年3月共有24個國家級開發區），江蘇省對省內國家級開發區給與副地廳級高級別配置，即便開發區所在地區行政級別為正縣處級，由所在縣市領導兼任開發區管委會主任，這樣一方面使得開發區內干部流動人員提拔有了一定的空間，可以調動干部的積極性，另一方面也確保了管委會行使開發區權利更加完整順暢，更加有利于開展招商引資等工作。
二、具有精簡高效、扁平化的特點
扁平化管理是相對于“等級式管理”構架的一種管理模式。它較好的解決了等級式管理的層次重疊、冗員多、組織機構運轉效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高決策效率。扁平化管理是指通過減少管理層次、壓縮職能部門和機構、裁減人員，使企業的決策層和操作層之間的中間管理層級盡可能減少，以便使企業快速地將決策權延至企業生產、營銷的最前線，從而為提高企業效率而建立起來的富有彈性的新型管理模式。它摒棄了傳統的金字塔狀的企業管理模式的諸多難以解決的問題和矛盾。在我國國家級開發區現行的管理模式中，越來越多的開發區開始對下屬職能單位進行合理的職能歸并，回歸管委會扁平化的管理模式，不搞上下對口，和“大部制”改革方向也相一致，開發區管委會內設機構的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。另外，開發區管理鏈條短，減少行政層階，直接面對企業，直接面向市場，直接面向招商，管理效能高，為企業服務效果好，招商引資充分發揮市場配置資源的作用，這是國家級開發區現行體制上的一大優勢。
三、具有由計劃經濟向市場經濟過渡的特點
不同于我國上世紀50、60年代開發重點礦區（如大慶）或建設重點項目的區域發展模式，從上世紀80年代開始的開發區體制，盡管最初的基礎設施仍具有計劃經濟的烙印，但其后的招商引資和產業的多樣化選擇則完全是市場經濟的產物，極好地體現了市場的決定性作用。在市場配置資源的作用下，開發區逐漸形成了土地利用率高、單位投資大、人口集聚快、配套服務完善、投資環境佳的格局?？梢哉f，開發區三十多年取得的飛速發展，很大的程度上取決于開發區的體制在不斷的適應市場需求，使市場在資源配置中起決定性作用。經過三十多年的發展，我國國家級開發區的體制是逐漸成熟的，而且是可以被其他各級各類開發區參考復制的，國家級開發區體制是中國區域經濟發展的成功經驗之一。
第二節我國國家級開發區現行管理體制存在的問題
開發區的活力和效能歸根到底取決于體制、機制、服務的創新力度。雖然我國國家級開發區管理體制具備著比較明顯的優勢和特點，但隨著改革開放的推進，開發區原來靈活高效的管理體制優勢也出現了弱化和官僚化現象，在開放創新和體制改革方面的先導作用也逐漸被削弱，國家級開發區在管理體制上出現的一些不利因素阻礙了開發區的進一步發展，也對開發區輻射帶動所處地區經濟長遠發展的作用造成干擾，需要去克服和挑戰。
一、開發區法律地位和行政地位模糊
目前我國大多數開發區實行的是管委會模式，盡管國家、省市各類文件中明確開發區管委會是當地政府的“派出機構”,盡管在實際工作中管委會承擔了“一級政府”職責，但目前我國行政機構設置序列中并沒有開發區，在法律上也還沒有一個全國性的開發區法律體系，管委會的行政主體地位缺乏法律依據。雖說部分省份也出臺過單個的開發區管理條例，如浙江省相繼出臺過《寧波經濟技術開發區條例》、《杭州經濟技術開發區條例》、《溫州經濟技術開發區條例》等，但由于上位法的缺失與下位法之間的矛盾，開發區的行政主體地位一直是模糊不清的。這導致國家級開發區在功能定位、管理模式、組織原則和組織形式上無法在法律上予以明確。國家級開發區法律地位不明確，各地開發區管理條例與現行法律法規沖突，管理條例就失去了法律效力。這種狀況致使國家級開發區作為特殊經濟區域所享有的權限難以到位，管理效率受到影響。
二、開發區管理權限趨于弱化
作為改革開放的試驗田和先行區，各國家級開發區自成立伊始就得到國家和地方政府的大力扶持。國家和省兩級政府賦予開發區的特殊政策給開發區帶來了二十多年的黃金發展期。但隨著我國市場經濟的深入推進、法制社會建設的日臻完善、國家宏觀政策的不斷調整，在各種因素疊加影響下開發區優惠政策逐步取消，“特區”作用正在削弱，管理職能和實際操作權限日趨收緊，“小政府、大社會”、“小機構、大服務”的運作機制和“精簡、統一、高效”的體制優勢逐步弱化。開發區管委會作為地方政府的派出機構，雖然多數擁有所在地同級政府的經濟管理權限和承擔相關的行政管理職能，但本身缺少行政執法的主體資格，實際運作中關鍵權力往往不能下放給開發區，致使開發區產業規劃、土地征用、工商注冊、人才引進、資金融通等方面受制于其他有關部門和有關政策條文的制約。近年來，國家對工商、稅務、海關、技術監督、社會保障等部門實行垂直管理，一些開發區原有的權限被各部門的縱向集中管理所分解，目前，開發區規劃、用地、招投標、消防、環評等開發建設關鍵環節仍需層層上報審批，即使有些權限“下放”,但仍須逐事逐項上報“確認”或“審核”,導致審批環節增多、工作周期延長，辦事效率降低，比較成本上升。
盡管歷史經驗告訴我們，國家級開發區享有的特殊政策和經濟管理權限高授權是取得突出成績的重要因素，但實際操作中，管理權限不斷被回收，政策優勢逐漸喪失是國家級開發區目前面臨的共同問題。即便享有最高級別管理權限、優勢政策最突出的蘇州工業園，其 1994 年開始享有的各項優惠措施，目前已經基本被收回。
三、開發區社會管理職能滯后
國家級開發區自成立以來，主要精力用在經濟管理領域，對社會管理領域沒有給予應有的重視。目前，我國許多開發區，特別是先行發展的國家級開發區，目前都已經完成了空間集聚和產業集聚階段，并且已經進入人才集聚和多元融合階段，在這個階段，園區經濟開始向城區經濟過渡。這些年，開發區在科學發展觀的指引下，按照統籌二三產業、統籌城鄉建設、統籌區域發展、統籌經濟社會、統籌人與自然的理念進行建設，朝著“包容性增長”和“共享式發展”的復合開發區或綜合經濟區方向發展。管委會體制較為簡單靈活，但“小馬拉大車”難以與開發區的發展規模相匹配；開發區與行政區合一的管理體制便于協調，但容易造成運行成本高、財力不足的問題。開發區建立初期，是功能簡單的外向型工業園區，以管委會模式為代表的精簡高效的管理體制，避免了城市中黨委、政府、人大、政協并立龐大的管理機構。但是，隨著越來越多的開發區實際開發空間范圍的擴大，不少鄉鎮被納入開發區內。國家級開發區在以工業項目為主的前提下，功能日益復雜，常住人口大量增加。被征地農民的安置和轉化、社區建設與管理、環境保護、教育衛生、社會保障等社會問題日益顯現，成為開發區在進行經濟功能開發的同時必須妥善解決的問題?，F在的開發區管委會不僅承擔著規劃建設、招商選資、經濟運行、安全生產、節能降耗等經濟綜合管理服務職能，還要承擔勞動、人事、治安、計生等社會管理工作。另外，興辦和管理科、教、文、衛、體等公共事業，也逐漸成為開發區管委會職責的一部分。社會管理需求不斷加大，社會管理職能成為開發區在開發區三大職能中所占的比重越來越大。但開發區的管理體制中，社會管理職能方面的轉變步伐明顯落后。開發區由單純生產區轉向工業、生活、商貿結合的綜合區，由依靠優惠政策為主轉向制度創新、行政效率和服務體系建設，亟需探索建立新型的組織管理機制。
四、開發區干部配備與人才引進受到限制
開發區經過多年的建設發展，不僅為國家和社會創造了巨大的物質財富，而且培養和鍛煉了一支能建設、會管理、懂經濟的干部隊伍。但是由于開發區實行的是精簡、高效的管理體制，只設精干的黨委和行政系統，不設人大、政協系統，因此，領導職數明顯少于一般行政區域，干部晉升機會較少。以浙江省為例，目前浙江省各國家級開發區主要領導職級不統一的問題依然存在。較早成立的國家級開發區基本設置了副廳職級（溫州除外），但新批的國家級開發區多數是正處級，甚至正科級（長興、嘉善）。較低的領導職級配置極大地限制了開發區與各部門、鄉鎮之間的協調能力。另外，開發區的行政編制和事業編制飽和問題也十分突出，直接導致了部分優秀人才的流失。
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第三章我國國家級開發區現行管理體制分析
經過三十多年的建設和發展，國家級開發區在適應經濟全球化發展和國內經濟體制改革方面發揮了重要作用。但與此同時，我國經濟社會各個方面也發生了巨大的變化，開發區也面臨新的形勢。功能定位面臨轉型、體制機制面臨創新、規模數量面臨優化和平衡、優惠政策面臨終結、產業結構面臨優化升級、土地調控力度明顯加強。新的改革開放示范區、試驗區、自由貿易園區等與國家級開發區站在同一跑道上，開發區發展已經進入了新的歷史階段，在新時期，如何在保持開發區原有優勢，完善和創新開發區管理體制，以迎接新一輪的挑戰和機遇，是當前所有國家級開發區面臨的重要問題。
第一節我國國家級開發區現行管理體制的特點
作為國家區域經濟發展的一個重要戰略之一，同其他開發區域和普通行政區相比，國家級開發區的管理體制具有高級別行政配置、精簡高效和由計劃經濟向市場經濟過渡三個明顯特點。
一、具有高級別行政配置的特點
國家級開發區依托所在城市設立并以本級城市政府派出機構統一管理，一般對開發區管委會給予高級別配置，所在城市領導兼職開發區領導。而其他如省級經濟開發區，在行政級別配置上要低于國家級開發區。在我國目前的行政管理體制中，縣處級以上的級別配置，如果授權充分的話，能夠享受比較完整的管理權限和協調能力。我國國家級開發區具有縣級以上的管理權限，并且在數量上看，副地（市）級開發區為主體。根據對我國現有國家級開發區的調研文獻來看，截至2012年底，我國185家國家級開發區全部為縣級（包括副縣級）以上的行政級別，其中擁有副省級和地市級行政級別的開發區為120個，占比接近65%.首批14個國家級開發區，行政級別均在副地市級以上。江蘇省在此方面的做法值得全國各國家級開發區借鑒，江蘇省的國家級開發區數量眾多且多數表現不俗（截至2013年3月共有24個國家級開發區），江蘇省對省內國家級開發區給與副地廳級高級別配置，即便開發區所在地區行政級別為正縣處級，由所在縣市領導兼任開發區管委會主任，這樣一方面使得開發區內干部流動人員提拔有了一定的空間，可以調動干部的積極性，另一方面也確保了管委會行使開發區權利更加完整順暢，更加有利于開展招商引資等工作。
二、具有精簡高效、扁平化的特點
扁平化管理是相對于“等級式管理”構架的一種管理模式。它較好的解決了等級式管理的層次重疊、冗員多、組織機構運轉效率低下等弊端，加快了信息流的速率，提高決策效率。扁平化管理是指通過減少管理層次、壓縮職能部門和機構、裁減人員，使企業的決策層和操作層之間的中間管理層級盡可能減少，以便使企業快速地將決策權延至企業生產、營銷的最前線，從而為提高企業效率而建立起來的富有彈性的新型管理模式。它摒棄了傳統的金字塔狀的企業管理模式的諸多難以解決的問題和矛盾。在我國國家級開發區現行的管理模式中，越來越多的開發區開始對下屬職能單位進行合理的職能歸并，回歸管委會扁平化的管理模式，不搞上下對口，和“大部制”改革方向也相一致，開發區管委會內設機構的行政資源得到高度整合，大大提高工作效能。另外，開發區管理鏈條短，減少行政層階，直接面對企業，直接面向市場，直接面向招商，管理效能高，為企業服務效果好，招商引資充分發揮市場配置資源的作用，這是國家級開發區現行體制上的一大優勢。
三、具有由計劃經濟向市場經濟過渡的特點
不同于我國上世紀50、60年代開發重點礦區（如大慶）或建設重點項目的區域發展模式，從上世紀80年代開始的開發區體制，盡管最初的基礎設施仍具有計劃經濟的烙印，但其后的招商引資和產業的多樣化選擇則完全是市場經濟的產物，極好地體現了市場的決定性作用。在市場配置資源的作用下，開發區逐漸形成了土地利用率高、單位投資大、人口集聚快、配套服務完善、投資環境佳的格局?？梢哉f，開發區三十多年取得的飛速發展，很大的程度上取決于開發區的體制在不斷的適應市場需求，使市場在資源配置中起決定性作用。經過三十多年的發展，我國國家級開發區的體制是逐漸成熟的，而且是可以被其他各級各類開發區參考復制的，國家級開發區體制是中國區域經濟發展的成功經驗之一。
第二節我國國家級開發區現行管理體制存在的問題
開發區的活力和效能歸根到底取決于體制、機制、服務的創新力度。雖然我國國家級開發區管理體制具備著比較明顯的優勢和特點，但隨著改革開放的推進，開發區原來靈活高效的管理體制優勢也出現了弱化和官僚化現象，在開放創新和體制改革方面的先導作用也逐漸被削弱，國家級開發區在管理體制上出現的一些不利因素阻礙了開發區的進一步發展，也對開發區輻射帶動所處地區經濟長遠發展的作用造成干擾，需要去克服和挑戰。
一、開發區法律地位和行政地位模糊
目前我國大多數開發區實行的是管委會模式，盡管國家、省市各類文件中明確開發區管委會是當地政府的“派出機構”,盡管在實際工作中管委會承擔了“一級政府”職責，但目前我國行政機構設置序列中并沒有開發區，在法律上也還沒有一個全國性的開發區法律體系，管委會的行政主體地位缺乏法律依據。雖說部分省份也出臺過單個的開發區管理條例，如浙江省相繼出臺過《寧波經濟技術開發區條例》、《杭州經濟技術開發區條例》、《溫州經濟技術開發區條例》等，但由于上位法的缺失與下位法之間的矛盾，開發區的行政主體地位一直是模糊不清的。這導致國家級開發區在功能定位、管理模式、組織原則和組織形式上無法在法律上予以明確。國家級開發區法律地位不明確，各地開發區管理條例與現行法律法規沖突，管理條例就失去了法律效力。這種狀況致使國家級開發區作為特殊經濟區域所享有的權限難以到位，管理效率受到影響。
二、開發區管理權限趨于弱化
作為改革開放的試驗田和先行區，各國家級開發區自成立伊始就得到國家和地方政府的大力扶持。國家和省兩級政府賦予開發區的特殊政策給開發區帶來了二十多年的黃金發展期。但隨著我國市場經濟的深入推進、法制社會建設的日臻完善、國家宏觀政策的不斷調整，在各種因素疊加影響下開發區優惠政策逐步取消，“特區”作用正在削弱，管理職能和實際操作權限日趨收緊，“小政府、大社會”、“小機構、大服務”的運作機制和“精簡、統一、高效”的體制優勢逐步弱化。開發區管委會作為地方政府的派出機構，雖然多數擁有所在地同級政府的經濟管理權限和承擔相關的行政管理職能，但本身缺少行政執法的主體資格，實際運作中關鍵權力往往不能下放給開發區，致使開發區產業規劃、土地征用、工商注冊、人才引進、資金融通等方面受制于其他有關部門和有關政策條文的制約。近年來，國家對工商、稅務、海關、技術監督、社會保障等部門實行垂直管理，一些開發區原有的權限被各部門的縱向集中管理所分解，目前，開發區規劃、用地、招投標、消防、環評等開發建設關鍵環節仍需層層上報審批，即使有些權限“下放”,但仍須逐事逐項上報“確認”或“審核”,導致審批環節增多、工作周期延長，辦事效率降低，比較成本上升。
盡管歷史經驗告訴我們，國家級開發區享有的特殊政策和經濟管理權限高授權是取得突出成績的重要因素，但實際操作中，管理權限不斷被回收，政策優勢逐漸喪失是國家級開發區目前面臨的共同問題。即便享有最高級別管理權限、優勢政策最突出的蘇州工業園，其 1994 年開始享有的各項優惠措施，目前已經基本被收回。
三、開發區社會管理職能滯后
國家級開發區自成立以來，主要精力用在經濟管理領域，對社會管理領域沒有給予應有的重視。目前，我國許多開發區，特別是先行發展的國家級開發區，目前都已經完成了空間集聚和產業集聚階段，并且已經進入人才集聚和多元融合階段，在這個階段，園區經濟開始向城區經濟過渡。這些年，開發區在科學發展觀的指引下，按照統籌二三產業、統籌城鄉建設、統籌區域發展、統籌經濟社會、統籌人與自然的理念進行建設，朝著“包容性增長”和“共享式發展”的復合開發區或綜合經濟區方向發展。管委會體制較為簡單靈活，但“小馬拉大車”難以與開發區的發展規模相匹配；開發區與行政區合一的管理體制便于協調，但容易造成運行成本高、財力不足的問題。開發區建立初期，是功能簡單的外向型工業園區，以管委會模式為代表的精簡高效的管理體制，避免了城市中黨委、政府、人大、政協并立龐大的管理機構。但是，隨著越來越多的開發區實際開發空間范圍的擴大，不少鄉鎮被納入開發區內。國家級開發區在以工業項目為主的前提下，功能日益復雜，常住人口大量增加。被征地農民的安置和轉化、社區建設與管理、環境保護、教育衛生、社會保障等社會問題日益顯現，成為開發區在進行經濟功能開發的同時必須妥善解決的問題?，F在的開發區管委會不僅承擔著規劃建設、招商選資、經濟運行、安全生產、節能降耗等經濟綜合管理服務職能，還要承擔勞動、人事、治安、計生等社會管理工作。另外，興辦和管理科、教、文、衛、體等公共事業，也逐漸成為開發區管委會職責的一部分。社會管理需求不斷加大，社會管理職能成為開發區在開發區三大職能中所占的比重越來越大。但開發區的管理體制中，社會管理職能方面的轉變步伐明顯落后。開發區由單純生產區轉向工業、生活、商貿結合的綜合區，由依靠優惠政策為主轉向制度創新、行政效率和服務體系建設，亟需探索建立新型的組織管理機制。
四、開發區干部配備與人才引進受到限制
開發區經過多年的建設發展，不僅為國家和社會創造了巨大的物質財富，而且培養和鍛煉了一支能建設、會管理、懂經濟的干部隊伍。但是由于開發區實行的是精簡、高效的管理體制，只設精干的黨委和行政系統，不設人大、政協系統，因此，領導職數明顯少于一般行政區域，干部晉升機會較少。以浙江省為例，目前浙江省各國家級開發區主要領導職級不統一的問題依然存在。較早成立的國家級開發區基本設置了副廳職級（溫州除外），但新批的國家級開發區多數是正處級，甚至正科級（長興、嘉善）。較低的領導職級配置極大地限制了開發區與各部門、鄉鎮之間的協調能力。另外，開發區的行政編制和事業編制飽和問題也十分突出，直接導致了部分優秀人才的流失。
