本篇論文目錄導航：
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第四章創新我國國家級開發區管理體制的建議
在新的階段，開發區面對當前現實存在的種種不利因素的挑戰，依靠國家直接給予新政策扶持的發展路子難以為繼，唯有在體制改革和創新上謀求新的突破，才能為我國國家級開發區可持續發展、在更高程度上發揮引領作用注入新的活力?？陀^上就要求開發區通過總結經驗、樹立目標、改革制度來引導管理體制的創新和完善，從而引領開發區走上可持續的發展之路。
第一節借鑒國際知名開發區管理體制經驗
相比我國國家級開發區，國際上的一些知名開發區相對建立時間較早，且有一些成熟的開發理念以及成功的管理體制，值得我國國家級開發區學習借鑒，本節通過分析愛爾蘭香農開發區、美國硅谷、韓國大德科技園三個園區在運營模式和管理體制等方面的特點，從而研究探討創新我國國家級開發區管理體制的目標和主要途徑。
一、國際知名開發區的管理模式案例
（一）愛爾蘭香農開發區
2012 年習近平在訪問香農開發區后說，香農開發區是世界上最早、最成功的經濟開發區之一，幾十年來不但為愛爾蘭經濟發展作出了重要貢獻，也為世界上不少國家的開放型經濟發展提供了有益借鑒。中國建設經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區等就借鑒了不少香農開發區的有益經驗。很多訪問愛爾蘭的中國代表團也到此考察取經，留下了深刻印象，對他們拓寬視野、開拓思路、搞好經濟建設起到了有益的作用。⑦
縱觀香農開發區的發展軌跡，除了擁有得天獨厚的地理位置、先進的基礎設施、雄厚的科研力量和優惠的稅收政策等優勢外，開發區在管理模式上也有其獨到之處，比如，香農開發區很早就采用政府主導、企業自負盈虧的開發模式，1968 年愛爾蘭政府建立香農開發區，并授權香農開發公司統籌負責整個香農地區的工業、旅游業等的全面經濟開發。香農開發公司始建于 1959 年，是由愛爾蘭政府成立的，它既是一個由政府控股的機構，受企業和貿易部長直接管轄，但又是自負贏虧的有限責任公司。
此外，自 70 年代以來，香農開發不斷根據時代發展來調整其產業布局，其產業發展始終處于世界先進地位。70 年代，政府要求香農開發公司重點發展科技型工業，加大吸引外資力度。利默里克大學建立，使開發區開始享有自己教育和科研服務機構。為推動本土企業科技水平的提高，1980 年開發區建立了本土高技術公司的創新中心。1984 年，香農開發公司又依托利默里克建立利默里克國家技術園，依靠科技力量的支持，很快實現勞動密集型向技術密集型工業的轉變。上世紀 90 年代，該公司再次調整香農開發區發展方向，逐步使開發區轉為以服務業為主。經過香農開發公司 45 年的實踐，愛爾蘭中西部從貧窮落后的農業經濟走向工業化，又從服務型經濟步入知識經濟時代，在這個過程中香農開發區始終走在愛爾蘭經濟發展的前沿。
（二）美國硅谷
硅谷是美國也是全球最成功的科技園區。硅谷的成功是美國市場經濟體制的成功，它不僅開拓了新的產業，也開拓了高新技術產業的發展模式。以市場為主和政府為輔的高度融合是硅谷成功的第一大秘訣。硅谷是典型的以市場為主導地位的管理體制，其形成和發展是市場化的產物。這種體制賦予了投資者最大化的自由度，以市場為依托，經濟活動完全由市場來主導。硅谷企業的出發點是市場，不斷追求經濟利益的最大化。在園區創立初級階段充分吸引新技術和大量創業資金。硅谷被視為政府規劃痕跡最少的高科技園區，政府很少直接介入，但政府通過國家科技戰略規劃、政府采購、研發支持、財稅支持等方式，從宏觀、法律以及服務層面上進行相應支持，發揮了重要的引導作用。政府的作用主要體現在制定土地規劃，確定各地區不同的用途；開展基礎設施建設，改善硅谷交通狀況，建立公共運輸系統和服務體系；政府國防部的訂單對硅谷技術的擴散起到積極影響；政府對斯坦福大學研究項目提供直接贊助；政府還制定相關政策，為符合條件的公司提供商業貸款擔保，減免一定的稅收，員工培訓等。
硅谷還十分重視產、學、研的密切聯系。硅谷擁有斯坦福大學、加州大學伯克利分校等著名研究型大學，還有多所?？茖W校、技工學校和 100 多所私立專業學校。這些學校同企業共同建立研究所，彼此間的聯系非常緊密。斯坦福大學制定產業聯盟計劃，促進研究人員同外部企業的合作。硅谷中由斯坦福的教師和學生創辦的公司占硅谷企業的 60-70%;硅谷一半的銷售收入來自斯坦福大學的衍生公司⑧。
此外，強大的公共服務能力是硅谷成功的重要保障。硅谷的服務性企業是伴隨著硅谷的科技企業產生的。硅谷的服務性企業數量龐大，門類齊全，聚集了人力資源、技術轉讓、會計、稅務、法律、咨詢等中介服務行業，還有諸如銀行、基金機構等金融服務類行業、公共交通、郵電等商業服務類行業和生活服務類行業。在所有服務型企業中，最具代表性的是創新服務業。這類公司通過專業化的服務，按照委托者的要求，做出商品化的樣機，并提供全套的生產工藝、質量檢測和成本核算資料，有利于創新型科技企業降低成本、縮減人員、加快研究開發速度。
（三）韓國大德科技園
大德科技園自 20 世紀 70 年代初建立以來，不但自身取得高速的發展，還為韓國經濟發展做出了突出貢獻，這些都與大德科技園自身的管理體制和運行機制密切相關。首先，大德科技園在管理體制上采取了政府驅動型的管理方式，是典型的政府驅動的創新集群。從計劃制定到基礎設施建設，都是由韓國政府直接負責。為了克服各部門條塊分割對科技園的不利影響，早在 20 世紀 80 年代初，韓國政府對園區的管理體制進行了改革，將各部廳所屬的研究所和民間企業研究所、大德科技園的科學技術院和科學技術大學都歸由科學技術部管轄。韓國政府專門成立“大德研究園地管理事務所”,負責園地的建設及研究業務的支持工作。韓國大德科技園，它的行政管理機構是由（國家）科學技術部授予的科學城辦公室，該辦公室下設發展部和管理部。發展部主管城市建設，落實總體規劃，協調所有涉及該城建設的政府機構，管理部只負責安排居民住房，并為之提供所需服務⑨。
其次，大德科技園擁有各種政策支撐園區發展。韓國政府對園區提供資金、人才政策、稅收優惠政策、專業服務體系等整體配套措施，并制定相關法律，為園區發展提供重要支撐。在土地政策上，1986 年頒布“高技術工業都市開發促使法案”來保證園區規劃的實施。為降低園區入駐成本，從 1984 年開始由土地開發公社籌建研究中心或廠區，然后以優惠的價格賣給入區企業。在法律保障上，1993 年頒布《大德科學城行政法》，2004 年《大德研發特區法》，2005年將大德科技園的發展寫入國家法案，韓國政府在國家法案第 46 條明確提出：為促進研發的集群而建立大德科技園，其目標是促進研究成果轉化，支持企業產品上市，增強國家經濟競爭力⑩。在稅收和資金政策上，符合條件的企業可以獲得 50%的所得稅減免和最高上限為 50%的研究開發費用補助，同時政府為小微公司提供財務援助，幫助其實現科技成果商業化，補助最高可達全部費用的80-90%.在創業扶植政策上，大德科技園內設有創業指導、培育機構，專門向創業者提供由研究機構開發出的專利技術，并負責對其進行創業輔導、培訓。園區管理部門制定了園區招商促進條例，入駐科研機構和高科技企業能獲得創業基金和諸如搬遷補貼、招工補貼等各種優惠措施。投融資政策，為扶植和培育園區內的高技術企業，韓國政府建立了各種形式的科技金融機構和風險投資資金。此外還放寬投資領域限制，對外商直接投資實行全面自由化和鼓勵政策，允許外國企業對韓國企業進行敵意并購，為高技術產業發展開辟了多元化的融資渠道。
二、借鑒國際知名開發區管理模式經驗
管理體制創新要依托國情、區情因地制宜。國家級開發區管理體制的選擇，既受園區自身發展階段因素的影響，也受園區所在國情以及外部環境因素的制約，國外成功園區都是根據當地的實際情況來選擇適合自身特點的、各具特色的管理體制。比如愛爾蘭香農開發區是政府主導型、美國硅谷是市場主導型、韓國大德工業園是政府驅動型，另外還有如英國劍橋科學園是大學和科研機構主導型。從對國際上著名開發區的比較研究不難看出，歐美等發達國家市場機制成熟，政府在園區的管理過程中的作用有所弱化，主要采用市場主導型或產學研共管型管理形式，政府僅從政策、法規上進行控制；而新興經濟體則大多以政府主導型為主。因此，我國國家級開發區在創新管理體制問題上，要以符合所在地的實際發展情況為原則和基礎，循序漸進、科學有序的摸索適合園區良性發展的管理模式。
管理體制創新要以市場為導向同發揮政府作用相融合。美國硅谷是世界上最成功的開發園區，也是市場化程度最高的開發園區，硅谷的管理體制就是最為典型的以市場為主導的管理體制，以市場為依托，經濟活動完全由市場主導，強調市場在配置資源、投融資等方面的積極作用，但同時，以市場為主導亦不能忽視政府對開發區軟硬環境的營造方面所起的作用。政府應對園區基礎建設項目進行投資以刺激當地的需求，在營造政策軟環境方面，可以通過制訂稅收、金融、土地、規劃、人才等方面的優惠政策，更好的吸引國內外的資金、技術人才，推動開發區的發展11.從硅谷的案例可以發現，以市場為導向并充分發揮政府的作用，是當今國際上成功園區的重要成功經驗之一，也是我國國家級開發區創新管理體制進程中可以借鑒的重要經驗。
管理體制上采取“小機構，扁平化”的組織原則。目前，我國一些起步較早、發展較快的國家級開發區大都已經完成了集聚階段，開始進入融合階段，園區經濟也開始向城區經濟過渡，開發區開始朝著復合開發區或綜合經濟區的方向發展。這一時期，開發區的管理體制優勢開始弱化。國外在這一方面的主要做法，一是設立精干的管理機構，機構職責明確。二是大量的中介與勞務等社會性服務工作由社會機構或相應的公司承擔，包括開發區的建筑、技術轉讓、企業開發、風險投資、信息提供、專利申請、出口服務等領域。這不僅極大地減輕了開發區管理機構的管理壓力和財政負擔，還促進了社區服務業等第三產業的發展，如硅谷獨具特色的創新服務業12.
第二節創新國家級開發區管理體制要樹立的目標
對比國外先進開發區的發展過程，回顧我國各開發區三十多年來的實踐，不難發現，國家級開發區的管理體制創新是一個動態的過程，也是一個不斷發展和完善的過程。在當前的形勢下，國家級開發區管理模式和體制既要體現國家發展戰略的要求，也要符合各開發區自身發展的定位，立足于國家級開發區發展的新階段、新特征和新要求，根據黨的十八屆三中全會《決定》全面深化改革的精神，堅持以目標為導向，應考慮用以下四方面目標定位來引領國家級開發區的體制創新之路。
一、促進區域與體制結合
通過對國內外開發區相關案例研究發現，開發區管理模式在不同區域、不同時期，其管理模式是動態的、與時俱進的。開發區體制既有地域特征（即區域概念），更具時代特點?；蛘哒f，在新的時期，開發區不僅僅是一個區域的概念，而且也是一種體制機制的概念，既要建“區”,也要建“制”.國務院最新批準建立的上海自由貿易試驗區，就是探索管理體制的新模式。上海自貿區作為新時期改革開放的新標桿，不僅將著眼于區域建設，更會注重于管理模式和體制以及機制的創新。自貿區模式對于國家級開發區體制創新可借鑒之處，是國家的開放戰略已經從區域差別上升到體制創新，這對于國家級開發區新一輪的發展是一個極為重要的啟示。
二、促進產業化與城市化結合
發達國家近代工業革命實踐表明，產業化必定會帶來城市化，這點在國內開發區的發展進程中也得以體現。國家級開發區以招商引資、產業項目建設起步，在經過了前 15 年左右的發展過程后，產城融合和社會管理的矛盾開始突顯。如何將產業發展與城市化建設相結合共同發展，成為開發區面臨的新任務。黨的十八屆三中全會《決定》提出了社會治理的新要求。更好地促進產業化與城市化的良性結合，毫無疑問是國家級開發區要通過體制創新來達到的目標。
三、促進經濟發展與技術進步結合
國家級經濟技術開發區發展歷程表明，開發區建設既要承擔“經濟開發”的責任，還肩負著“技術開發”的重任。但開發區現狀顯示，相比經濟發展水平，“技術開發”的力度和潛力均尚未充分被挖掘。本論文所列的國際知名產業園區的實踐經驗表明，技術開發、創新驅動是開發區可持續發展的重要途徑。黨的十八大報告明確提出了實施創新驅動的重要戰略部署。國家級開發區如何將經濟與技術有機結合，走出一條新的可持續發展的道路，也亟需通過體制創新、機制創新作為保障來實現。
四、促進引進來與走出去結合
國家級開發區作為對外開放的窗口，引進外資、引進技術、引進管理已經有目共睹。但窗口的作用應該是雙向的。十八屆三中全會《決定》提出建立外向型經濟新體制，其中走出去就是重要一環。近年來已有許多國家對中國的開發區發展模式產生興趣，紛紛借鑒中國開發區模式進行經濟體制的改革或發展本國經濟。在中國經濟迅速發展、國際影響力不斷提高的今天，這意味著開發區走出去既有市場需求、也有條件和機會，對進一步宣傳中國改革開放的經濟成就、提升國家級開發區的品牌價值，在全球經濟一體化中，體現軟實力，抓住話語權，有其重要的戰略意義。而如何將開發區發展引進來與走出去有機結合，也是新時期改革開放中體制與機制創新的重要內容。
第三節創新國家級開發區管理體制的制度保障
國家級管理體制的創新是一個長期的過程，并不能一蹴而就。從我國國家級開發區管理體制的現狀以及國外著名園區的發展歷程看，要解決當前我國國家級開發區面臨的這些困難和問題，關鍵是要破除一切影響和制約科學發展的思想觀念和體制機制，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。本文認為，創新國家級開發區管理體制的制度保障應至少包括以下四方面內容：
一、加快立法進程，明確開發區法律地位
國家級開發區在相當長一段時期，將繼續承擔我國實現工業化-城鎮化-現代化的主要載體功能，將繼續承擔產業結構調整、經濟轉型升級、科技自主創新、體制機制創新的窗口、示范、輻射、帶動作用，但由于沒有相關法律法規保障，行政主體地位模糊已經成為開發區體制機制創新的難題，成為開發區進一步發展的障礙。因此，更加有必要通過立法繼續保持、保護開發區的“試驗田”作用?！懊徽齽t言不順，言不順則事不成”.開發區法律地位和行政地位問題需要國家、省級層面的法律或綱領性文件加以規范。按照十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于深入推進依法行政、職責法定、法無授權不可為的有關要求，應盡快從國家層面制定《國家級經濟技術開發區條例》，從法律上明確開發區的行政主體地位、組織管理體系、管理職能、管理權限，明確開發區在行政管理、行政執法方面的主體資格，理順開發區與建成區行政管理體制的關系13.當然短期內由國家立法機關出臺全國性的開發區條例的時機并不成熟。這是因為，一方面，雖然有 30 年的實踐，也取得了世人矚目的成就，但是各地開發區成立時間長短不一，所在區域的經濟社會發展水平差異較大，發展階段不同，工作重心有別。在國家層面作出一個統一的具有法律或者法規意義的條例，尚有一定困難。另一方面，十八屆四中全會對全面深化改革提出了新的要求，國家級開發區作為國家發展戰略和全面深化改革的承擔者，肩負著包括體制機制在內的多方面多領域的改革、創新、探索和實踐的歷史使命。如何與時俱進，還需要“試”,也需要“闖”.因此，解決國家級開發區的法律地位問題，需要由省級人大常委會修訂（或出臺）各地開發區條例，使開發區的管理有章可循，有法可依。
二、理順行政權級，明確管理職能
一是加快推進開發區條例修訂?？砂凑铡熬?、效能、統一”和“小政府、大社會”的原則，加快推動各地研究修訂開發區管理條例，用以明確國家級開發區的定位與目標，組織機構設置，管理職權范圍和責任等，賦予其相應的管理體制機制創新試驗權。應繼續堅持開發區二十年多來“充分授權、屬地管理、封閉運作”的成功經驗，通過條例的修訂，將當地政府職能部門的經濟審批權限以委托等形式充分授權到開發區管委會，同時，建立“職責明確、權責對等”的良性發展機制，真正做到“辦事不出區”.
二是提升開發區行政級別。我國的現行體制中對國家級開發區行政機構職級的配備，直接影響到開發區的行政權力和發展能力。目前國家級開發區管委會的設置有 4 種職級，分別是正、副地（廳）級和正、副縣（處）級。根據浙江省體制機制一次調研的結果，目前浙江省各國家級開發區主要領導職級不統一的問題依然存在：國家級開發區原有的基本設置了副廳職級，但新批的國家級開發區多數是正處級，甚至正科級。較低的行政配置極大地限制了開發區與各部門、鄉鎮之間的協調能力，建議從省級層面將國家級開發區管委會的行政職級調整副地（廳）級，直轄市的國家級開發區以正地（廳）級。以江蘇省為例，國家級開發區管委會（包括保稅區），一般按副地（廳）級設置，作為所在地市政府（地級）的派出機構，一把手可以由所在縣（市、區）的一把手兼任（由省任命）。管委會享有縣級或以上的管理權限，這樣一方面較高的行政級別，保證了統籌協調權力。另一方面，享有縣級政府（或以上）比較完整的管理職能，保證較高的行政授權，便于提高辦事效率。
三是進一步明確開發區管理職能。通過條例的修訂，進一步明確國家級開發區所應具備的管理職能，重塑國家級開發區體制優勢。作為“國家級”開發區至少應具備以下五種職能：
完善的行政職能。國家級開發區建立初期，加快行政審批是體制機制改革的重點內容，各開發區通過下放審批權提高行政效率，目前審批權下放已經取得明顯成效。但保留必要的審批程序和審批權限也不是無的放矢，核心是各開發區內部行政審批要集中、簡化和高效。一是上級機關充分授權；二是內部決策高效；三是提高國家級開發區行政級職、增加并穩定編制；四是保持“領導高配”機制。對于采取企業管理模式或法定機構模式的開發區（或產業合作區等），通過開發區條例或有關法規等，給予明確授權。
規劃職能。從各國家級開發區特別是發展較快較好的開發區的成功經驗看，一個好的規劃非常重要，先規劃后開發和一張規劃干到底是開發區有別于部分區域亂開發、慢開發的重要特色。因此開發區的規劃職能不可或缺。從國家城鄉規劃法的規定看，縣級以上政府享有規劃制定和實施的權限，這也是建議開發區管委會職級宜為副地（廳）級的原因之一。
財政職能。財政體制和權限是國家級開發區設置的基本條件之一，十八屆三中全會《決定》明確提出了財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政職能對國家級開發區的重要性不言自明。至于采用企業管理模式（公司制）管理的開發區，從各地成功的經驗看，在一定的時間內各級政府通過適當的方式（如轉移支付），返回一部分稅收給開發公司，是彌補企業管理模式綜合財力不足和體現一定管理權限的重要一環。
招商引資職能。投資作為拉動經濟發展的三駕馬車之一，對于從“一張白紙”上搞建設的開發區來說，其重要性不言而喻。各開發區普遍將招商引資作為經濟發展和開發建設的主旋律來抓，包括成立時間較早、開發建設已成規模的開發區，目前仍保留著多個招商主體，甚至開展全方位招商。而完善的招商職能，除建立招商機構外，還應具備成熟和完善的招商促進機制，招商計劃和考核方法等。
產學研聯動機制職能。本文對國外產業園區案例研究證明，成功產業園區的共性之一就是產學研有機融合，各顯優勢、強強聯合。但我國國家級開發區的產學研融合嚴重不平衡。產（業）是優勢（相比于國家級高新區），但學和研相對劣勢或短腿。要解決這個問題，重點還是要突破體制機制的條框和傳統?？梢杂蓢覍用娉雠_政策，鼓勵有條件的國家級開發區與國外產業園區、機構或跨國公司共同建設開發區中的技術園區，搭建國內外合作的產學研融合平臺，以促進國家級開發區經濟和技術有機結合，努力實現更快更好的發展。使開發區成為全國產學研融合的示范區。
三、優化管理制度，提高公共服務能力
一是修編修訂開發區管理條例明確管理制度。通過對管理條例和管理制度的修編。建立“職責明確、權責對等”的良性發展機制，在開發區行政事業單位推行 ISO9001 質量管理體系，提高開發區行政部門的服務效率和行政效能。
二是構建大部門管理體制。根據開發區在經濟與社會管理的職能分工，按照精簡、統一、效能的原則，分別整合經濟發展、市場監管、社會服務和公共服務職能和機構，設置綜合部門機構。在內設機構上，對部門職能進行整合，將相同或相似的行業看作一個有機整體，納入一個管理系統，建立“小局大處型”的管理機構。為此，要加強編制管理，將機構設置通過法定程序固定下來，在廢止機構或變更機構編制時也嚴格按照法定程序進行，確保機構組建和運行的規范化、法制化。
三是推進公共事業社會化。加快開發區管委會由管理型政府向服務型政府轉變，探索形成開發區、中介組織和企業共同參與、相互促進的公共服務體系，政府明確角色，充分發揮行業協會等民間中介組織的作用，政府應由公共服務直接提供者轉變購買者，將社會化的管理職能剝離給中介。開發區管委會主要在依法行政、產業規劃、整頓市場經濟秩序、創建社會信用體系、提高政策透明度、信息服務和改善軟環境等方面加大工作力度。建立健全政府購買公共服務制度，把不應由政府管理的職能逐步轉移給中介機構，以提高開發區整體公共服務的效率與質量。
四是積極推進中介社會組織改革和發展。政府有關部門要加強對行業協會和中介組織的監管，引導行業管理組織制定行業的執行準則、技術標準和職業道德、質量監督等制度，保證投資服務、人才招聘、勞動就業、財會、法律、社會保障等社會中介服務組織健康有序發展，使其更好地承接和履行開發區有關綜合事務性職能，使管委會從專心致志搞好經濟開發，真正體現開發區“小政府、大社會”、“小機構、大服務”的運作機制和“精簡、統一、高效”的體制優勢。
四、創新人才制度，加強干部隊伍建設
隨著開發區“二次創業”進程的加快，開發區人才隊伍力量不足、結構不優、專業不強的問題更加凸現，國家級開發區作為我國改革開放、經濟建設和社會管理的第一戰線，是實實在在的基層，開發區事業的持續發展，需要有一大批優秀年輕干部接力接班，薪火相傳。因此，應積極探索適合開發區特質的用人機制，強化干部人才管理制度的創新。一是嘗試建立干部交流機制。在當地政府可嘗試建立市（縣）優秀后備干部到開發區掛職鍛煉制度，盡可能多地把政治思想素質好、專業水平高、業務能力優秀年輕干部選調到開發區工作，進一步配強開發區的干部隊伍。二是完善分配激勵機制。試行以“獎勤罰懶、獎優罰劣”為原則的收入與績效掛鉤機制，以選優用優、效率優先為用人導向，設立專項考核獎勵，按績定酬，適當拉開收入檔次，著重向優秀人才、優質工作和關鍵崗位傾斜，充分調動廣大干部職工工作積極性。三是借助托管平臺和機構改革等機遇，進一步深入研究靈活用人機制和外部有效交流提升機制，拓寬上升空間，增強干部流動，真正讓開發區隊伍“兵強馬壯”.
【題目】我國重點開發區管理模式優化探究
【第一章】我國經濟開發區管理機制探析緒論
【2.1】我國國家級開發區的特點和發展歷程
【2.2】我國國家級開發區管理體制概述
【第三章】我國國家級開發區現行管理制度分析
【第四章】創新我國國家級開發區管理體系的建議
【結語/參考文獻】國家級開發區管理形式創新研究結語與參考文獻
第四章創新我國國家級開發區管理體制的建議
在新的階段，開發區面對當前現實存在的種種不利因素的挑戰，依靠國家直接給予新政策扶持的發展路子難以為繼，唯有在體制改革和創新上謀求新的突破，才能為我國國家級開發區可持續發展、在更高程度上發揮引領作用注入新的活力?？陀^上就要求開發區通過總結經驗、樹立目標、改革制度來引導管理體制的創新和完善，從而引領開發區走上可持續的發展之路。
第一節借鑒國際知名開發區管理體制經驗
相比我國國家級開發區，國際上的一些知名開發區相對建立時間較早，且有一些成熟的開發理念以及成功的管理體制，值得我國國家級開發區學習借鑒，本節通過分析愛爾蘭香農開發區、美國硅谷、韓國大德科技園三個園區在運營模式和管理體制等方面的特點，從而研究探討創新我國國家級開發區管理體制的目標和主要途徑。
一、國際知名開發區的管理模式案例
（一）愛爾蘭香農開發區
2012 年習近平在訪問香農開發區后說，香農開發區是世界上最早、最成功的經濟開發區之一，幾十年來不但為愛爾蘭經濟發展作出了重要貢獻，也為世界上不少國家的開放型經濟發展提供了有益借鑒。中國建設經濟特區、上海浦東新區、天津濱海新區等就借鑒了不少香農開發區的有益經驗。很多訪問愛爾蘭的中國代表團也到此考察取經，留下了深刻印象，對他們拓寬視野、開拓思路、搞好經濟建設起到了有益的作用。⑦
縱觀香農開發區的發展軌跡，除了擁有得天獨厚的地理位置、先進的基礎設施、雄厚的科研力量和優惠的稅收政策等優勢外，開發區在管理模式上也有其獨到之處，比如，香農開發區很早就采用政府主導、企業自負盈虧的開發模式，1968 年愛爾蘭政府建立香農開發區，并授權香農開發公司統籌負責整個香農地區的工業、旅游業等的全面經濟開發。香農開發公司始建于 1959 年，是由愛爾蘭政府成立的，它既是一個由政府控股的機構，受企業和貿易部長直接管轄，但又是自負贏虧的有限責任公司。
此外，自 70 年代以來，香農開發不斷根據時代發展來調整其產業布局，其產業發展始終處于世界先進地位。70 年代，政府要求香農開發公司重點發展科技型工業，加大吸引外資力度。利默里克大學建立，使開發區開始享有自己教育和科研服務機構。為推動本土企業科技水平的提高，1980 年開發區建立了本土高技術公司的創新中心。1984 年，香農開發公司又依托利默里克建立利默里克國家技術園，依靠科技力量的支持，很快實現勞動密集型向技術密集型工業的轉變。上世紀 90 年代，該公司再次調整香農開發區發展方向，逐步使開發區轉為以服務業為主。經過香農開發公司 45 年的實踐，愛爾蘭中西部從貧窮落后的農業經濟走向工業化，又從服務型經濟步入知識經濟時代，在這個過程中香農開發區始終走在愛爾蘭經濟發展的前沿。
（二）美國硅谷
硅谷是美國也是全球最成功的科技園區。硅谷的成功是美國市場經濟體制的成功，它不僅開拓了新的產業，也開拓了高新技術產業的發展模式。以市場為主和政府為輔的高度融合是硅谷成功的第一大秘訣。硅谷是典型的以市場為主導地位的管理體制，其形成和發展是市場化的產物。這種體制賦予了投資者最大化的自由度，以市場為依托，經濟活動完全由市場來主導。硅谷企業的出發點是市場，不斷追求經濟利益的最大化。在園區創立初級階段充分吸引新技術和大量創業資金。硅谷被視為政府規劃痕跡最少的高科技園區，政府很少直接介入，但政府通過國家科技戰略規劃、政府采購、研發支持、財稅支持等方式，從宏觀、法律以及服務層面上進行相應支持，發揮了重要的引導作用。政府的作用主要體現在制定土地規劃，確定各地區不同的用途；開展基礎設施建設，改善硅谷交通狀況，建立公共運輸系統和服務體系；政府國防部的訂單對硅谷技術的擴散起到積極影響；政府對斯坦福大學研究項目提供直接贊助；政府還制定相關政策，為符合條件的公司提供商業貸款擔保，減免一定的稅收，員工培訓等。
硅谷還十分重視產、學、研的密切聯系。硅谷擁有斯坦福大學、加州大學伯克利分校等著名研究型大學，還有多所?？茖W校、技工學校和 100 多所私立專業學校。這些學校同企業共同建立研究所，彼此間的聯系非常緊密。斯坦福大學制定產業聯盟計劃，促進研究人員同外部企業的合作。硅谷中由斯坦福的教師和學生創辦的公司占硅谷企業的 60-70%;硅谷一半的銷售收入來自斯坦福大學的衍生公司⑧。
此外，強大的公共服務能力是硅谷成功的重要保障。硅谷的服務性企業是伴隨著硅谷的科技企業產生的。硅谷的服務性企業數量龐大，門類齊全，聚集了人力資源、技術轉讓、會計、稅務、法律、咨詢等中介服務行業，還有諸如銀行、基金機構等金融服務類行業、公共交通、郵電等商業服務類行業和生活服務類行業。在所有服務型企業中，最具代表性的是創新服務業。這類公司通過專業化的服務，按照委托者的要求，做出商品化的樣機，并提供全套的生產工藝、質量檢測和成本核算資料，有利于創新型科技企業降低成本、縮減人員、加快研究開發速度。
（三）韓國大德科技園
大德科技園自 20 世紀 70 年代初建立以來，不但自身取得高速的發展，還為韓國經濟發展做出了突出貢獻，這些都與大德科技園自身的管理體制和運行機制密切相關。首先，大德科技園在管理體制上采取了政府驅動型的管理方式，是典型的政府驅動的創新集群。從計劃制定到基礎設施建設，都是由韓國政府直接負責。為了克服各部門條塊分割對科技園的不利影響，早在 20 世紀 80 年代初，韓國政府對園區的管理體制進行了改革，將各部廳所屬的研究所和民間企業研究所、大德科技園的科學技術院和科學技術大學都歸由科學技術部管轄。韓國政府專門成立“大德研究園地管理事務所”,負責園地的建設及研究業務的支持工作。韓國大德科技園，它的行政管理機構是由（國家）科學技術部授予的科學城辦公室，該辦公室下設發展部和管理部。發展部主管城市建設，落實總體規劃，協調所有涉及該城建設的政府機構，管理部只負責安排居民住房，并為之提供所需服務⑨。
其次，大德科技園擁有各種政策支撐園區發展。韓國政府對園區提供資金、人才政策、稅收優惠政策、專業服務體系等整體配套措施，并制定相關法律，為園區發展提供重要支撐。在土地政策上，1986 年頒布“高技術工業都市開發促使法案”來保證園區規劃的實施。為降低園區入駐成本，從 1984 年開始由土地開發公社籌建研究中心或廠區，然后以優惠的價格賣給入區企業。在法律保障上，1993 年頒布《大德科學城行政法》，2004 年《大德研發特區法》，2005年將大德科技園的發展寫入國家法案，韓國政府在國家法案第 46 條明確提出：為促進研發的集群而建立大德科技園，其目標是促進研究成果轉化，支持企業產品上市，增強國家經濟競爭力⑩。在稅收和資金政策上，符合條件的企業可以獲得 50%的所得稅減免和最高上限為 50%的研究開發費用補助，同時政府為小微公司提供財務援助，幫助其實現科技成果商業化，補助最高可達全部費用的80-90%.在創業扶植政策上，大德科技園內設有創業指導、培育機構，專門向創業者提供由研究機構開發出的專利技術，并負責對其進行創業輔導、培訓。園區管理部門制定了園區招商促進條例，入駐科研機構和高科技企業能獲得創業基金和諸如搬遷補貼、招工補貼等各種優惠措施。投融資政策，為扶植和培育園區內的高技術企業，韓國政府建立了各種形式的科技金融機構和風險投資資金。此外還放寬投資領域限制，對外商直接投資實行全面自由化和鼓勵政策，允許外國企業對韓國企業進行敵意并購，為高技術產業發展開辟了多元化的融資渠道。
二、借鑒國際知名開發區管理模式經驗
管理體制創新要依托國情、區情因地制宜。國家級開發區管理體制的選擇，既受園區自身發展階段因素的影響，也受園區所在國情以及外部環境因素的制約，國外成功園區都是根據當地的實際情況來選擇適合自身特點的、各具特色的管理體制。比如愛爾蘭香農開發區是政府主導型、美國硅谷是市場主導型、韓國大德工業園是政府驅動型，另外還有如英國劍橋科學園是大學和科研機構主導型。從對國際上著名開發區的比較研究不難看出，歐美等發達國家市場機制成熟，政府在園區的管理過程中的作用有所弱化，主要采用市場主導型或產學研共管型管理形式，政府僅從政策、法規上進行控制；而新興經濟體則大多以政府主導型為主。因此，我國國家級開發區在創新管理體制問題上，要以符合所在地的實際發展情況為原則和基礎，循序漸進、科學有序的摸索適合園區良性發展的管理模式。
管理體制創新要以市場為導向同發揮政府作用相融合。美國硅谷是世界上最成功的開發園區，也是市場化程度最高的開發園區，硅谷的管理體制就是最為典型的以市場為主導的管理體制，以市場為依托，經濟活動完全由市場主導，強調市場在配置資源、投融資等方面的積極作用，但同時，以市場為主導亦不能忽視政府對開發區軟硬環境的營造方面所起的作用。政府應對園區基礎建設項目進行投資以刺激當地的需求，在營造政策軟環境方面，可以通過制訂稅收、金融、土地、規劃、人才等方面的優惠政策，更好的吸引國內外的資金、技術人才，推動開發區的發展11.從硅谷的案例可以發現，以市場為導向并充分發揮政府的作用，是當今國際上成功園區的重要成功經驗之一，也是我國國家級開發區創新管理體制進程中可以借鑒的重要經驗。
管理體制上采取“小機構，扁平化”的組織原則。目前，我國一些起步較早、發展較快的國家級開發區大都已經完成了集聚階段，開始進入融合階段，園區經濟也開始向城區經濟過渡，開發區開始朝著復合開發區或綜合經濟區的方向發展。這一時期，開發區的管理體制優勢開始弱化。國外在這一方面的主要做法，一是設立精干的管理機構，機構職責明確。二是大量的中介與勞務等社會性服務工作由社會機構或相應的公司承擔，包括開發區的建筑、技術轉讓、企業開發、風險投資、信息提供、專利申請、出口服務等領域。這不僅極大地減輕了開發區管理機構的管理壓力和財政負擔，還促進了社區服務業等第三產業的發展，如硅谷獨具特色的創新服務業12.
第二節創新國家級開發區管理體制要樹立的目標
對比國外先進開發區的發展過程，回顧我國各開發區三十多年來的實踐，不難發現，國家級開發區的管理體制創新是一個動態的過程，也是一個不斷發展和完善的過程。在當前的形勢下，國家級開發區管理模式和體制既要體現國家發展戰略的要求，也要符合各開發區自身發展的定位，立足于國家級開發區發展的新階段、新特征和新要求，根據黨的十八屆三中全會《決定》全面深化改革的精神，堅持以目標為導向，應考慮用以下四方面目標定位來引領國家級開發區的體制創新之路。
一、促進區域與體制結合
通過對國內外開發區相關案例研究發現，開發區管理模式在不同區域、不同時期，其管理模式是動態的、與時俱進的。開發區體制既有地域特征（即區域概念），更具時代特點?；蛘哒f，在新的時期，開發區不僅僅是一個區域的概念，而且也是一種體制機制的概念，既要建“區”,也要建“制”.國務院最新批準建立的上海自由貿易試驗區，就是探索管理體制的新模式。上海自貿區作為新時期改革開放的新標桿，不僅將著眼于區域建設，更會注重于管理模式和體制以及機制的創新。自貿區模式對于國家級開發區體制創新可借鑒之處，是國家的開放戰略已經從區域差別上升到體制創新，這對于國家級開發區新一輪的發展是一個極為重要的啟示。
二、促進產業化與城市化結合
發達國家近代工業革命實踐表明，產業化必定會帶來城市化，這點在國內開發區的發展進程中也得以體現。國家級開發區以招商引資、產業項目建設起步，在經過了前 15 年左右的發展過程后，產城融合和社會管理的矛盾開始突顯。如何將產業發展與城市化建設相結合共同發展，成為開發區面臨的新任務。黨的十八屆三中全會《決定》提出了社會治理的新要求。更好地促進產業化與城市化的良性結合，毫無疑問是國家級開發區要通過體制創新來達到的目標。
三、促進經濟發展與技術進步結合
國家級經濟技術開發區發展歷程表明，開發區建設既要承擔“經濟開發”的責任，還肩負著“技術開發”的重任。但開發區現狀顯示，相比經濟發展水平，“技術開發”的力度和潛力均尚未充分被挖掘。本論文所列的國際知名產業園區的實踐經驗表明，技術開發、創新驅動是開發區可持續發展的重要途徑。黨的十八大報告明確提出了實施創新驅動的重要戰略部署。國家級開發區如何將經濟與技術有機結合，走出一條新的可持續發展的道路，也亟需通過體制創新、機制創新作為保障來實現。
四、促進引進來與走出去結合
國家級開發區作為對外開放的窗口，引進外資、引進技術、引進管理已經有目共睹。但窗口的作用應該是雙向的。十八屆三中全會《決定》提出建立外向型經濟新體制，其中走出去就是重要一環。近年來已有許多國家對中國的開發區發展模式產生興趣，紛紛借鑒中國開發區模式進行經濟體制的改革或發展本國經濟。在中國經濟迅速發展、國際影響力不斷提高的今天，這意味著開發區走出去既有市場需求、也有條件和機會，對進一步宣傳中國改革開放的經濟成就、提升國家級開發區的品牌價值，在全球經濟一體化中，體現軟實力，抓住話語權，有其重要的戰略意義。而如何將開發區發展引進來與走出去有機結合，也是新時期改革開放中體制與機制創新的重要內容。
第三節創新國家級開發區管理體制的制度保障
國家級管理體制的創新是一個長期的過程，并不能一蹴而就。從我國國家級開發區管理體制的現狀以及國外著名園區的發展歷程看，要解決當前我國國家級開發區面臨的這些困難和問題，關鍵是要破除一切影響和制約科學發展的思想觀念和體制機制，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。本文認為，創新國家級開發區管理體制的制度保障應至少包括以下四方面內容：
一、加快立法進程，明確開發區法律地位
國家級開發區在相當長一段時期，將繼續承擔我國實現工業化-城鎮化-現代化的主要載體功能，將繼續承擔產業結構調整、經濟轉型升級、科技自主創新、體制機制創新的窗口、示范、輻射、帶動作用，但由于沒有相關法律法規保障，行政主體地位模糊已經成為開發區體制機制創新的難題，成為開發區進一步發展的障礙。因此，更加有必要通過立法繼續保持、保護開發區的“試驗田”作用?！懊徽齽t言不順，言不順則事不成”.開發區法律地位和行政地位問題需要國家、省級層面的法律或綱領性文件加以規范。按照十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于深入推進依法行政、職責法定、法無授權不可為的有關要求，應盡快從國家層面制定《國家級經濟技術開發區條例》，從法律上明確開發區的行政主體地位、組織管理體系、管理職能、管理權限，明確開發區在行政管理、行政執法方面的主體資格，理順開發區與建成區行政管理體制的關系13.當然短期內由國家立法機關出臺全國性的開發區條例的時機并不成熟。這是因為，一方面，雖然有 30 年的實踐，也取得了世人矚目的成就，但是各地開發區成立時間長短不一，所在區域的經濟社會發展水平差異較大，發展階段不同，工作重心有別。在國家層面作出一個統一的具有法律或者法規意義的條例，尚有一定困難。另一方面，十八屆四中全會對全面深化改革提出了新的要求，國家級開發區作為國家發展戰略和全面深化改革的承擔者，肩負著包括體制機制在內的多方面多領域的改革、創新、探索和實踐的歷史使命。如何與時俱進，還需要“試”,也需要“闖”.因此，解決國家級開發區的法律地位問題，需要由省級人大常委會修訂（或出臺）各地開發區條例，使開發區的管理有章可循，有法可依。
二、理順行政權級，明確管理職能
一是加快推進開發區條例修訂?？砂凑铡熬?、效能、統一”和“小政府、大社會”的原則，加快推動各地研究修訂開發區管理條例，用以明確國家級開發區的定位與目標，組織機構設置，管理職權范圍和責任等，賦予其相應的管理體制機制創新試驗權。應繼續堅持開發區二十年多來“充分授權、屬地管理、封閉運作”的成功經驗，通過條例的修訂，將當地政府職能部門的經濟審批權限以委托等形式充分授權到開發區管委會，同時，建立“職責明確、權責對等”的良性發展機制，真正做到“辦事不出區”.
二是提升開發區行政級別。我國的現行體制中對國家級開發區行政機構職級的配備，直接影響到開發區的行政權力和發展能力。目前國家級開發區管委會的設置有 4 種職級，分別是正、副地（廳）級和正、副縣（處）級。根據浙江省體制機制一次調研的結果，目前浙江省各國家級開發區主要領導職級不統一的問題依然存在：國家級開發區原有的基本設置了副廳職級，但新批的國家級開發區多數是正處級，甚至正科級。較低的行政配置極大地限制了開發區與各部門、鄉鎮之間的協調能力，建議從省級層面將國家級開發區管委會的行政職級調整副地（廳）級，直轄市的國家級開發區以正地（廳）級。以江蘇省為例，國家級開發區管委會（包括保稅區），一般按副地（廳）級設置，作為所在地市政府（地級）的派出機構，一把手可以由所在縣（市、區）的一把手兼任（由省任命）。管委會享有縣級或以上的管理權限，這樣一方面較高的行政級別，保證了統籌協調權力。另一方面，享有縣級政府（或以上）比較完整的管理職能，保證較高的行政授權，便于提高辦事效率。
三是進一步明確開發區管理職能。通過條例的修訂，進一步明確國家級開發區所應具備的管理職能，重塑國家級開發區體制優勢。作為“國家級”開發區至少應具備以下五種職能：
完善的行政職能。國家級開發區建立初期，加快行政審批是體制機制改革的重點內容，各開發區通過下放審批權提高行政效率，目前審批權下放已經取得明顯成效。但保留必要的審批程序和審批權限也不是無的放矢，核心是各開發區內部行政審批要集中、簡化和高效。一是上級機關充分授權；二是內部決策高效；三是提高國家級開發區行政級職、增加并穩定編制；四是保持“領導高配”機制。對于采取企業管理模式或法定機構模式的開發區（或產業合作區等），通過開發區條例或有關法規等，給予明確授權。
規劃職能。從各國家級開發區特別是發展較快較好的開發區的成功經驗看，一個好的規劃非常重要，先規劃后開發和一張規劃干到底是開發區有別于部分區域亂開發、慢開發的重要特色。因此開發區的規劃職能不可或缺。從國家城鄉規劃法的規定看，縣級以上政府享有規劃制定和實施的權限，這也是建議開發區管委會職級宜為副地（廳）級的原因之一。
財政職能。財政體制和權限是國家級開發區設置的基本條件之一，十八屆三中全會《決定》明確提出了財政是國家治理的基礎和重要支柱。財政職能對國家級開發區的重要性不言自明。至于采用企業管理模式（公司制）管理的開發區，從各地成功的經驗看，在一定的時間內各級政府通過適當的方式（如轉移支付），返回一部分稅收給開發公司，是彌補企業管理模式綜合財力不足和體現一定管理權限的重要一環。
招商引資職能。投資作為拉動經濟發展的三駕馬車之一，對于從“一張白紙”上搞建設的開發區來說，其重要性不言而喻。各開發區普遍將招商引資作為經濟發展和開發建設的主旋律來抓，包括成立時間較早、開發建設已成規模的開發區，目前仍保留著多個招商主體，甚至開展全方位招商。而完善的招商職能，除建立招商機構外，還應具備成熟和完善的招商促進機制，招商計劃和考核方法等。
產學研聯動機制職能。本文對國外產業園區案例研究證明，成功產業園區的共性之一就是產學研有機融合，各顯優勢、強強聯合。但我國國家級開發區的產學研融合嚴重不平衡。產（業）是優勢（相比于國家級高新區），但學和研相對劣勢或短腿。要解決這個問題，重點還是要突破體制機制的條框和傳統?？梢杂蓢覍用娉雠_政策，鼓勵有條件的國家級開發區與國外產業園區、機構或跨國公司共同建設開發區中的技術園區，搭建國內外合作的產學研融合平臺，以促進國家級開發區經濟和技術有機結合，努力實現更快更好的發展。使開發區成為全國產學研融合的示范區。
三、優化管理制度，提高公共服務能力
一是修編修訂開發區管理條例明確管理制度。通過對管理條例和管理制度的修編。建立“職責明確、權責對等”的良性發展機制，在開發區行政事業單位推行 ISO9001 質量管理體系，提高開發區行政部門的服務效率和行政效能。
二是構建大部門管理體制。根據開發區在經濟與社會管理的職能分工，按照精簡、統一、效能的原則，分別整合經濟發展、市場監管、社會服務和公共服務職能和機構，設置綜合部門機構。在內設機構上，對部門職能進行整合，將相同或相似的行業看作一個有機整體，納入一個管理系統，建立“小局大處型”的管理機構。為此，要加強編制管理，將機構設置通過法定程序固定下來，在廢止機構或變更機構編制時也嚴格按照法定程序進行，確保機構組建和運行的規范化、法制化。
三是推進公共事業社會化。加快開發區管委會由管理型政府向服務型政府轉變，探索形成開發區、中介組織和企業共同參與、相互促進的公共服務體系，政府明確角色，充分發揮行業協會等民間中介組織的作用，政府應由公共服務直接提供者轉變購買者，將社會化的管理職能剝離給中介。開發區管委會主要在依法行政、產業規劃、整頓市場經濟秩序、創建社會信用體系、提高政策透明度、信息服務和改善軟環境等方面加大工作力度。建立健全政府購買公共服務制度，把不應由政府管理的職能逐步轉移給中介機構，以提高開發區整體公共服務的效率與質量。
四是積極推進中介社會組織改革和發展。政府有關部門要加強對行業協會和中介組織的監管，引導行業管理組織制定行業的執行準則、技術標準和職業道德、質量監督等制度，保證投資服務、人才招聘、勞動就業、財會、法律、社會保障等社會中介服務組織健康有序發展，使其更好地承接和履行開發區有關綜合事務性職能，使管委會從專心致志搞好經濟開發，真正體現開發區“小政府、大社會”、“小機構、大服務”的運作機制和“精簡、統一、高效”的體制優勢。
四、創新人才制度，加強干部隊伍建設
隨著開發區“二次創業”進程的加快，開發區人才隊伍力量不足、結構不優、專業不強的問題更加凸現，國家級開發區作為我國改革開放、經濟建設和社會管理的第一戰線，是實實在在的基層，開發區事業的持續發展，需要有一大批優秀年輕干部接力接班，薪火相傳。因此，應積極探索適合開發區特質的用人機制，強化干部人才管理制度的創新。一是嘗試建立干部交流機制。在當地政府可嘗試建立市（縣）優秀后備干部到開發區掛職鍛煉制度，盡可能多地把政治思想素質好、專業水平高、業務能力優秀年輕干部選調到開發區工作，進一步配強開發區的干部隊伍。二是完善分配激勵機制。試行以“獎勤罰懶、獎優罰劣”為原則的收入與績效掛鉤機制，以選優用優、效率優先為用人導向，設立專項考核獎勵，按績定酬，適當拉開收入檔次，著重向優秀人才、優質工作和關鍵崗位傾斜，充分調動廣大干部職工工作積極性。三是借助托管平臺和機構改革等機遇，進一步深入研究靈活用人機制和外部有效交流提升機制，拓寬上升空間，增強干部流動，真正讓開發區隊伍“兵強馬壯”.
