本篇論文目錄導航：
【題目】紀檢監察管理體制改進探析
【導論】應對新時期腐敗的紀檢監察制度研究導論
【第一章】我國紀檢監察管理體制改革的新背景
【第二章】當前我國紀檢監察管理機制現狀
【第三章】改革我國紀檢監察管理的幾種模式及特點評析
【第四章】深化紀檢監察管理體制改革的對策建議
【結論/參考文獻】紀檢監察管理體系優化研究結論與參考文獻
第二章 當前我國紀檢監察管理體制現狀
第一節 紀檢監察管理體制存在的局限性
在我國，從 1993 年開始實行至今的黨的紀律檢查委員會和行政監察機關合署辦公的特殊反腐體制，地方各級紀檢監察機關在同級黨委政府和上一級紀檢監察機關的雙重領導下開展紀檢工作，地方各級監察機關同時還需對本級人民政府負責并報告工作，這種世界獨特的管理體制取得了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的顯著成效。但該管理體制存在的問題與不足在新的時代背景下日益凸顯，工作面鋪得過寬帶來職能泛化、工作方式固化、工作作風異化、功能弱化和人事待遇化等問題，給黨的紀律檢查工作有效開展帶來諸多障礙，嚴重影響反腐敗工作成效和紀檢監察隊伍形象。
一、職能泛化影響專業性
近年來，紀檢監察機關承擔的工作任務越來越多，工作范圍越來越寬，甚至有 “事事牽頭，樣樣主抓”的發展勢頭， 一些本不屬于紀檢監察機關法定職責范圍的工作不斷擴張，牽扯耗費了紀檢監察機關大量人力物力，嚴重泛化的職能導致紀檢監察機關超負荷超節奏超常態運轉，最終造成黨風廉政建設和反腐敗工作主業被削弱，本部門業務專業性遭受重大挑戰。
（一）職能泛化的表現及原因
以中紀委為例，其牽頭或參與的議事協調機構多達 125 個，各級地方紀委參與的更多，如湖南就有 225 個。這一現象在地市級表現更為明顯，地方政府的任何一項工作都希望紀委參與推動，紀檢監察機關 “應邀”參與文明創建、城管革命、豬肉市場檢查、計劃生育工作檢查、環境衛生政治、公路超載治理、社會治安綜合整治等與紀檢監察本職無關的工作的現象比比皆是。地方黨委政府習慣性地將紀委視為其下屬工作機構，習慣于借用紀委的權威，習慣于給紀委分配工作任務，習慣通過壓擔子的方式表示對紀委工作的重視，作為下屬的紀委對黨政領導的“重視”只能服從，把大量精力消耗于本職工作外的復雜事宜，逐漸偏離其執紀監督問責的主職能。有很多領導坦言，紀檢監察機關權力大、威信大、影響大、能耐大，只有紀檢監察機關出面，工作才更有“力度”,經濟社會發展中的諸多問題只要紀檢監察機關到位了就肯定能解決，紀委猶如神醫“包治百病”.遇難事找紀委的頑癥，讓紀檢監察部門逐步淪為“保鏢”、“槍手”.
（二）職能泛化的危害
地方黨委政府的做法將紀檢監察機關置于既當裁判員又當運動員的境地，紀檢監察機關在監督相關單位主體責任和監督責任是否落實到位，是否存在違紀違法違規行為的同時，更要與被監督單位一道解決具體問題，完成黨和政府交辦的具體工作。這種領導模式和工作推動方式將紀檢監察部門立于失職瀆職的復雜境地，讓其履行不該履行的職責，應該履職督辦的工作卻疲于應付，導致紀檢監察機關“種別人的田，荒自己的地”,嚴重損耗該機關的專業性、權威性。這種無休止的損耗和職能上的越位、缺位、錯位、失位問題，使紀檢監察機關職能日益泛化，難以準確把握和定位自身工作，導致在復雜多樣的被動工作中迷失方向，難以分清主體責任與監督責任，最終既沒有調動和發揮牽頭部門的主體責任，導致其主體責任落實不力，又導致紀委自身的執紀監督問責職能流于形式，自身的監督責任亦難以落實，形成一種難以擺脫的惡性循環。
二、功能弱化影響權威性
（一）功能弱化的表現及原因
在現行雙重領導體制下，各級紀檢監察機關必須要落實當地黨委政府對紀檢監察機關的領導意圖，在具體案件查辦和監督執紀問責等職能執行過程中，都要講政治顧大局，將同級黨和政府特別是黨政一把手的意見，作為紀檢監察機關決策的主要參考。
（二）功能弱化的危害
雖然十八屆三中全會明確“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”11,但因為體制機制的雙重領導沒有得到根本性轉變，規定很大程度停留在書面狀態，具體操作執行起來效果不明顯。在查辦一些重要案件時，同級黨委領導的意見仍然起主導作用，具體在要不要查、調查范圍、移不移送司法追究等關鍵環節上，辦案部門和相關紀檢領導經常性受到同級黨委政府官員的多種干擾，壓力巨大，對直接涉及到同級黨委、政府的領導和重要部門領導的問題線索，比如財政、組織人事和政法強勢部門的重要官員，同級紀委的調查工作要么很難開啟，在初查初核階段就被動終止，要么即使排除干擾啟動調查，但受制于利益牽絆，對存在的問題大多也只能蜻蜓點水式，即使最后追責處理也多是輕描淡寫，大事化小，更有甚者會出現大案輕查或者有案不查的情況。這就造成如果沒有上級紀委或當地黨政領導的支持，同級紀委很難在當地辦出有影響力的大案要案。此種案件檢查和監督問責模式，嚴重削弱紀檢監察工作的功能，損害紀檢監察工作權威。
三、方式固化影響效率性
（一）方式固化的表現及原因
一直以來，各級紀委開展紀律審查和執紀監督問責的基本方式就是應群眾舉報或信訪舉報的要求，抑或是應上級的批轉辦理，對被核查對象及單位開展聯合檢查或成立聯合調查組，進行檢查和初查初核。 固定的工作套路雖然程序簡單，但方法手段較為單一，因對被調查單位具體業務工作的不了解，信息不對稱，不知道對方權力行使的范圍邊界，以及對行政自由裁量權的把握不合理，缺乏專業會計和法律人才導致無法弄懂被查對象權力行使的核心環節，有時雖然耗費大量人力物力，但核查效果有限，達不到應有的執紀效果。
（二）方式固化的危害
十八大以來紀檢監察機關將紀律審查和糾正四風問題作為主要工作任務，經常性地對被巡查單位開展各類明查暗訪活動。檢查包括上班紀律，三公經費使用及公車私用等相關內容，但在工作開展過程中都存在明顯的不足，即監督檢查的方式方法有限，沒有根據被監督對象和被核查事宜創新工作方法，難免浮于表面蜻蜓點水，淺嘗輒止，降低監督權威。此外，“黨委統一領導，黨政齊抓共管，紀委組織協調，部門各負其責，依靠人民群眾支持和參與”12的反腐敗領導體制和工作機制，雖然在宏觀政策上賦予各級紀檢機關在反腐倡廉工作中應承擔的組織協調作用，但怎樣組織協調、協調程序和機制、方式方法、后續跟蹤反饋是什么等問題并沒有具體的規章制度，紀委的協調職能僅停留于原則要求上而缺乏統一的操作規范，導致各種監督力量分散，各自為戰，且具體監督部門之間缺少溝通協調，紀檢機關整體協調權力較弱，不時出現某些腐敗分子一邊腐敗一邊大談黨風廉政建設升官發財，一邊服刑一邊享受工資待遇的怪象，執紀監督效果大打折扣。
四、作風異化影響廉潔性
（一）作風異化的表現及原因
任何權力都容易被濫用并產生腐敗。具有極高含金量的紀檢監察機關的監督權、執紀權、問責權也同樣有滋生腐敗的風險，特別是上述權力運用的法定程序不像司法權、行政權那樣公開透明，其救濟途徑和監督程序也往往停留在組織內部構架，并不完善。譬如案件查辦與否、查到什么程度、給予什么樣的處分、移不移送司法等，都直接影響相對人的政治前途、經濟利益甚至人身自由，如此大的權力背后必然潛在巨大風險。權力的履行主體紀檢監察干部時刻處在腐蝕與反腐蝕的漩渦中，時刻直面各種誘惑，稍有不慎就會犯錯誤。在紀委的干部誰來監督這個問題上，我們的制度設計還有很大欠缺。首先，系統內監督不嚴。雖然有一些內部監督管理文件和規定，或失之于籠統，或只停留在“掛在墻上”,未得到執行落實，績效考核、述職述廉等監督方式也不夠直接有力，特別是對紀檢領導班子成員及一把手的強大決策權，干部在執紀監督問責中的裁量自由權力還缺乏行之有效的監督手段和方法。雖然紀檢系統成立了自己的干部監督室，但這種同體監督的效果相當有限。出于是系統內或同一單位的同事，抬頭不見低頭見，怕得罪人，怕丟選票，怕影響個人利益等導致在監督問責上失之于軟，監督效果大打折扣。上下級紀委之間幾無工作交集，信息不對稱，實際上也難以有效監督。其次，體制內監督缺乏?，F行黨政反腐體制機制中，紀委處于領導機關和相對核心地位，其他機關不太可能也不敢對紀委書記和紀檢干部進行監督。同級黨委作為領導層可以監督，但更多的只是分配任務，也缺乏比較有效的手段，畢竟紀委書記就是同級黨委中的重要領導。
地方人大的監督也僅限于職責范圍內的“一府兩院”,對紀委監察機關的監督并未涉及，沒有監督基礎。第三，外部監督不力。由于很多行為均屬于保密限制，信息不公開，溝通機制、群眾知情機制不完善，導致群眾參與監督的程度仍然有限。
（二）作風異化的危害
少數紀檢干部在監督有限的權力面前作風發生異化，有的發表與黨的路線方針政策和決定相違背的言論，有的在案件查辦工作中壓案不辦、越權批辦、違規催辦、隱瞞不報或直接干預辦案調查單位的案件調查處理工作，甚至以案謀私、辦人情案、辦關系案，跑風漏氣等等，嚴重影響了紀檢監察工作的廉潔性。十八大以來，紀檢系統內部查處的眾多違法亂紀的干部，嚴重影響了紀檢監察機關在廣大人民群眾心中的廉潔性。
五、人事待遇化影響效能性
（一）人事待遇化的表現及原因
一直以來，紀委工作人員的專業化水平飽受詬病，相較于司法隊伍日益倡導的職業化、精英化、專業化，紀委在任命領導干部時過于強調政治素質個人品德而忽視專業素質，容易導致外行領路，指揮決策不專業，在新進干部時也對執紀辦案監督能力要求不夠，結果導致能獨擋一面的精兵干將少，更多干部淪為協調辦案的后勤保障角色。雖然十八屆三中全會將下一級紀委正副書記的提名權和考察權上提一級，但同級地方黨委和組織人事部門對常委以下紀檢監察干部的進退留轉仍具有調配權，人事部門出于干部統一調配的原則，難免將一些非專業且沒有紀檢工作基礎且事實上也難以培養的大齡干部調配進來，一些地方把紀檢崗位當作領導干部退居二線養老之所，還存在因為紀檢系統相對領導崗位設置較多，為了提高干部待遇和級別而進行安置的情況。一些在紀檢機關工作時間長、年齡偏大的紀檢干部自嘲是萬金油，因為不具備法律、財會、計算機等新時期紀檢監察工作必備的專業知識，無論放在哪個崗位都不能充當業務骨干發揮自身能力，又因為流動渠道不暢而不能轉崗等等。
（二）人事待遇化的危害
有些地方對紀檢機關人才流動更新換代的途徑限制過多，習慣于從外單位或軍轉干部中轉任、調任或組織安排，一般不能從高校大學生或社會優秀人才中進行公務員考試引進，導致紀檢機關嚴重缺乏法律、財務、審計、計算機等相關專業的急需人才。老齡化突出，人才斷層特別嚴重，有的崗位人少事多，有的崗位人多事少，有的地方領導多過干部，處于單位少數的年輕骨干工作壓力大而待遇低，進而導致心理失衡，影響工作積極性。專業化缺失和工作水平不高、能力不足影響執紀監督工作效能，最終導致紀檢人才不足與紀檢監察工作日益要求的專業化、能力化的矛盾凸現。
第二節 原因解析--管理體制改革的必要性
上述狀況，與黨風廉政建設與反腐敗治理體系、治理能力和治理方式現代化的高標準嚴要求差距不小，也造成紀檢監察工作面臨新形勢新任務時無法有效適應，導致紀檢監察工作進入困境。筆者認為，造成困境的根本原因是紀檢監察管理體制上的弊端所致。長期以來，紀檢監察領導體制的產生和發展過程，紀委監察機關均受同級黨委政府的實質領導，特別在查辦大案要案上必須先與其通氣或征得其同意，在其領導和支持下開展工作，黨風廉政建設與其他中心工作亦概莫能外，也是堅持黨委統一領導，紀委在黨委領導下開展具體工作。雖然近些年來，紀檢監察受同級黨委和上級紀委的雙重領導體制的完善相對于同級黨委政府的獨立性或多或少有一定的改善，比如從上面空降紀委書記和副書記，且正副書記的提名被上提一級，加大對紀委書記的異地調任，查辦案件和線索處置必須向同級黨委和上級紀委雙重匯報等，但是領導體制和管理機制性的問題并沒有得到根本解決。
從紀檢監察的權屬來源分析，地方黨委政府對同級紀檢監察機關的領導是一種實質性的全方面的領導，同級紀委在一定程度上僅相當于當地黨委執行紀律、政府行政監察的一個特殊職能部門，根據干部組織人事管理規定，紀檢工作人員的人事配置權、任免權和異動權，起主導作用的是同級黨委及其組織部門的意見和決定，而人員編制管理、財政經費來源、工作津補貼發放以及附加在紀檢干部身上的生活待遇、前途仕途等問題也主要由同級黨委政府及其組織人事部門決定，政治前途主要被同級黨委及組織部門掌握，經濟利益主要掌握在同級政府及其財政部門手中。在該體制下，必然導致紀檢機關不敢碰硬動真格唱黑臉，怕事后工作受刁難，怕被打擊報復。
從監督關系上分析，紀檢監察機關與同級黨委和政府是一種法紀上的監督與被監督的關系，紀檢監察監督同級黨委政府的工作是其基本職能，但在隸屬關系上，同級黨委政府與同級紀檢監察機關是領導與被領導的關系，地方各級紀檢監察機關一方面要服從于同級黨委和府的領導，在其領導和支持下開展工作，另一方面又要對其進行監督，而同級黨委和政府既是紀檢監察機關的領導者又是被監督者，雙方之間這種錯綜復雜的地位與權屬，決定了紀檢監察機關對同級黨委政府，特別是對決定其政治經濟利益的黨政領導班子成員，實現有效監督幾乎不可能。因為，以下級來監督制約各方面處于優勢的上級，以被領導者的身份來監督強大的領導者，只會導致紀檢監察職權無法有效行使，最終導致監督乏力，事實上成為 “虛監”,流于形式而形成所謂的監督悖論?，F行管理體制下，直接導致紀檢機關查辦案件受地方牽絆太多，執紀監督邁不動腳、伸不開手的弊端日益突顯。很多信訪舉報沒有及時核實，很多案件難以及時查處，一些復雜案件無法查辦，一些巡視交辦的問題線索不能核實成案，人民群眾反映的腐敗問題久拖不決，對紀檢工作的群眾期待難以兌現，極大地影響紀檢監察工作的效力與權威。因此，紀檢監察機關仍主要受同級黨委政府領導的體制，成為影響紀檢監察工作履行其應有職責，發揮其獨立性有效性和權威性的最大障礙。
腐敗是現代社會最大的毒瘤，是國家政權的最不穩定因素，如果任憑腐敗問題四處橫行，愈演愈烈，任憑監督失聲失效，流于形式，就會傷害國家自身甚至亡黨亡國。此言論雖振聾發聵，但字字珠璣。破困局，靠改革，不能等待觀望，必須務實踐行。面對嚴峻復雜的反腐敗形勢，迫切需要進行紀檢監察管理體制改革。用改革之利劍清障減負，憑改革之力量破除積弊，這是十一屆三中全會以來中國特色社會主義道路實踐證明了的真理，也是深入推進反腐倡廉工作，化解體制機制障礙的不二路徑。改革是克服現有反腐敗體制管理模式中的弊端，使之適應紀檢監察工作實踐和黨風廉政建設與反腐敗斗爭的迫切需要，更是堅持和發展中國特色反腐倡廉工作的必由之路。也只有全面深化紀檢監察管理體制改革，才能為反腐敗新常態新成效提供體制機制保障，營造全社會的廉潔氛圍。
