本篇論文目錄導航：

【題目】公共政策與輿論傳播的關系探究
【第一章】公共政策的輿論傳播方式探析緒論
【第二章】輿論傳播與公共政策相關理論概述
【3.1 3.2】宜黃女拆遷事件與臨川區“5·26”爆炸案
【3.3 - 3.5】撫州臨川二中“9·14”殺師案
【第四章】改善我國公共政策輿論傳播的對策
【結語/參考文獻】公共政策的輿論引導形式研究結語與參考文獻

第 2 章 相關理論概述

2.1 輿論與輿論傳播方式

2.1.1 輿論

輿論是指在一定范圍內，公眾對特定社會公共事務基本一致的意見、態度、評價或言論。[13]

輿論作為一種普遍存在的社會現象，可以約束、激勵個人或群體的行為，具體特征如下：

第一，輿論是多數人贊成或支持的公眾意見。

第二，輿論是以公眾利益為基礎的社會評價。

第三，輿論是可以有效推動或阻礙社會發展的言論。

第四，輿論既可以是政府的態度，也可以是廣大民眾的呼聲。[14]

第五，輿論的存在是合理的。

2.1.2 輿論傳播

輿論傳播是指信息源通過人際渠道或媒介渠道擴散，在一定的社會范圍內被大多數人接受認同，并轉化成為多數人的共識。

輿論傳播的目的是讓潛在公眾成為對信息內容有更多了解的知曉公眾，主要有兩種方式進行傳播：一是人際傳播，即通過人對人的方式進行信息的傳布，包括演講、布道、座談、討論等方式；二是媒介傳播，通過媒介等傳播工具進行信息的告知和擴散，包括報紙、通訊社、廣播、電視、網絡等方式。

輿論傳播是個雙向過程：少數人的意見經過演變成為特定范圍內多數人的共識，這個擴散過程中會充滿意見的反饋和交流，甚至是“意見反饋”成為輿論傳播過程中的重要銜接環節。

2.1.3 大數據時代下的輿論傳播特點

大數據時代，是指運用搜索引擎、社交媒體、各類網絡數據庫，實時聚集數以百萬本書那么厚的文本和圖像，用一種搜索、分類、分析的軟件，通過高速的計算機運算和業內專家的研判，精確描繪現狀并預測未來。

大數據下的輿論傳播，是指利用新聞網站、百度、微博、微信等所有互聯網平臺提供的數據進行消息傳播和散布。本文主要研究的也是大數據時代的背景下，公共政策和輿論傳播之間的關系。

大數據時代下，各階層表達利益、宣泄情緒、交流思想的主要方式是使用互聯網傳播。大數據時代下的輿論傳播主要是網絡輿論傳播，其特點主要有：

第一，信息的復雜性。大數據時代下的信息來源豐富多樣，有些信息是官方或者權威機構發布或認證過的，但是也有大量的信息未經官方解釋或認證就引起網絡熱議。信息的復雜性也給制造、散布謠言和虛假信息的人提供了便捷的條件，應當引起政府的高度重視。

第二，來源的多向性。過去，輿論傳播是由意見領袖通過傳統媒體發布信息。在大數據時代，信息接受者也可以是信息來源者，他在瀏覽事件時可以在網上評論、交換意見，增加事件的關注度。

第三，傳播的迅速性。大數據時代是信息共享的時代，一旦發生突發事件，網上很快就會做出反應，將該事件的信息在網上擴散。尤其是手機客戶端時代，人們可以隨時隨地將知道的信息快速傳到網上，形成輿論傳播。比如“臨川爆炸案”,在爆炸的半個小時內，鳳凰網、搜狐網、新浪網等遠在北京的網站都制作了網絡專頁對此消息進行傳播，可見大數據時代，輿論傳播的速度有多快。

第四，內容的碎片性。在傳統媒體時代，意見領袖會將信息通過整理、編輯后公布，在一定時空內是完整的、全面的。但隨著大數據時代的到來，“人人都有麥克風”,人們可以自主的將自己知道的內容放到網上進行信息共享，但由于個人對事件掌握的局限性，每個人在輿論傳播過程中呈現的內容也許只是事件的一個小方面。

第五，意見的傾向性。在一些突發事件中，輿論更傾向關注弱勢群體。在“李天一案件”中，無論是媒體報道還是網絡對“星二代”“軍二代”“富二代”多種頭銜加身的李天一的評論以負面爆料、評判為主，對案件的受害人有著更多的關心和同情。

第六，表達的非理性。網絡為公眾提供了釋放情緒和心理減壓的平臺，非理性的情緒宣泄也成為了網絡輿情的一大組成部分。在一些突發事件中，非理性的表達也會左右該事件的輿論導向?！八幖姻伟讣敝?，網民未經證實就把“藥家鑫”和“官二代”等同了起來，輿論風向立馬一片倒。藥家鑫執行死刑后，一片倒的風聲過去了，大家才慢慢發現藥家鑫只是一個普通家庭的孩子。而這時候，又有“藥家鑫可不死”的聲音出來了。該案件中，輿論大部分是跟風和仇富，并沒有完全依據法律和事實進行理智發聲?？梢哉f，大數據時代的輿論傳播反映出的是社會心理，“仇富”“仇官”的社會心態在主導整個輿論傳播的方向。

第七，影響的顯著性。大數據時代下的輿論傳播速度快、覆蓋面廣、受眾群體多，導致該時期輿論傳播的影響力可以突破空間限制，在現實生活和虛擬空間同步傳播，實現出傳播影響的放大和增倍效應。

2.1.4 輿論傳播方式

隨著互聯網技術的迅速發展，輿論傳播方式越來越廣，輿情信息傳遞不再局限于傳統的渠道，網絡輿情也構成了輿論傳播的重要方式。

報刊

報紙、刊物是刊載新聞信息的定期向公眾發行的印刷出版物，是輿論傳播的重要載體，能夠引導和反映社會輿論?？梢哉f，報紙是輿論傳播諸多方式中最為傳統、最為成熟的的方式。2014 年，我國報紙發行數量排行前三的報紙①分別是：參考消息（350 萬份），人民日報（280 萬份），環球時報（240 萬份）。

報紙作為輿論傳播方式的最大優勢是可以不受時間限制隨時閱讀，也可以互相傳閱，讀者人數不受報紙發行量限制。

電視新聞

電視新聞是通過影視圖像向觀眾傳遞新聞信息的一種輿論傳播方式。電視新聞的優點是可以系統、立體、形象報道事物發展過程，是電視臺節目的主體。

因為電視新聞有傳播內容豐富、直接傳播、共時空效應等特點，它的社會影響比其他媒介更為深刻和直接，被稱之為“當今社會的第一媒介”.

廣播新聞

廣播新聞是通過聲音向聽眾傳遞最新發生的或正在發生的事件。廣播新聞在我國改革開放初期大熱。由于其自身的局限性，現在的廣播新聞聽眾群大為縮水，但仍然是輿論傳播的重要方式之一。

即時通信

即時通信是在通過互聯網可以即時交流信息的通訊方式。目前我國流行的通信軟件有 QQ、微信、MSN、YY 語音等。截止 2014 年 12 月，我國使用即時通信的用戶規模達 5.88 億人，占網民使用率的 90.6%,全年增長率達 10.4%.

無論是即時通信的用戶規模還是使用率都位居我國各類互聯網應用的第一名。這主要源于即時通信軟件不受時空限制迅速實現文字、圖片、影視資料的共享。

博客及微博

博客，又稱網絡日志，是個人不定期在固定網站上張貼文字、圖片、音頻、視頻、鏈接等方式記錄個人生活狀態和思想狀態。也有就某一特定的課題發表評論和消息的專業博客。博客憑借操作簡單、開放、互動等特點吸引了大量用于。不過隨著微博的出現，博客活躍群體由大眾轉向專業型、精英型人群。目前博客的活躍群體大多也是“網絡意見領袖”,他們用于大批讀者和大量的觀點互動。

微博，又稱微型博客，屬于博客的一種，但比博客更簡短精悍。微博對發言內容有限制，要求每條微博不超過 140 字，是碎片化的表達。這也使得微博更加的通俗化、草根化。微博的客戶端可以是電腦也可以是智能手機，使得微博傳播消息更加便捷快速。無論是對身邊事件的實時播報還是信息接收、交互的速度都是任何媒體無法比擬的。這幾年，微博是網絡輿情的最主要發源和傳播陣地。本文實證案例中“宜黃拆遷女自焚事件”中，微博也起到了推波助瀾的作用。目前，我國的黨政機關基本開通政務微博，發布信息。

社交網站

社交網站是網民通過與同學、同事、朋友、網友在網上建立了信息交換的關系網，我國流行的社交網站有朋友圈、開心網、人人網等。社交網站的用戶可以在“關系網”內分享照片、發布文字，轉載文章。社交網站覆蓋的年齡面廣，從“60 年代”到“00 年代”實現基本普及，成為網絡輿情產生的又一重要場所。

新聞網站客戶端

隨著智能手機的普及，網易、新浪、騰訊、搜狐都開通了專門的新聞網站客戶端，及時向客戶群體推送即時新聞，客戶群體也可以對新聞進行跟帖發布看法和態度。隨著微信的普及與功能的完善，“公眾賬戶”也成為了輿論信息傳播的新介質。地方黨政部門、各類新聞媒體都開設了微信公共賬號，“微信問政”也正在興起。新聞網站客戶端（包括微信公共賬號）提高了網民參與公共事務管理與社會熱點話題的積極性，成為輿論傳播的新方式。

網絡論壇

網絡論壇，又稱 BBS①，是一種電子信息服務系統。網絡論壇的話題覆蓋面廣，準入門檻低，幾乎可以容納所有網民參與其中，是網民（尤其是草根階級）進行信息交流、民意匯聚的主陣地。網絡論壇傳播輿情的方式既可以是通過發帖引起特定范圍網民就公共話題進行討論，也可以是通過回帖的方式增加話題的曝光率。目前我國最大的網絡論壇是天涯社區、凱迪社區、貓撲社區等，曾引發過很多網絡突發事件。

2.2 公共政策和公共政策過程

2.2.1 公共政策

公共政策[15]是指，國家機關、執政黨及其他政治團體在特定時期內，為實現一定的政治、經濟、文化的目標采取的政治行動或制定的行為準則。公共政策是法令、條例、辦法、方法、謀略、措施等的總稱。

公共政策的特點是：

第一，主體具有權威性，公共政策的主體是是國家機關、執政黨及其他政治團體，固其主體具有權威性。

第二，行為具有時效性，公共政策是在特定時期內的行為準則，固其行為具有時效性。

第三，客體具有公共性，公共政策是面向所有社會成員的，固其客體具有公共性。

第四，價值具有公益性，公共政策多數涉及社會價值的分配問題。

2.2.2 公共政策過程

公共政策過程①是指，公共政策制定、公共政策執行、公共政策評估、公共政策監控、公共政策終結五個階段。根據個人理解，在論文中將公共政策制定階段按照發展順利劃分成三個小階段，即公共政策議程設置階段、公共政策方案規劃階段、公共政策制定完成階段。

公共政策制定[16],是指公共政策主體針對某個問題進行規劃，提出方案或辦法，并將其轉化成正式政策的過程。

公共政策執行，是指將制定的公共政策轉化為政策現實的過程，執行效果的好壞決定著政策制定的成敗。

公共政策評估，是指依照標準，通過科學的方法和手段，對政策操作可行性進行分析并及時作出修正的過程。

公共政策監控，是指政策監督和政策控制，該過程貫穿整個公共政策過程的始末，并對每個階段都產生制約和影響。

公共政策終結，是指結束已經執行過或評估階段發現沒有存在價值的政策，屬于政策走向問題，連接在“公共政策評估”階段之后。

根據論文內容制作了公共政策過程的脈絡圖：

2.3 輿論傳播對公共政策的影響

2.3.1 輿論傳播影響公共政策的過程

1、形成政策問題。公共政策過程的邏輯起點是公共政策問題。公共政策問題是指被公共政策權威主體認定、設置公共政策議程的公共問題。由此可見，公共政策問題形成的兩個關鍵，一是被權威主體接受、認定；二是被設置為政策議程。分析輿論傳播對公共政策問題形成方面的影響，可從上述關鍵入手研究。

第一，輿論傳播推動公共問題進入設置議程。輿論傳播的過程可以收集民意，把公眾普遍關注的、體現公民利益的、屬于政府權限、需要政府解決的問題收集起來，推動該問題進入政府議事日程?？梢哉f，輿論傳播是對公共政策問題來源的重要補充，輿論傳播過程形成的政策問題更代表公共利益。例如，“肝膽相照論壇”案例中，關注乙肝病毒攜帶者的 BBS“肝膽相照論壇”的網民們通過不斷的努力，推動了公共政策中關于乙肝病毒攜帶者受歧視的條例。

第二，輿論傳播拓寬了公共政策的范圍。在過去，我國的公共政策體制中，政府是信息的絕對掌握者，執政階層作為公共利益的代言人出現在公共政策的制定過程中。這使得政策問題的來源有局限性，甚至產生偏差，最終導致制定的公共政策過程的失誤。輿論傳播可以使得信息共享，打破政府與工作信息不對稱的局面，幫助公眾主動參與到政策問題之中，促使公共政策過程中既有“政府聲音”又有“民間聲音”,拓寬了公共政策問題的認定范圍。

2、影響方案選擇。一個公共政策問題往往會有多個解決方案。若想在眾多方案中選擇科學的、民主的、符合公眾利益的方案，需要集思廣益，廣泛征求各方意見。這個時候，通過輿論傳播方式獲得雙向信息顯得尤為重要。公共政策主體通過輿論傳播將諸多方案公布探尋民意，又收集公眾輿論，并以此為依據制定政策避免失誤，增強公眾對公共政策的認同感，與此同時還能為政策的實施營造良好的氛圍，提高公眾對政府的滿意度。例如，2013 年，全國假日辦在多家網站發布“關于法定節假日放假安排的調查問卷”后，八成網友對當年放假安排不滿。飽受網友詬病的“休三天，上七（八）天班”在 2014 年出臺的放假安排中不復存在。足以見得，輿論傳播對公共政策方案的選擇有一定影響。

3、評估公共政策。輿論傳播改變了我國的公共政策評估主體，糾正了公共政治評估的片面性。過去，我國的公共政策評估主體是政府機關，包括黨政部門下屬的政策研究中心。評估主體的單一性容易造成對公共政策評估的主觀、片面。輿論傳播，尤其是網絡輿情跳開了體制束縛，評估主體的多元化可以讓評估更客觀、真實。

4、監督政策的實施。輿論傳播使得公眾可以參與到公共政策過程，便于各方及時發現、糾正“政策失真”.尤其是互聯網技術快速發展，更加簡化監督信息反饋的傳播方式。相較于傳統的繁瑣的信息反饋行政流程，互聯網的反饋和監督更加直接，避免了反饋信息傳輸過程中的失真。

2.3.2 輿論傳播影響公共政策的方式

1、產生強大輿論壓力。公共政策問題一般通過兩種輿論傳播方式被納入公共政策制定程序中。一是公共事務素材被傳統媒體如報刊、電視報道后，又轉由門戶網站轉載，并被網民關注、宣傳；二是網上的原創觀點得到傳統媒體的聲援，被觀眾了解、關注。通過多項輿論傳播的共同作用，讓公共事務素材轉變成全社會共同的問題，形成強大的輿論浪潮，對公共政策主體施壓。此處，將以我國《物權法》通過前后的標志性事件--重慶最牛釘子戶為例簡單闡述。

2007 年 2 月，一張“史上最牛釘子戶”照片迅速躥紅各大網站、論壇，并被大量報紙、雜志、電視新聞報道。從照片上看到，一個 10 米深的樓盤地基中間一棟小樓搖搖欲墜。照片的主角是重慶九龍坡區居民楊武夫妻，他們不滿開發商的拆遷安置方案決定留守。先后有 100 多家媒體（含網站、論壇）對此事進行報道，截至當年 3 月 26 日，僅網民點擊就破 2000 萬次。民眾議論形成一邊倒形式，紛紛指責開發商和地方政府，成為抨擊社會不公的導火線。僅新浪網報道該事件的 48 小時內，就有 828 條留言，其中 824 條是支持、同情楊武夫婦的。通過輿論傳播對當地政府形成了巨大的輿論壓力。最終，法院對此案進行調解，而此案也成為了《物權法》的標志性事件。

2、是民意表達的重要渠道。民意是公共政策制定、評估、監督過程中的一個重要衡量因素。因此，暢通民意表達渠道有著非常重要的意義。目前，我國民意表達的途徑主要有：黨政組織機構、人大代表和政協委員提交反映民意的議案或呼吁、輿論傳播。其中，輿論傳播還會與黨政組織機構的負責人、人大代表或政協委員產生互動，產生雙倍的社會效應。

3、同化價值觀。輿論傳播推動公共政策問題引起廣泛社會關注的同時，也在同化信息接受群體的社會價值。今年 2 月 28 日，柴靜自費 100 萬制作的 100分鐘霧霾紀錄片《穹頂之下》掀起了軒然大波。截至 2015 年 3 月 1 日零點（也就是視頻上傳不到 12 個小時）點擊率突破 3100 萬次，其中，僅騰訊視頻的點擊率過 1663.7 萬，優酷的點擊率過 709.3 萬，樂視網的點擊率過 499.9 萬。該紀錄片被各大社交網站、網絡媒體分享，評論浪潮一個高過一個，成為了兩會時期的一個輿論熱點話題，關注環境保護、關注綠色發展成為了社會共識。雖然環保的價值觀早已存在，但是在短時間內被送上高潮，成為人人關注的熱點，迫使政府在公共政策過程中重視該價值觀，輿論傳播功不可沒。

2.4 中國輿論傳播對公共政策的局限性

2.4.1 輿論傳播的局限性

從目前來看，輿論傳播對我國的公共政策有著深遠的影響。由于傳統媒體的發展已久，國家對傳統媒體的管控力度在長期的摸索中有了較好的經驗，掌控得力。網絡由于其開放性，使得經網絡傳遞出來的信息變得復雜且難以全面統計分析，管理難度也相對更高。尤其是網絡輿情對我國的行政文化、政策體制產生了巨大的沖擊，但目前卻缺乏一套系統可以準確量化該沖擊的程度和深度。這使得公共政策過程中尚未有一套行之有效的輿論傳播辦法。這也是本文在后面章節中試圖探尋的內容。

2.4.2 輿論傳播負面作用對公共政策的沖擊

公共政策是平衡多方利益基礎上的共識，政府在公共政策過程中要擅于接受民意以增強決策的民主性、科學性。不過，輿論傳播過程中反饋的民意有時候并不能代表全社會共識，尤其是網絡的民情聲勢浩大時未必代表了全民的訴求。此處重在討論網絡輿情的負面沖擊作用。

1、網絡輿情隱含民眾情緒，不能完全作為黨政部門對公共事務的判斷依據。

由于網絡的自由和開發，讓民眾表達直接、外露甚至是激烈。這種情緒有時也帶有不理性的成分，會干擾黨政部門對公共事務的理性判斷。尤其是一些復雜的問題上，民眾尚未了解其本質就作出情緒化的反映。這也是目前互聯網上層出不窮地涌現各類負面消息的主要原因。2011 年，新浪微博認證身份“中國紅十字會商業總經理”郭美美駕著豪車出現在公眾的視線里。在網民對貪腐的痛恨和部分人的仇富心理帶動下，輿情走向竟直指各級紅十字會，造成了“紅會危機”.

經過多家部門、機構組成的聯合調查組調查后，郭美美與中國紅十字會總會及商紅會毫無關系。但輿論傳播的負面結果顯然已經造成：深圳、佛山紅會在事件后收到的捐贈幾乎為零。據民政部統計，2012 年上半年捐款額度與 2011 年同期相比，減少了 74 億元人民幣，降幅 73.6%.

2、網絡輿情的價值觀與社會真實狀況有偏差，對公共政策過程會產生誤導。

我國網民雖然規模龐大，但是結構層次仍存在失衡狀態，主要體現在網民學歷結構、網民職業結構、收入結構以及愿意在網上評論的網民年齡結構上。這種結構失衡造成網民言論不能完全代表民意，網絡輿情呈現的價值觀不能完全代表社會真實狀況價值觀。