本篇論文目錄導航：

【題目】個舊市進城務工者就業保障問題探析
【緒論】少數民族進城務工人員就業困境分析緒論
【1.1 1.2】少數民族就業特點
【1.3 1.4】少數民族進城務工者就業保障的基本內容
【第二章】個舊市少數民族進城務工者就業現狀
【3.1 3.2】就業權益保障難以實現
【3.3 3.4】政府對就業服務調控不到位
【第四章】進城務工者就業中問題形成的原因分析
【5.1】健全完善就業法規制度
【5.2 5.3】充分發揮政府宏觀調控職能作用
【結語/參考文獻】解決個舊市少數民族就業的路徑研究結語與參考文獻

第二節 充分發揮政府宏觀調控職能作用

一、推進戶籍制度的改革，實現社會勞動力優化配置

（一）完善戶籍制度立法

首先，對《憲法》加以完善修訂，明確所有公民應享有"自由遷徙和居住的權利",取締一切違背憲法精神的戶籍政策。生產要素自由流動是市場經濟的基本要求，隨著我國市場經濟體制的發展和我國經濟融入全球化進程的加快，勞動力在全國范圍內自由流動并交由市場配置是必然趨勢。

其次，應盡快制定出臺《戶籍法》。我國至今尚無一部符合社會主義市場經濟要求的戶籍法，現行的戶籍管理仍然沿用 1958 年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》（盡管《戶口條例》誕生時就違背了 1954 年《中華人民共和國憲法》，但因我國沒有違憲審查制度而延用至今）?！稇艨跅l例》在本質上剝奪了公民（特別是農民）的自由遷徙權利，造成了我國城鄉居民身份和社會地位的不平等，以及經濟社會發展中巨大城鄉差別。雖然近年來國家出臺了多項戶籍政策促進了我國戶籍制度的變革，各級地方政府也紛紛做了改革試點嘗試，但由于缺乏缺乏統一的綱領性法律指導，這些政策都未能在根本上撼動《戶口條例》的根本。因此，我國應該盡快制定一部符合我國基本國情、具有中國特色的戶籍法，將戶籍管理納入國家法制范疇。

（二）推進一元戶籍制度

現行的二元戶籍制度人為地把公民劃分為"農業戶口"和"非農業戶口"來區別對待，并以戶口為基礎賦予城鄉居民不同的身份等級，使二者享有極不平等的公民權利：農村居民被剝奪了遷徙自由的權利，也無法與城市居民平等地獲得就業、教育、醫療、住房、社會保障等基本公民權利，是一種典型的歧視性制度。

首先，打破城鄉二元制歧視性劃分標準，將全體公民視為統一的身份，剝離戶籍制度中的政治成分，從根本上承認所有公民地位平等，增強對戶籍身份弱勢群體，特別是少數民族進城務工者的保護。其次，剔除附著于二元戶籍制度上的各種城市福利功能，弱化和消除城鎮戶籍的既有附加利益，對社會總財富與權力的公平再分配，實現城鄉無差比待遇。再次，將戶籍制度與政治管理向脫鉤，讓其真正行使人口資源統計和有效管理服務職能。

（三）改革戶籍遷移制度

遷移行為是個人追求利益最大化的一種理性經濟行為，也是市場對資源進行優化配置的方式。因此，要改革當前我國的戶籍遷移制度改革，必須根據全國人口流動情況和各地經濟發展及勞動力接納程度等實際情況，建立完善的準入制度。各地政府應遵循客觀、公正、合理原則，根據本地的自然情況、經濟社會發展水平和城市綜合承受力來制定準入標準，即以公民的固定住所、穩定職業、收入來源、居住年限等實際條件作為準入條件，當申請遷入的農村居民符合或者基本符合這些條件時即可遷入城市。同時，全體社會成員可以"用腳投票",向資源更豐富地區自由遷徙。

二、建立城鄉統一公平的勞動力市場，規范勞務市場秩序

（一）取消城鄉間就業壁壘，實現就業公平

首先，轉變政府角色意識。各級政府不應再對進城就業的少數民族進城務工者戶籍"做文章",而是應一視同仁地對少數民族進城務工者提供就業服務，從管理型政府盡快進入服務型政府角色。同時減少對勞動力市場進行人為干預，將勞動力供求結構交由市場價格信號來調節，發揮好"守夜人"職能，提高宏觀調控水平，確保少數民族進城務工者實現自主就業，企業實現自主用工。

其次是要進一步消除用工單位對少數民族進城務工者的歧視。應依法賦予少數民族進城務工者與城市職工同等的教育培訓、職業晉升機會，維護少數民族進城務工者在就業中的合法權益。對企業自主用人權進行規范，對帶有歧視性質的過度"自主"進行及時矯正與查處。同時，引導輿論導對少數民族進城務工者就業中的歧視行為進行監督，發動各方力量在社會上形成人人平等、反對歧視的良好氛圍。

再次，實現城鄉勞動力就業無縫對接。應在依托少數民族進城務工者就業信息庫建立的基礎上，將城鄉二元勞動力市場實現網絡并軌。少數民族進城務工者一人一檔，將求職、培訓、個人基本資料等信息在勞動力市場中形成自由流動，以此帶動人員的流動。

（二）加強勞動力市場監管

一是進一步清理對少數民族進城務工者就業實行歧視等違反城鄉開放、公平競爭原則的政策和法規，加強政策廢、立、改力度，整合形成一套包括勞動法、勞動就業法、工資法、勞動保護法、社會保障法相互聯系、共同作用的規范勞動力市場主體行為的法律法規，以法律來規范勞動關系雙方的生產管理活動，使勞動力市場主體有法可依、有章可循。

二是加大少數民族進城務工者就業保障的監管力度，對于少數民族進城務工者工資按時足額發放、參加社會保險狀況、社會保險繳費狀況等方面進行實時有效的監控，對于侵害少數民族進城務工者的行為和用人單位予以嚴懲，對由經濟原因而造成維權困難的進城務工者實施及時的法律援助。

三是嚴格執行勞動合同制。要以法律強制力來保證勞動合同制的貫徹和執行，通過加強政府及職能部門對少數民族進城務工者集中就業行業、企業的監督和管理，來保證勞動合同的簽訂。要以這種經?；?、程序化的監督和管理為基本方式來糾正勞動合同簽訂過程中存在的問題，同時嚴肅查處違反法律規定不予進城務工者簽訂合同及簽訂不規范、不合法合同的企業。

三、加快經濟結構轉型，提供更多就業崗位

就國際大環境而言，自 2008 年次貸危機爆發以來，雖然國際經濟在經歷了漫長的寒冬后逐漸復蘇并建立了嶄新的國際貿易格局，但作為勞動密集型加工出口大國，我國經濟至今仍受到其深遠影響。因此，加快經濟轉型，推進產業升級，在政府主導下優化就業結構勢在必行。

一是將擴大內需與擴大就業相結合，政府應進一步理清發展思路，在調控宏觀經濟、調整經濟結構以及安排產業布局和重大項目時，堅決貫徹就業優先的原則。擴大內需要在此基礎上堅持平衡發展，不僅要注重行業平衡，還要注重地區平衡；不僅要注重外部的平衡，還要注重內部的平衡，以投資、消費、出口"三駕馬車"繼續拉動經濟增長，以擴大內需帶動"勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業"體系的健全完善。

二是充分發揮第三產業吸納就業的優勢，使第三產業在擴大就業中發揮更大作用。要切實解決好經濟轉型時期就業難的問題，首先要調整和改善三產結構，在充分發揮市場對人力資源進行配置的基礎上，為第三產業提供良好的發展環境和廣闊的發展空間，加大對第三產業中的非公有制中小企業的扶持力度，從財稅、土地和信貸等多方面出臺政策鼓勵新興企業和組織增加就業崗位，吸納勞動力。

三是加快產業結構升級，合理安排產業分布，既要發展資本技術和知識密集型產業帶動經濟發展新動力，又要積極鞏固扶持傳統勞動密集型產業保持經濟穩定增長，用好"兩條腿"走路，創造更多就業機會。

四、建立符合少數民族進城務工者特點的服務體系

（一）就業信息服務

由于少數民族就業信息的來源仍然依靠于其親緣社交圈，對勞動力市場正規信息渠道的不暢直接導致其對就業信息占有的缺失。因此加強對少數民族進城務工者進城就業的信息服務，搭建正規化的信息橋對其進城就業享有平等信息及就業機會都具有重要作用。

就勞動力流出地而言，當地政府應加強與主要流出地之間的聯系，為少數民族進城務工者及時發布準確快捷的就業信息，同時還應發揮職能進行宏觀引導，在有條件的情況下由政府組織有規模有計劃的農村勞動力輸出，從本源上減少少數民族進城務工者"盲流"的發生。就少數民族進城務工者流入地而言，就業信息服務機構要向外來少數民族進城務工者完全開放，降低門檻、簡化手續，收集適合少數民族進城務工者的就業信息，免費為其提供就業信息和職業介紹等基本服務；開發針對他們特征的新型服務項目和措施，切實提高服務質量和效率。而對于少數民族進城務工者流入較多的城市，要及時建立政府監督管理下的零工交易所，免費為進城務工者提供供求直接見面的平臺，杜絕"馬路市場"對少數民族進城務工者合法權益的侵害。同時，可借鑒韓國政府在農村勞動力轉移中的就業穩定政策，在由市場配置為主導的前提下，政府發揮其調控職能，逐步健全規范就業中介服務體系，并依法加強對勞動力市場中各種服務機構的規范管理，嚴格收費標準，打擊違法犯罪活動，杜絕黑中介。

（二）就業維權服務

維權服務體系建設必須依托于法律援助機構，由政府統一組織、指導協調、統籌規劃，各職能部門整合資源、通力協作、共同推進，切實維護少數民族進城務工者合法權益。一是構建維權協調機構。建立統一的維權法律援助組織，把各橫向部門有機地整合到一起，從涉及勞動爭議的部門中抽調相關人員組建專門機構，形成合力，負責處理少數民族進城務工者維權案件，搭建少數民族進城務工者維權的"綠色通道",從而大大減輕少數民族進城務工者維權成本，讓更多的少數民族進城務工者選擇法律救濟的途徑解決勞動糾紛。二是加大執法力度。人力和社會保障部門要對用人單位的用工情況加大監察力度，加大對違法用工，特別是對勞動合同簽訂不規范等行為的懲處力度，切實規范合法勞務用工秩序，從源頭上減少勞動爭議糾紛。三是完善跨地區協作機制。由于少數民族進城務工者流動性大，法律援助不能局限于勞動關系屬地，而是應該盡快完善法律援助的跨地區協作機制，以聯動機制確保對少數民族進城務工者異地法律援助的落實，加大異地執法力度，避免異地部門間的推諉現象。

五、充分發揮社會組織及工會作用

（一）大力發展新型社會組織

首先，少數民族進城務工者大多通過親緣和地緣關系進城務工，因此其就業和居住較為集中，社會交往也往往限于群體內部。而當他們在遭受合法權益受到侵害時，這種親緣和地緣性也常使他們自發地成立一些組織相互幫助、相互救濟和相互照顧。由于處境相同、思想觀念一致，這些少數民族進城務工者自行組建的新型組織緊密程度往往很高，而且在實際運作中這些組織不僅可以為處于生活和就業困境中的群體成員提供一定的幫助，而且可以促進少數民族進城務工者自我管理、自我教育和自我服務。

但應該明確的是，少數民族進城務工者自治組織首先應建立在政府合理規劃的基礎上，要置于政府的指導、監督和扶持之下。其次，必須以"自我管理、自我教育、自我服務"為宗旨開展合法活動。再次，應通過這種群體內部的社會互動和社會化服務，實現少數民族進城務工者內部的自我管理和自我支持，增強他們的法律意識和公民意識，提高他們的心理素質和生活質量，緩和其在城市中的各種沖突。此外，這種自治組織在有條件的情況下還可以延伸為針對特定群體的就業培訓機構、就業指導服務中心、法律服務組織等，在政府鼓勵下調動社會各界志愿者以社會互助的方式對少數民族進城務工者予以幫助。

（二）發揮工會職能

首先，工會組織要轉變觀念，提高認識，真正把少數民族進城務工者當作工人階級的組成部分，當作工會組織的基礎，做到一視同仁。要摒棄過去帶有局限性的陳舊觀念，使工會組織真正面向所有勞動者，真正面向工人階級全體成員。

其次，在鞏固原有會員的基礎上，注重吸收新的職工群體，特別是明顯處于弱勢的少數民族進城務工者隊伍。在正確認識少數民族進城務工者地位的基礎上，做好政策宣傳和解釋工作，讓他們充分了解工會的性質和成立的目的以及加入工會組織的意義，教育和啟發少數民族進城務工者的參會意識，并通過實際的維權運動，增強工會對少數民族進城務工者的吸引力和凝聚力，提高他們的入會積極性。

再次，針對少數民族進城務工者流動性大、就業行業有代表性等特性創新工會的組建形式。工會要真正做到因地制宜、因企制宜，為少數民族進城務工者加入工會提供便利。對于少數民族進城務工者就業的單位有基層工會的，工會組織要一視同仁地吸納他們入會，并為其提供服務；對于在小型非公有制企業就業且企業未設有基層工會的，可由上級工會組織按屬地管理原則設立行業型工會（如冶煉業工會等）、流動型工會（如建筑隊工會）等，就近將少數民族進城務工者吸納入工會組織。

最后，工會應發揮其職能，定期不定期地對少數民族進城務工者勞動合同簽訂情況、生產環境情況、工資發放情況等開展檢查，對侵害少數民族進城務工者合法權益的行為加以制止和譴責，并協助進城務工者維權索賠；利用工會職工學校、職工俱樂部或者依托職業學校、高等院校等平臺，以開辦業余文化補習學校、職工夜校及短期專業技能培訓班、輪訓班等方式對少數民族進城務工者開展法律、文化、生產技能等方面的培訓以及形勢政策培訓，以及自尊、自信、自強教育，全面提高進城務工者的素質；在反對進城務工者的就業歧視、監督進城務工者失業保險金的繳納、給予進城務工者平等的就業待遇等方面配合政府有關勞動保障部門作好輔助性工作。

第三節 加大教育培訓力度

一、發展少數民族地區（勞動力流出地）基礎教育

（一）加大中央政府的轉移支付力度，保證經費投入

義務教育作為一種純公共產品，國家有提供其所必要的各種基本條件的義務。針對目前農村地區，特別是少數民族聚集的農村地區基礎教育落后的現狀，應根據有關法律規定，加大對義務教育事業的經費投入，繼續增加財政對少數民族地區義務教育的轉移支付。具體而言，應加大中央和省級財政、特別是中央財政的義務教育撥款，并建立和完善以"教育經費最低標準"和地方財政財力為主要依據的省、縣兩級義務教育財政撥款制度和中央轉移支付、專項補助制度。

對依靠縣、鄉財力達不到最低標準要求的地方，由中央和省級財政以轉移支付和教育專項經費的形式予以補助。同時，應把特殊地區義務教育工程作為長期的財政制度固定下來，國家財政預算內義務教育經費的增量部分應向少數民族地區、貧困地區傾斜，并把資助項目細化、固定化，切實保障專項經費及時到位。

（二）進一步落實九年義務教育制度

一是繼續嚴格遵循《義務教育法》。義務教育是政府的法定責任，要進一步堅持"國務院領導、省級人民政府統籌規劃實施、縣級人民政府為主管理"的體制，充分發揮省、縣兩級的積極性、主動性和創造性，因地制宜地將法律法規貫穿于工作中，鞏固和發展"兩基"成果。二是把合理配置教育資源作為工作重點。

以提高教育教學質量和水平、推進素質教育水平提高、促進義務教育均衡發展、實現教育公平為目標，有側重地突出義務教育學校的標準化建設、改善辦學硬件條件、教師資源的配置和流動、校內外優質教育資源的共享，并把合理配置資源的重點向少數民族地區、貧困地區傾斜。三是把提高教育質量作為根本任務。把少數民族素質教育作為戰略主題，使少數民族地區義務教育的總體水平在均衡發展的過程中得到穩步提升，特別要注重把握少數民族獨特習性，在有條件的地區開展雙語教學及實踐教學，提升少數民族地區義務教育整體質量。

四是把全過程納入監管。要在現有義務教育均衡發展監控體系的基礎上將政府對少數民族地區義務教育經費的保障、標準化學校建設、教育政策管理等一并納入監督之中，即在"督學"的同時"督政",將專項督導與全面督查相結合，從而實現有針對性、有重點地配置義務教育資源，保障少數民族地區義務教育均衡發展，以促進均衡、促進公平。

二、增強少數民族進城務工者就業培訓力度

（一）堅持加大就業培訓資金投入

目前現行的進城務工者培訓按照組織主體及受益群體來劃分，其經費主要來源于政府撥付、企業投入、個人自費及三者共同分擔等多種形式。但正如前文提到的，由于企業的漠視及進城務工者個人的不積極，目前如果單純依靠用工單位與個人的投入效果都不會太理想。因此，在當前區域經濟發展不平衡，企業壓縮成本減少培訓經費投入，少數民族進城務工者整體收入不高的情況下，政府應負擔起少數民族進城務工者培訓經費來源的主體責任。中央和地方各級財政在財政支出中應繼續加大扶持進城務工者培訓工作的專項經費投入，以強化基礎技能與專業技術為抓手去全面提升少數民族進城務工者市場競爭力。但同時，政府也應出臺相關激勵政策，如采取鼓勵用人單位根據所雇用少數民族進城務工者所占職工總數比例的大小，從職工培訓經費中安排一定的數量用于其崗位培訓，并將此項投入計入成本在稅前列支，或采用專項教育補貼政策與培訓基金申請等，鼓勵有條件的職業學校和其他教育培訓機構開辦"少數民族進城務工者職業技能培訓班"等方式為少數民族進城務工者提供培訓服務，充分調動企業、個人、社會的積極性，實現少數民族進城務工者培訓投入的多方經費來源，建立經費多元化投入機制。

（二）堅持整合教育培訓資源

針對現階段少數民族進城務工者教育培訓市場發展不完善，政府公立培訓機構不足，社會培訓機構缺乏統一管理的現狀，應進一步整合現有資源，提升教育培訓軟硬件水平，形成少數民族進城務工者教育培訓合力。一是對公益性培訓機構，要堅持由政府統一組織，各職能部門配合管理的原則，切實加大對公益性培訓機構經費投入，在最大程度上依托公益性培訓機構促進少數民族進城務工者職業教育的均衡化與平等化；而對于公益性培訓機構難以滿足的部分，可采用定向培訓、聯合培訓、委托培訓、代培代訓等多種合作方式交由市場，以招投標形式委托學校、社會辦學力量來開展相應的培訓。二是組織和引導社會力量進行教育培訓資源再次整合，提升綜合競爭力，產生社會規模效益；同時，大力鼓勵教育培訓機構與勞務輸出地政府建立合作伙伴關系，通過簽訂培訓訂單或政府教育采購等形式，以"需要什么培訓什么"的原則，實現培訓機構與勞務輸出地的良性互動，在農村勞動力輸出前完成上崗培訓，在源頭上增強少數民族進城務工者進城務工時的競爭力。三是充實農村普通中學課程中關于職業培訓和就業訓練的安排，以市場為導向、以提高職業素質為任務，有針對性地在具備一定文化程度的少數民族學生中開設更具有專業性、技術性的培訓課程，打好"前教育"基礎；大力發展和改革現有農村職業教育，使農村職業學校、技校成為農村勞動力教育培訓的重要陣地，提升對農村勞動力"就地培訓"、"原地提高"的水平與能力，特別是有針對性對即將外出務工的少數民族進城務工者開展專題教育輔導，做好"中教育"環節；而對于已經入城市中務工的少數民族進城務工者，應在政府的鼓勵和支持下利用好城市職業學校和成人學校等教育平臺，由城市中的教育培訓機構根據當地實際情況，結合市場需求，調整專業結構，積極開展進城少數民族進城務工者的"后教育"工作，形成城鄉一體化的教育培訓系統，多措并舉完成少數民族進城務工者的全階段教育培訓。

（三）堅持培訓內容的多層次性和針對性

各教育培訓機構在制定培訓計劃時應符合實際，根據少數民族進城務工者自身的文化水平、素質特點、發展需要來設立培訓內容，分級分層進行培訓：一是基礎性培訓，即針對初次進城務工人員開展上崗前技能培訓、普法教育等基礎性知識；二是專業性培訓，即根據各行業、崗位實際內在要求，結合長期培訓計劃，有偏重性的開展深層次的職業技能培訓。同時，可以政府引導、社會參與、個人選擇的方式進行定制培訓項目，對有一定基礎的少數民族進城務工者，在其自愿基礎上對其進行系統化教育，增強其專業生產技能；而對于基礎較薄弱的則采取先易后難、統籌推進的培訓模式，現已夯實其基礎性生產技能為主，在條件成熟后追加專業性分類指導教育。

（四）堅持加強教育培訓服務工作

一是以一支優秀師資力量為引領。應進一步加強少數民族進城務工者培訓師資隊伍建設，擴寬師資隊伍來源渠道，并對聘用的教師定期組織再教育，不斷提高教師業務水平。在有條件的情況下，教育培訓機構應從科研單位、企業、政府部門等聘請講師為少數民族進城務工者提供全方位立體式教育培訓，而非僅僅限定在照本宣科的書本教育。二是做好培訓信息服務工作。定期調查并公布勞動力市場供求狀況，定期對不同職業、不同工種的職業供求和工資價位進行調查，調查分析結果及時向少數民族進城務工者公布。三是建立少數民族進城務工者培訓效果評價制度。以實現高質量就業目標為導向，制定評價標準，定期對開展少數民族進城務工者培訓的各類教育培訓機構的專業設置、培訓內容、課程安排、收費標準、招生情況、學員結業率、結業學員鑒定通過率、就業率、工資水平等狀況進行調查統計，并將測評結果作為考核培訓教育機構的重要指標之一，政府及其職能部門應就考核結果對優秀的予以獎勵，而對于不合格的予以處罰，以此提高教育培訓機構的競爭性與高效性。

三、加強法律意識專項培訓力度

正如前文所述，少數民族進城務工者因其主客觀因素所限，法律意識較為淡薄，在遇到問題時不知如何維權，不知向哪個部門尋求援助，從而往往以錯誤的方式解決問題。因此，也正因如此，加強對少數民族進城務工者的普法及維權意識專項培訓更顯得尤為重要。

目前我國普法形式多樣，包括發放普法書籍和手冊、開展法律講座、法律咨詢服務等，但這些形式卻忽視了少數民族進城務工者接受度這一問題，普法工作的開展往往流于形式。法律不是一般的知識，難以通過一般知識普及的方法使少數民族進城務工者理解法律的內在意義，特別是考慮到少數民族進城務工者的文化及認知上的特殊性，因創造性地開展普法工作。

一是注重普法內容的選擇。在選擇普法內容時要有所側重，所選內容應符合少數民族進城務工者實際需求。同時，普法內容不能過廣過深，必須具體且易于理解，涵蓋的內容應包括從外出務工的準備，到尋找工作及簽訂勞動合同；從工資與社會保險、勞動安全，到勞動爭議、投訴及尋求法律援助的方式；從進城務工應當遵守哪些法律法規、享有哪些合法權益，到應當承擔哪些法定義務，怎樣用法律手段保護自身的合法權益等。

再具體來講，應針對少數民族進城務工者聚集的幾個主要行業特點，對《民法通則》、《勞動法》、《安全生產法》、《合同法》、《職業病防治法》、《仲裁法》以及政府頒布的企業勞動爭議處理條例、工傷保險條例等與其切身利益息息相關的法律法規進行著重培訓。

二是注重普法形式的選擇。在選擇普法形式時必須緊密貼近少數民族進城務工者生活生產實際，不能僅僅依靠宣講枯燥的抽象法條或發放宣傳冊草草了事，而是應該充分依托電視、宣傳欄、報刊、廣播、電話等各種傳統傳媒工具為載體開展普法教育，將抽象的法律條文具體化、形象化、人性化，盡可能廣泛地采用法制文藝、趣味普法、漫畫評書、溫馨提示等生動活潑的形式來進行，將嚴謹的法條生活化，將晦澀的內容趣味化。同時，應大力探索推廣網絡新型媒體工具拓展普法教育的領域，擴大普法教育覆蓋面與滲透力，以 QQ、微信、微博等多種行之有效、新穎多樣、為少數民族進城務工者所喜聞樂見的形式開展普法教育，把普法教育進行以點帶面輻射，將普法工作的觸角真正延伸到少數民族進城務工者工作生活中，以達到最佳的教育效果。