本篇論文目錄導航：
【題目】財政支出視角下我國就業問題探究
【第一章】解決我國就業問題的財政政策研究導論
【第二章】財政支出就業效應理論分析
【第三章】我國財政支出政策對就業影響的實踐分析
【第四章】財政支出就業效應的效果測度
【第五章】財政支出政策效果不明顯原因和優化路徑
【參考文獻】提升就業的財政支出途徑研究參考文獻
第 3 章 我國財政支出政策對就業影響的實踐分析
充分就業一直是各個國家宏觀調控的目標之一，我國在歷史時期針對就業問題進行了不斷的摸索，根據當時的階段性特征采取了不同的就業政策，然而就業政策不是孤立的發揮作用，其促進就業的效果還受到當時財政支出政策的影響，不同階段的財政支出政策會對就業政策起到促進或阻礙作用?？傮w來說，我國就業取得了顯著的成就，但現階段仍面臨許多問題。
3.1 我國財政支出政策的歷史演變
3.1.1 計劃經濟體制時期（1949-1978）
1949 年至 1978 年間我國實行的是計劃經濟，這一時期根據就業政策和財政支出政策的不同，以 1957 年為界又可分為兩個階段。
1.1949 年至 1957 年
剛剛成立的新中國面臨著嚴峻的經濟形勢和就業壓力：城鎮失業者近 470 萬人，農村破產農民更是有幾千萬人①。針對這一階段的就業形勢，我國就業政策采取了“包下來”和勞動力統一調配的方針，政府頒布了一系列的就業制度②：對特殊人員進行安置、頒布《關于勞動就業的報告》，實行統一介紹和自行招工相結合的制度等。同時進行了社會主義改造，造成了城鎮就業的所有制結構發生變化，全民所有制單位職工比例大幅上升。
1949 年至 1953 年，我國的財政支出政策主要是以恢復破敗的國民經濟和進行社會主義工業化建設為重點，財政支出向國防和經濟建設傾斜。1949 年和 1950 年我國國防支出占財政總支出的比重分別為 60%和 45%,經濟建設支出占 25%左右，其他方面的支出較少③?？梢钥闯?，這一階段我國財政支出主要用于國防支出，一定程度上削弱了就業政策的效果。1953 年開始，國家實施第一個五年計劃，確立了社會主義工業化的奮斗目標，大力推進工業化的建設。財政支出規模達到了1320.5 億元，經濟建設投資額達到了 670.8 億元，相比于上一階段，分別增加了264.6%和 16%④。這一階段我國財政政策偏向社會主義工業化建設，基本建設支出的大幅增加對經濟的發展和就業的增加有積極的作用。
2.1958 年至 1979 年
1958 年以后我國就業制度特點是統包統配①。由于 1958 年的大躍進運動，我國勞動力需求激增，于是政府采取了“亦工亦農”的指導思想，支持冒進式生產。1961 年開始國家對經濟開始調整，在“調整、鞏固、充實、提高”方針下，大量精簡職工，在就業制度上一方面對城鎮勞動力繼續采取統包統配，另一方面積極開辟新的生產和服務崗位吸納就業。1966 年開始我國處于文革時期，在就業政策上政府鼓勵青年“上山下鄉”開辟新的生產途徑來增加就業；同時政府頒布了《中華人民共和國戶籍條例》嚴格區分農業人口和城鎮人口②，對農村的勞動力采取了限制進城的措施?？傮w來說，1958 年至 1978 年我國仍然采取了具有很強計劃性色彩的就業政策，繼續沿用了以前的思路并不斷完善，最終形成統包統配的就業制度。
1958 年以后我國的財政支出政策具有盲目性，財政支出結構變動較大。大躍進時期，國家財政支出急劇上升，引發嚴重的財政赤字，最嚴重時財政赤字規模達到 71.39 億元，短短三年間基本建設投資達到 1006 億元。這導致了國民經濟比例失調，引發了嚴重的經濟困難。1961 年國家對財政支出結構進行了調整，首先不斷下調基本建設支出的比重，由之前的 57%逐漸降到 1962 年的 18.9%;其次資金投向按照農業、輕工業、重工業的順序投放。文革時期社會局勢動蕩不堪，我國的財政也遭到了很大程度的破壞，政府財政赤字頻現?？傮w來說，我國這一階段先后經歷了大躍進運動、國民經濟調整和文化大革命運動，財政支出比較盲目，并且由于時局和秩序混亂，財政支出對就業的促進效果可能并不明顯，甚至某些階段抑制了就業的增加。
3.1.2 計劃與市場相結合的雙軌制時期（1979-1992）
改革開放初期，在大量返城知青和新增勞動力的沖擊之下，我國城市有高達567 萬的待業人員和 5.4%的城鎮登記失業率③，計劃經濟時期的“統包統分”政策顯得力不從心。這主要是由于前一個時期我國政府針對人口、發展、就業等政策存在著很多弊端，例如片面追求單一所有制結構、重工業在產業結構中的比重過大等造成的。隨著改革開放政策的實行，我國更加注重市場的作用，并在就業上逐漸放棄之前計劃性很強的就業模式，開始積極探索與社會主義建設相適應的就業制度。這一階段我國采取了計劃調節和市場調節相結合的就業制度，主要包括“三結合”的就業方針、勞動合同制、允許農村勞動力自由流動等④。
1980 年政府提出了“三結合”的就業方針，所謂“三結合”,是指在國家統籌下實行勞動部門介紹就業、自愿組織就業以及自謀職業相結合?！叭Y合”政策的提出，肯定了非公有制經濟在經濟發展中的作用，拓寬了就業渠道，標志著我國的就業政策突破了傳統的就業理論。正是在這個方針的指引下，我國集體經濟快速發展，城鎮勞動力就業情況顯著改善，據統計，1977 年至 1981 年，全國城鎮共安置就業 3700 多萬人①，解決了大多數地區蓄積已久的待業人員問題。1984年政府制定了“老人老辦法，新人新辦法”的雙軌制就業政策，即對國有企業老職工繼續采取“鐵飯碗”的就業保障，對新員工采取勞動合同制，至 1986 年我國開始全面實行勞動合同制。勞動合同制的實施增強了勞動力的流動和企業勞動力選擇的自主權，使計劃時代的“國家職工”讓位于公平競爭的就業市場，既調動了員工的積極性又促進了資源的合理配置。1985 年政府通過的“七五”計劃，提出了促進農村勞動力合理流動的建議，正是在這項方針的指導下，農村勞動力逐漸脫離農業生產，向種植業之外的領域不斷擴展。之后國家大力扶持鄉鎮企業，加之經濟發展對勞動力需求的進一步擴張，農村勞動力開始向鄉鎮企業和城鎮轉移，解放了我國農村中日漸增多的剩余勞動力和隱性失業人員，使他們從傳統的種植業轉向非農產業和鄉鎮企業，增加了他們的收入，提高了他們的生活水平。1987 年開始，政府為保障勞動者的利益開始推進社會保障體系建設，對社會保險實行社會統籌，這對穩定勞動者的心理預期和化解職業風險提供了保障。1992 年前 9 個月，勞動部門為約 30 萬人提供了待業保險和待業救濟，累計幫助 31 萬人實現再就業，全年共實現城鎮新增就業700多萬人，城市待業率穩定在2.3%左右②。
在十一屆三中全會之后，國家逐漸認識到了財政政策的重要性，但這一時期政府運用財政政策主要解決當時的經濟波動，對就業的主動關注較少。改革開放初期，在經濟過熱和通貨膨脹壓力下，政府采取了緊縮性的財政政策，壓縮各項財政開支，例如國家對企業的基建投資由之前的無償撥款改為銀行貸款，同時通過增提折舊、增留利息的手段促進國企改革。由于財政政策緊縮力度多大，1982年至 1987 年間，我國實行了寬松的財政政策，增加了科教文衛支出的規模，并且加大了財政補貼的力度。1988 年開始，為應對國民經濟的再次過熱現象，財政政策由之前的寬松調整為緊縮，壓縮了財政投資性支出和行政管理支出。但總體來說，我國在 1978 年至 1992 年間，財政支出在保證基本建設支出的同時更注重資金的使用效率，財政支出政策的調整，推動了市場經濟的建立與完善，對失業的改善具有一定的作用。
3.1.3 市場經濟時期（1992 至今）
1992 年以來，我國處于市場經濟時期，這一時期根據就業政策和財政支出政策的不同，以 2004 年為界又可分為兩個階段。
1.1992 年至 2004 年
這一階段國家確立了建立現代企業制度，致使企業冗余人員的問題凸顯，國有企業減員增效被提上日程。因此這一時期的就業政策主要圍繞國企改革進行，積極推進下崗職工在就業。具體措施有①：一是國家針對下崗工人制定了一系列的生活保障措施，對他們進行一定數額的補償，同時確保他們享受到基本的社會保障；二是國家對大量下崗工人進行了就業培訓，對于吸納下崗工人的企業給予補貼；三是國家通過各種行政手段、稅收優惠等鼓勵下崗工人自主創業，主要包括資金支持、減免稅費、場地安排等。1994 年開始我國正式施行《中華人民共和國勞動法》，勞動合同制的覆蓋范圍逐漸擴大，不僅包括了國有企業，城鎮集體企業和鄉鎮企業、私營企業等都開始采用勞動合同制，截至年底，我國已經初步解決了用工雙軌制的問題。同期國家出臺了《加快培育和發展我國人才市場的意見》，提出要加強人才市場和社會保障體系建設，促進人才合理流動和配置的目標，此后我國開始著手改革限制人才流動的戶籍制度和住房制度，逐漸為促進人才的合理流動掃清障礙。1999 年國家提出了“以市場為導向”的就業發展思路，這標志著我國解決就業問題進入到了新的歷史階段。2002 年開始，我國制定了《關于進一步做好下崗失業人員在就業工作的通知》的規定②，并在此后陸續出臺了一系列就業相關的配套措施，主要有：進一步完善就業保障機制，確保失業者有基本的生活來源，消除其后顧之憂；積極完善就業服務體系，努力推進職業教育和培訓提升失業者的勞動技能，從而實現崗位的供需匹配推動就業；進一步加深國有企業破產改革力度，規范國有企業規模性裁員減輕就業壓力，并建立失業相關預警機制加強國家對失業的宏觀調控；對下崗工人在就業提供一定的政策扶持，如提供小額貸款、稅收優惠等。至此我國建立了與市場經濟相適應的就業制度，走向了積極的就業政策階段。
這一時期我國的財政政策經歷了適度從緊的財政政策到積極的財政政策的變遷。1992 年開始，國家經濟出現了過熱趨勢，因此為穩定經濟國家采取了適度從緊的財政政策，財政支出增長率不斷下降，同時國家加大了農業方面的投入，通過建立糧食和副食品的“三金”③制度以平抑物價?？傮w來說國家此次宏觀調控有效抑制了通貨膨脹，但同時對就業產生了或多或少的負面影響。1997 年，我國經濟實現了軟著陸，GDP 增速不斷下降，加之 1997 年爆發的亞洲金融危機，我國開始實行積極的財政政策。財政支出規模上，政府通過發行債券的方式增加財政支出總量；支出結構上，財政社保支出增幅較大，主要用于提高社會保障“三條線”水平①，確保國有企業下崗職工基本生活費、企業離退休人員基本養老金和城市“低?！奔皶r足額發放。另外，為拉動經濟復蘇，政府基本建設支出、教育科技支出等也不斷增加。從 1998 之后的財政支出政策來看，國家更加主動運用財政政策解決當時的就業問題，特別是社會保障支出、職業教育支出、財政補貼等，對失業人員再就業起到了很大作用。在一系列政策的作用下，我國下崗工人的基本生活得到了保障，大量下崗工人實現了創業和再就業，截止 2005 年，國企下崗工人存量僅剩 61 萬人②。圖 3-1 反映了這一時期我國財政支出增長情況。
2.2004 年至今
在基本消除國企改革造成的失業影響后，我國在 2005 年對就業政策的方向做出了調整，政策對象從下崗人員轉向失業人員、大學生和農村勞動力。主要的政策內容有：首先，繼續調整經濟結構，挖掘就業潛力較大行業和產業，開拓就業崗位資源。在進一步落實政府的就業政策情況下，要更加注重就業潛力大的行業和產業，如信息產業、室內裝修等勢頭強勁的行業，研究促進它們吸納就業的措施。其次，積極統籌城鄉就業。我國對之前農民工進城就業的歧視性政策和不合理收費政策進行了清理，并將其子女的教育經費納入了財政預算，確保了農村勞動力資源的流動性，改善了農民工的進城就業環境。同時還將進一步研究農民工的戶籍問題和勞動保障機制等，并進行試點探索。再次，針對困難地區和群體的就業制度不斷建立和完善。對于老工業基地等困難地區和困難群體進行評估，不斷完善相關政策解決該群體的再就業和大學生的就業。2006 年出臺的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》以及 2007 年開始頒布實施的《中國人民共和國就業促進法》及《中華人民共和國勞動合同法》，從就業的總體規劃和法律層面提出了促進社會就業和完善就業的長效機制。2008 年以來，隨著經濟危機的爆發，失業率不斷攀升、就業質量不斷下降，我國政府又明確將提升就業質量、鼓勵創業作為政府的工作目標。2012 年黨的十八大報告提出全面建設小康社會一定要將實現高質量的就業作為奮斗目標。隨后十八屆三中全會又提出健全促進就業創業體制機制，建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，健全政府促進就業責任制度。2014 年的政府工作報告再次強調了創業的重要性，提出了“優化就業創業環境，以創新引領創業，以創業帶動就業”的政策主張。
財政支出上，經歷了 7 年積極的財政政策后，我國出現了城市建設投資過熱現象，為協調經濟發展、促進經濟結構調整，國家 2005 年開始實行穩健財政政策，更加注重科技進步和可持續發展，財政支出上采取了有保有控的方針。具體措施為：嚴格控制投資支出，將財政投資重點轉向農村基礎設施建設、大型公共設施和生態工程等方面；增加科教文衛支出，加大政府對科技創新、環境保護、節能減排的支出力度；繼續完善社會保障體系，增加財政的社會保障和就業支出。上述的財政支出政策，在就業方面給予了廣泛的保障，同時科教文衛和基礎設施的投資也對就業具有改善作用。2008 年爆發了經濟危機，加劇了我國的嚴峻的就業形勢，這一階段的財政支出政策主要是以刺激經濟和促進就業為重點。政府加大了公共支出的規模，主要用于基礎設施、社會保障、醫療衛生等；就業上出臺了“五緩四減三補貼”政策和引導大學生深入基層就業。同時國家又在 2008 年底又推出了 4 萬億的投資計劃，主要投資在鐵路、公路等基礎設施建設上，以帶動經濟和就業。圖 3-2 和 3-3 分別給出了這一時期我國財政支出規模和結構的變化趨勢。
由圖 3-2,從相對規模來看，2005 至 2007 年間我國財政支出占 GDP 的比重比較平穩，沒有明顯上升趨勢；2008 年后我國財政支出占 GDP 的比重增長較快，由2008 年的 19.9%升至 2013 年的 24.6%,可能與兩次不同的財政政策相關，從絕對規模上看，財政支出一直保持較快增長。由圖 3-3 可以看出，上述五類財政支出相對規模增長最明顯的是投資支出，這對當時拉動經濟增長作用顯著，就業方面也有一定改善；教育支出、科技支出和社會保障支出雖然相對規模變化不大，但由于絕對量增長迅猛，可能會影響勞動力市場的供求。
從改革開放以來我國政府的各項舉措可以看出，政府宏觀調控的水平不斷提高，在應對經濟波動和嚴峻就業形勢時，政府能夠迅速做出調整。但面對嚴峻的就業形勢，作為國家宏觀調控重要手段的財政支出政策對帶動就業的效果怎樣，還需要進一步的定量分析。
3.2 財政支出與就業的關系判斷
從上一節可以看出，政府在各個時期采取了一系列的就業政策，這些政策對當時的就業改善具有重要的作用。同時，不同時期的財政支出政策對就業也可能會產生促進或阻礙作用：計劃經濟時期國家的財政支出政策并沒有主動考慮就業問題，但財政支出的總量和結構對當時的經濟和就業也產生了或多或少的影響；改革開放以來，特別是市場經濟時期，國家開始積極地運用財政支出政策解決就業問題，如社會保障支出、職業教育支出、財政補貼等措施，財政支出政策對就業的影響可能更加重要。圖 3-4 和圖 3-5 分別反映了 1981 年至 2013 年我國財政支出總量和就業量的變化趨勢，以及財政支出結構和就業量的變化趨勢。
從圖 3-4 中可以看出，1981 年至 2013 年我國財政支出總量呈上升趨勢，與此同時，就業量呈波動上升趨勢，二者整體變動方向呈現一致性，這說明二者可能具有某種程度上的相關性，但財政支出總量和就業量是否真的具有相關性以及相關程度如何，需要進一步進行實證檢驗。
從圖 3-5 可以看出，我國財政科技支出、教育支出、投資支出和社會保障支出與就業量一樣，呈現波動上升趨勢，說明財政支出可能會跟就業量具有相關性。根據前文的理論分析，科技支出和教育支出長期內會促進就業，社會保障通過改善人力資本和人們的預期帶動就業，投資支出通過增加勞動力的需求提升就業，但實際中代表財政支出結構的上述四類財政支出，是否會對就業財政影響，以及影響的效果如何，需要進一步的實證檢驗。
【題目】財政支出視角下我國就業問題探究
【第一章】解決我國就業問題的財政政策研究導論
【第二章】財政支出就業效應理論分析
【第三章】我國財政支出政策對就業影響的實踐分析
【第四章】財政支出就業效應的效果測度
【第五章】財政支出政策效果不明顯原因和優化路徑
【參考文獻】提升就業的財政支出途徑研究參考文獻
第 3 章 我國財政支出政策對就業影響的實踐分析
充分就業一直是各個國家宏觀調控的目標之一，我國在歷史時期針對就業問題進行了不斷的摸索，根據當時的階段性特征采取了不同的就業政策，然而就業政策不是孤立的發揮作用，其促進就業的效果還受到當時財政支出政策的影響，不同階段的財政支出政策會對就業政策起到促進或阻礙作用?？傮w來說，我國就業取得了顯著的成就，但現階段仍面臨許多問題。
3.1 我國財政支出政策的歷史演變
3.1.1 計劃經濟體制時期（1949-1978）
1949 年至 1978 年間我國實行的是計劃經濟，這一時期根據就業政策和財政支出政策的不同，以 1957 年為界又可分為兩個階段。
1.1949 年至 1957 年
剛剛成立的新中國面臨著嚴峻的經濟形勢和就業壓力：城鎮失業者近 470 萬人，農村破產農民更是有幾千萬人①。針對這一階段的就業形勢，我國就業政策采取了“包下來”和勞動力統一調配的方針，政府頒布了一系列的就業制度②：對特殊人員進行安置、頒布《關于勞動就業的報告》，實行統一介紹和自行招工相結合的制度等。同時進行了社會主義改造，造成了城鎮就業的所有制結構發生變化，全民所有制單位職工比例大幅上升。
1949 年至 1953 年，我國的財政支出政策主要是以恢復破敗的國民經濟和進行社會主義工業化建設為重點，財政支出向國防和經濟建設傾斜。1949 年和 1950 年我國國防支出占財政總支出的比重分別為 60%和 45%,經濟建設支出占 25%左右，其他方面的支出較少③?？梢钥闯?，這一階段我國財政支出主要用于國防支出，一定程度上削弱了就業政策的效果。1953 年開始，國家實施第一個五年計劃，確立了社會主義工業化的奮斗目標，大力推進工業化的建設。財政支出規模達到了1320.5 億元，經濟建設投資額達到了 670.8 億元，相比于上一階段，分別增加了264.6%和 16%④。這一階段我國財政政策偏向社會主義工業化建設，基本建設支出的大幅增加對經濟的發展和就業的增加有積極的作用。
2.1958 年至 1979 年
1958 年以后我國就業制度特點是統包統配①。由于 1958 年的大躍進運動，我國勞動力需求激增，于是政府采取了“亦工亦農”的指導思想，支持冒進式生產。1961 年開始國家對經濟開始調整，在“調整、鞏固、充實、提高”方針下，大量精簡職工，在就業制度上一方面對城鎮勞動力繼續采取統包統配，另一方面積極開辟新的生產和服務崗位吸納就業。1966 年開始我國處于文革時期，在就業政策上政府鼓勵青年“上山下鄉”開辟新的生產途徑來增加就業；同時政府頒布了《中華人民共和國戶籍條例》嚴格區分農業人口和城鎮人口②，對農村的勞動力采取了限制進城的措施?？傮w來說，1958 年至 1978 年我國仍然采取了具有很強計劃性色彩的就業政策，繼續沿用了以前的思路并不斷完善，最終形成統包統配的就業制度。
1958 年以后我國的財政支出政策具有盲目性，財政支出結構變動較大。大躍進時期，國家財政支出急劇上升，引發嚴重的財政赤字，最嚴重時財政赤字規模達到 71.39 億元，短短三年間基本建設投資達到 1006 億元。這導致了國民經濟比例失調，引發了嚴重的經濟困難。1961 年國家對財政支出結構進行了調整，首先不斷下調基本建設支出的比重，由之前的 57%逐漸降到 1962 年的 18.9%;其次資金投向按照農業、輕工業、重工業的順序投放。文革時期社會局勢動蕩不堪，我國的財政也遭到了很大程度的破壞，政府財政赤字頻現?？傮w來說，我國這一階段先后經歷了大躍進運動、國民經濟調整和文化大革命運動，財政支出比較盲目，并且由于時局和秩序混亂，財政支出對就業的促進效果可能并不明顯，甚至某些階段抑制了就業的增加。
3.1.2 計劃與市場相結合的雙軌制時期（1979-1992）
改革開放初期，在大量返城知青和新增勞動力的沖擊之下，我國城市有高達567 萬的待業人員和 5.4%的城鎮登記失業率③，計劃經濟時期的“統包統分”政策顯得力不從心。這主要是由于前一個時期我國政府針對人口、發展、就業等政策存在著很多弊端，例如片面追求單一所有制結構、重工業在產業結構中的比重過大等造成的。隨著改革開放政策的實行，我國更加注重市場的作用，并在就業上逐漸放棄之前計劃性很強的就業模式，開始積極探索與社會主義建設相適應的就業制度。這一階段我國采取了計劃調節和市場調節相結合的就業制度，主要包括“三結合”的就業方針、勞動合同制、允許農村勞動力自由流動等④。
1980 年政府提出了“三結合”的就業方針，所謂“三結合”,是指在國家統籌下實行勞動部門介紹就業、自愿組織就業以及自謀職業相結合?！叭Y合”政策的提出，肯定了非公有制經濟在經濟發展中的作用，拓寬了就業渠道，標志著我國的就業政策突破了傳統的就業理論。正是在這個方針的指引下，我國集體經濟快速發展，城鎮勞動力就業情況顯著改善，據統計，1977 年至 1981 年，全國城鎮共安置就業 3700 多萬人①，解決了大多數地區蓄積已久的待業人員問題。1984年政府制定了“老人老辦法，新人新辦法”的雙軌制就業政策，即對國有企業老職工繼續采取“鐵飯碗”的就業保障，對新員工采取勞動合同制，至 1986 年我國開始全面實行勞動合同制。勞動合同制的實施增強了勞動力的流動和企業勞動力選擇的自主權，使計劃時代的“國家職工”讓位于公平競爭的就業市場，既調動了員工的積極性又促進了資源的合理配置。1985 年政府通過的“七五”計劃，提出了促進農村勞動力合理流動的建議，正是在這項方針的指導下，農村勞動力逐漸脫離農業生產，向種植業之外的領域不斷擴展。之后國家大力扶持鄉鎮企業，加之經濟發展對勞動力需求的進一步擴張，農村勞動力開始向鄉鎮企業和城鎮轉移，解放了我國農村中日漸增多的剩余勞動力和隱性失業人員，使他們從傳統的種植業轉向非農產業和鄉鎮企業，增加了他們的收入，提高了他們的生活水平。1987 年開始，政府為保障勞動者的利益開始推進社會保障體系建設，對社會保險實行社會統籌，這對穩定勞動者的心理預期和化解職業風險提供了保障。1992 年前 9 個月，勞動部門為約 30 萬人提供了待業保險和待業救濟，累計幫助 31 萬人實現再就業，全年共實現城鎮新增就業700多萬人，城市待業率穩定在2.3%左右②。
在十一屆三中全會之后，國家逐漸認識到了財政政策的重要性，但這一時期政府運用財政政策主要解決當時的經濟波動，對就業的主動關注較少。改革開放初期，在經濟過熱和通貨膨脹壓力下，政府采取了緊縮性的財政政策，壓縮各項財政開支，例如國家對企業的基建投資由之前的無償撥款改為銀行貸款，同時通過增提折舊、增留利息的手段促進國企改革。由于財政政策緊縮力度多大，1982年至 1987 年間，我國實行了寬松的財政政策，增加了科教文衛支出的規模，并且加大了財政補貼的力度。1988 年開始，為應對國民經濟的再次過熱現象，財政政策由之前的寬松調整為緊縮，壓縮了財政投資性支出和行政管理支出。但總體來說，我國在 1978 年至 1992 年間，財政支出在保證基本建設支出的同時更注重資金的使用效率，財政支出政策的調整，推動了市場經濟的建立與完善，對失業的改善具有一定的作用。
3.1.3 市場經濟時期（1992 至今）
1992 年以來，我國處于市場經濟時期，這一時期根據就業政策和財政支出政策的不同，以 2004 年為界又可分為兩個階段。
1.1992 年至 2004 年
這一階段國家確立了建立現代企業制度，致使企業冗余人員的問題凸顯，國有企業減員增效被提上日程。因此這一時期的就業政策主要圍繞國企改革進行，積極推進下崗職工在就業。具體措施有①：一是國家針對下崗工人制定了一系列的生活保障措施，對他們進行一定數額的補償，同時確保他們享受到基本的社會保障；二是國家對大量下崗工人進行了就業培訓，對于吸納下崗工人的企業給予補貼；三是國家通過各種行政手段、稅收優惠等鼓勵下崗工人自主創業，主要包括資金支持、減免稅費、場地安排等。1994 年開始我國正式施行《中華人民共和國勞動法》，勞動合同制的覆蓋范圍逐漸擴大，不僅包括了國有企業，城鎮集體企業和鄉鎮企業、私營企業等都開始采用勞動合同制，截至年底，我國已經初步解決了用工雙軌制的問題。同期國家出臺了《加快培育和發展我國人才市場的意見》，提出要加強人才市場和社會保障體系建設，促進人才合理流動和配置的目標，此后我國開始著手改革限制人才流動的戶籍制度和住房制度，逐漸為促進人才的合理流動掃清障礙。1999 年國家提出了“以市場為導向”的就業發展思路，這標志著我國解決就業問題進入到了新的歷史階段。2002 年開始，我國制定了《關于進一步做好下崗失業人員在就業工作的通知》的規定②，并在此后陸續出臺了一系列就業相關的配套措施，主要有：進一步完善就業保障機制，確保失業者有基本的生活來源，消除其后顧之憂；積極完善就業服務體系，努力推進職業教育和培訓提升失業者的勞動技能，從而實現崗位的供需匹配推動就業；進一步加深國有企業破產改革力度，規范國有企業規模性裁員減輕就業壓力，并建立失業相關預警機制加強國家對失業的宏觀調控；對下崗工人在就業提供一定的政策扶持，如提供小額貸款、稅收優惠等。至此我國建立了與市場經濟相適應的就業制度，走向了積極的就業政策階段。
這一時期我國的財政政策經歷了適度從緊的財政政策到積極的財政政策的變遷。1992 年開始，國家經濟出現了過熱趨勢，因此為穩定經濟國家采取了適度從緊的財政政策，財政支出增長率不斷下降，同時國家加大了農業方面的投入，通過建立糧食和副食品的“三金”③制度以平抑物價?？傮w來說國家此次宏觀調控有效抑制了通貨膨脹，但同時對就業產生了或多或少的負面影響。1997 年，我國經濟實現了軟著陸，GDP 增速不斷下降，加之 1997 年爆發的亞洲金融危機，我國開始實行積極的財政政策。財政支出規模上，政府通過發行債券的方式增加財政支出總量；支出結構上，財政社保支出增幅較大，主要用于提高社會保障“三條線”水平①，確保國有企業下崗職工基本生活費、企業離退休人員基本養老金和城市“低?！奔皶r足額發放。另外，為拉動經濟復蘇，政府基本建設支出、教育科技支出等也不斷增加。從 1998 之后的財政支出政策來看，國家更加主動運用財政政策解決當時的就業問題，特別是社會保障支出、職業教育支出、財政補貼等，對失業人員再就業起到了很大作用。在一系列政策的作用下，我國下崗工人的基本生活得到了保障，大量下崗工人實現了創業和再就業，截止 2005 年，國企下崗工人存量僅剩 61 萬人②。圖 3-1 反映了這一時期我國財政支出增長情況。
2.2004 年至今
在基本消除國企改革造成的失業影響后，我國在 2005 年對就業政策的方向做出了調整，政策對象從下崗人員轉向失業人員、大學生和農村勞動力。主要的政策內容有：首先，繼續調整經濟結構，挖掘就業潛力較大行業和產業，開拓就業崗位資源。在進一步落實政府的就業政策情況下，要更加注重就業潛力大的行業和產業，如信息產業、室內裝修等勢頭強勁的行業，研究促進它們吸納就業的措施。其次，積極統籌城鄉就業。我國對之前農民工進城就業的歧視性政策和不合理收費政策進行了清理，并將其子女的教育經費納入了財政預算，確保了農村勞動力資源的流動性，改善了農民工的進城就業環境。同時還將進一步研究農民工的戶籍問題和勞動保障機制等，并進行試點探索。再次，針對困難地區和群體的就業制度不斷建立和完善。對于老工業基地等困難地區和困難群體進行評估，不斷完善相關政策解決該群體的再就業和大學生的就業。2006 年出臺的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》以及 2007 年開始頒布實施的《中國人民共和國就業促進法》及《中華人民共和國勞動合同法》，從就業的總體規劃和法律層面提出了促進社會就業和完善就業的長效機制。2008 年以來，隨著經濟危機的爆發，失業率不斷攀升、就業質量不斷下降，我國政府又明確將提升就業質量、鼓勵創業作為政府的工作目標。2012 年黨的十八大報告提出全面建設小康社會一定要將實現高質量的就業作為奮斗目標。隨后十八屆三中全會又提出健全促進就業創業體制機制，建立經濟發展和擴大就業的聯動機制，健全政府促進就業責任制度。2014 年的政府工作報告再次強調了創業的重要性，提出了“優化就業創業環境，以創新引領創業，以創業帶動就業”的政策主張。
財政支出上，經歷了 7 年積極的財政政策后，我國出現了城市建設投資過熱現象，為協調經濟發展、促進經濟結構調整，國家 2005 年開始實行穩健財政政策，更加注重科技進步和可持續發展，財政支出上采取了有保有控的方針。具體措施為：嚴格控制投資支出，將財政投資重點轉向農村基礎設施建設、大型公共設施和生態工程等方面；增加科教文衛支出，加大政府對科技創新、環境保護、節能減排的支出力度；繼續完善社會保障體系，增加財政的社會保障和就業支出。上述的財政支出政策，在就業方面給予了廣泛的保障，同時科教文衛和基礎設施的投資也對就業具有改善作用。2008 年爆發了經濟危機，加劇了我國的嚴峻的就業形勢，這一階段的財政支出政策主要是以刺激經濟和促進就業為重點。政府加大了公共支出的規模，主要用于基礎設施、社會保障、醫療衛生等；就業上出臺了“五緩四減三補貼”政策和引導大學生深入基層就業。同時國家又在 2008 年底又推出了 4 萬億的投資計劃，主要投資在鐵路、公路等基礎設施建設上，以帶動經濟和就業。圖 3-2 和 3-3 分別給出了這一時期我國財政支出規模和結構的變化趨勢。
由圖 3-2,從相對規模來看，2005 至 2007 年間我國財政支出占 GDP 的比重比較平穩，沒有明顯上升趨勢；2008 年后我國財政支出占 GDP 的比重增長較快，由2008 年的 19.9%升至 2013 年的 24.6%,可能與兩次不同的財政政策相關，從絕對規模上看，財政支出一直保持較快增長。由圖 3-3 可以看出，上述五類財政支出相對規模增長最明顯的是投資支出，這對當時拉動經濟增長作用顯著，就業方面也有一定改善；教育支出、科技支出和社會保障支出雖然相對規模變化不大，但由于絕對量增長迅猛，可能會影響勞動力市場的供求。
從改革開放以來我國政府的各項舉措可以看出，政府宏觀調控的水平不斷提高，在應對經濟波動和嚴峻就業形勢時，政府能夠迅速做出調整。但面對嚴峻的就業形勢，作為國家宏觀調控重要手段的財政支出政策對帶動就業的效果怎樣，還需要進一步的定量分析。
3.2 財政支出與就業的關系判斷
從上一節可以看出，政府在各個時期采取了一系列的就業政策，這些政策對當時的就業改善具有重要的作用。同時，不同時期的財政支出政策對就業也可能會產生促進或阻礙作用：計劃經濟時期國家的財政支出政策并沒有主動考慮就業問題，但財政支出的總量和結構對當時的經濟和就業也產生了或多或少的影響；改革開放以來，特別是市場經濟時期，國家開始積極地運用財政支出政策解決就業問題，如社會保障支出、職業教育支出、財政補貼等措施，財政支出政策對就業的影響可能更加重要。圖 3-4 和圖 3-5 分別反映了 1981 年至 2013 年我國財政支出總量和就業量的變化趨勢，以及財政支出結構和就業量的變化趨勢。
從圖 3-4 中可以看出，1981 年至 2013 年我國財政支出總量呈上升趨勢，與此同時，就業量呈波動上升趨勢，二者整體變動方向呈現一致性，這說明二者可能具有某種程度上的相關性，但財政支出總量和就業量是否真的具有相關性以及相關程度如何，需要進一步進行實證檢驗。
從圖 3-5 可以看出，我國財政科技支出、教育支出、投資支出和社會保障支出與就業量一樣，呈現波動上升趨勢，說明財政支出可能會跟就業量具有相關性。根據前文的理論分析，科技支出和教育支出長期內會促進就業，社會保障通過改善人力資本和人們的預期帶動就業，投資支出通過增加勞動力的需求提升就業，但實際中代表財政支出結構的上述四類財政支出，是否會對就業財政影響，以及影響的效果如何，需要進一步的實證檢驗。
