本篇論文目錄導航：
【題目】麗江市政府旅游應急管理困境探析
【緒論】政府對旅游突發公共事件的應對研究緒論
【第一章】政府旅游應急處理相關概念及理論工具
【第二章】國內外旅游應急事件管理經驗
【第三章】麗江市旅游應急管理現狀
【4.1 4.2】麗江市旅游應急管理的存在問題
【4.3】政府旅游應急管理存在問題產生的原因
【第五章】麗江市政府旅游應急管理對策及建議
【結論/參考文獻】政府旅游應急管理優化研究結論與參考文獻
第一章 政府旅游應急管理相關概念及理論工具
第一節 政府應急管理相關概念界定
一、旅游突發事件
根據《國家突發公共事件總體應急預案》對突發公共事件的定義，"突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件".筆者認為，旅游突發公共事件，就是指在旅游地區及旅游景區景點發生的造成或者可能造成嚴重社會危害的事故災難、公共衛生和社會安全事件，或是后果是引起旅游市場混亂、危害旅游發展的突發事件。包括：突發刑事案件，如吉林導游徐敏超在麗江古城的傷人事件；突發安全事件，如索道等旅游設施和設備事故、旅游客車及自駕游車輛交通事故等；突發衛生事件，如游客發生流行性傳染疾病、食物中毒等事故；突發網絡輿情事件，如怒江州無證導游在麗江拉市海"持磚打游客",在網絡上造成輿論導向的事件；后果是引起旅游市場秩序混亂的突發事故，如四川"5.12"大地震引起的一系列旅游業萎縮和損害。
二、應急管理
應急管理是存在于發生的重特大突發事件時提出的，是指政府及其他公共機構在突發事件發生的整個處置過程中，根據相關法律法規，應用科學、技術、計劃與管理等手段，通過預防、應對、處置和善后四個環節，保障人民生命、健康和財產安全的一系列管理活動。對其中隱含的將可能造成突發意外的危險因素進行的管理即是應急管理。事故應急管理的內涵包含預防、準備、響應和恢復四個階段。但實際情況中，這四個階段都有自己單獨的目標，并有可能疊加，或者同時成為下個階段內容的一部分.
由此可見，應急管理是區別于其它管理的一種管理方式，它的主體是公共管理機構，針對的對象是突發事件，不是常態管理。在我國，基于我國國情和生產力發展水平，應急管理的主體主要也就是指我國各級人民政府，當然也包括一些非營利組織，企業、民間組織等，但由于限于生產力發展水平及國家機構設置的原因，應急管理發揮主要作用的主體仍然也只能是各級人民政府。應急管理內容概括起來通常有"一案三制".案"是指應急預案，即根據發生和即將發生的突發事件，預先研究制訂的應對計劃和方案，是我國應急管理的根本依據，從類型上分為各級政府總體預案、專項預案和部門預案，以及基層單位的預案和大型活動的單項預案。"三制"是指應急工作的法制、運行機制、管理體制。因法制需要從國家層面進行討論，本文從研究地方政府應急管理的角度出發，主要對管理體制和運行機制的研究兩個方面進行研究。
第二節 旅游應急管理相關概念界定
一、旅游危機管理與旅游應急管理辨析
（一）旅游危機管理
旅游危機管理是指在旅游市場開發、經營、旅游者消費的整個過程中，政府、旅游從業組織采取預防或消除等手段，對可能產生的危機因素以及對危險發生以后的事態進行干預、彌補的科學管理行為。世界旅游組織對旅游危機的定義為：
"影響旅行者對一個目的地信心，且擾亂繼續旅游市場正常經營的非預期性事件。這類事件可能在許多年中以無限多樣的形式不斷發生。"我國旅游業發展時間不長，隨著目前全球經濟一體化趨勢的日益加快，越來越多的突發事件不斷發生，引發了名目繁多的旅游危機，對全球的旅游業都造成巨大影響，在這樣的時代背景之下，一些政府部門、旅游業工作者、專家學者逐漸將目光放在了旅游危機管理之上。我國對旅游危機的研究是從 2003 年的非典疫情爆發后，給我國旅游業造成巨大影響及損失，并引起社會多方關注以后才開始的。但目前我國對旅游危機管理的研究僅停留在理論及案例研究層面，在政府層面的旅游業危機管理進行研究并不多，大多集中在事發后的危機管理和基于感性認識的應急管理，和西方已具一定規模的危機管理研究來說，還有很大的距離。
隨著旅游業的發展，我國各級政府也越來越重視旅游應急管理工作，旅游業危機管理將成為各級政府部門和旅游行業的一項重要工作。對旅游危機管理就是旅游行業各部門（包括各級旅游行政管理機構、旅游行業組織、各旅游企業），為預防可能危及、影響旅游業正常發展的各種突發性事件的發生，而建立的一套系統的防范、溝通、處理、化解等日常管理模式。在研究中更側重于通過研究危機、危機預警和危機救治達到恢復旅游生態、恢復旅游消費信心的目的而進行的非程序化的決策過程。旅游危機管理體系一般含有政府（主要指政府旅游主管部門）、非官方組織、旅游企業、旅游從業人員、公眾（旅游者）等多個行為主體.內容上分為政府危機管理及旅游企業危機管理，因為我國的政治體制的原因，政府是市場監管的第一責任者，因此是危機管理的第一主體，也是核心內容。此外還有旅游從業人員危機管理等。
（二）旅游應急管理
旅游應急管理指旅游危機發生后所進行的管理活動，即旅游危機中管理，兩者并無本質區別，但是旅游應急管理是旅游危機管理的基礎和細化。包括：
一是概念的衍變。應急、危機、風險三個概念不斷推演和融合.用一個形象的比喻，風險管理應為居安思危之基石，危機管理為居安思危之籬笆，應急管理為居安思危之后路。"非典"以后，我國把應急管理提到了很高的地位，強調要把應急處置的關口前移，包括預警，應急處置和恢復重建工作。從目前我國現實看，我們國家的應急管理和危機管理，在某些方面相對來說是一樣的概念。之所以如此，是因為在我國的傳統文化中，統治階級歷來對"危機"一詞強調較多，對危機管理的解釋通俗易懂，但實際上，危機管理和應急管理應該是兩個有所區別的概念，危機管理較應急管理在內涵和外延上稍廣。應急管理就是根據突發的緊急事件采取相應的處置行動。因此，我國的應急管理已經擴展為兼有風險管理、危機管理的動態管理過程。應急管理在西方國家也是一個年輕的學科，其應急管理（EmergencyManagement）對象是突發緊急事件（Emergency），從時間序列上看，它包括突發事件從最初的醞釀到發生、從應對到恢復的全過程；從處置要素上講，它包括了不同的響應體系；從預防方面來講，它涵蓋了風險管理的各種要素。
二是概念之間的區別和側重。從關注的階段過程上看，應急管理和危機管理是相對于非常態化的管理而言，而居于常態管理和非常態管理中間地帶的則是風險管理，它要解決的事怎樣防范和應對各種風險，以避免這些風險演化成危機事件；從研究對象和手段角度，風險管理和危機管理側重于對研究對象的關注，而應急管理則著重于管理手段的研究 .在國外，危機管理用得比較多；在我國，危機管理在學術界用得比較多的，而應急管理在政府用得比較多。
三是旅游應急管理的基本概念。從以上可以看出，國內外學者對旅游應急管理的研究稍顯單薄，大部分是從旅游危機的角度進行闡述和概括，本文的認識是：旅游應急管理是旅游危機過程中的動態應急管理過程，涵蓋政府，非政府組織、旅游企業等多個不同主體，主要針對各類影響旅游業發展的突發事件，具備預防、響應、處置、善后四個環節的全方位管理，是旅游管理中的非常態化管理。
（三）旅游應急管理與旅游危機管理概念辨析
旅游應急管理與旅游危機管理兩者概念既有區別又緊密聯系，前者存在于后者之中，是后者進行的基礎，后者的內涵和外延較前者廣泛，兩者在事故發生時的非常態化管理狀況下可以通用，但在事故萌芽，發生，發展，事后整個長期過程，即包括常態及非常態狀況時，用旅游危機管理來描述較為準確。本文主要針對地方政府突發事件發生后的非常態化管理即旅游應急管理進行研究。
二、地方政府旅游應急管理綜述
（一）地方政府旅游應急管理概念界定
地方政府旅游應急管理是指地方政府為針對防范和應對影響旅游業發展的旅游突發事件，采取各種防范及應對措施，盡可能阻止或避免事故發生，并盡量使事故對旅游業造成的不利影響最小化的系統過程。具體說來，地方政府旅游應急管理包括以下幾個階段：一是在事故發生的萌芽階段，致力于從根本上防止旅游事故的形成和爆發或將其及早制止于萌芽狀態；二是在事故非常態持久期，致力于旅游突發事件的及時正確處置，合理解決各類旅游突發事故與旅游業發展間的矛盾關系，學會理順各種行為主體間的利益關系；三是在旅游突發事故善后階段，致力于事故處置的調查和總結，改善旅游者的消費心理和消費行為，消除不利影響，恢復旅游生態。
（二）地方政府旅游應急管理主體界定
地方政府在旅游管理中通常是由設置的旅游行政部門行使職能，設置的旅游行政管理部門是政府為了促進旅游生態的穩定所設置的機構，它的功能主要有兩點：一是補充和完善相關的法律政策，加強旅游市場監管，維護旅游市場秩序；二是引導旅游業科學發展。但在旅游應急管理中，單一的旅游行政部門往往難以發揮充分的應急管理功能，通常是由旅游行政部門行使旅游管理的常態管理職能，地方政府的應急管理機構行使旅游管理的非常態管理職能功能，即突發事件發生時的應急管理功能，但在具體操作過程中，兩者也可能合并行使該功能，因此，地方政府在行使旅游應急管理職能時也有主體的區分。
第三節 政府旅游應急管理理論工具
一、現代科學管理理論
F .W .泰勒科學提出的管理理論是指應用科學方法確定從事一項工作的"最佳方法".他的主要觀點有：科學管理的目的是提高勞動生產率；提高勞動生產率的重要手段是用科學管理的方法代替傳統管理的方法；科學管理的核心是勞資雙方在心理上和精神上來一次徹底的思想革命.泰勒的科學管理思想，成為現代管理理論的基石，現代管理科學就是科學管理思想的必然延伸，對現代管理理論的影響不言而喻.
現代管理科學主是指二十世紀中期以后迅速發展和豐富起來的一種管理理論和管理方法。政治、經濟、科技等方面的發展為現代科學管理理論的誕生提供了契機。過去的古典科學管理及行為科學管理的發展為現代管理科學的發展鋪平了道路，現代管理學在此基礎之上以新的思想方法和手段逐步發展起來，主要體現在管理思想的科學化、管理方法的數量化、管理手段的電子化、管理人員的專業化等幾個方面，是以往的管理理論（含行為科學管理理論、古典管理理論）、技術（如電子計算機等）、現代科學方法（如新三論）的有機整合，這也是現代管理理論具有更高的層次和水平的原因。
政府的旅游應急管理正是需要運用科學的管理方法，對旅游突發事件進行合理正確的處置。在實際的旅游突發事件中，由于相關法律法規、機構設置、人員配備、資源配置、現場情況、技術手段等因素，更甚至自然環境氣候與條件的外在因素的影響，就有可能使地方政府在對旅游突發事件進行處置時產生難以挽回的不良后果，能夠完全進行完美科學的統籌安排僅僅是存在于理論之中，在現實中，外界的任何因素的干擾都有可能造成政府進行旅游應急管理的不當行為，而對于麗江市這樣的以旅游業為支柱產業的地方政府來說，旅游應急管理職能就相當于是政府對旅游應急管理進行的科學的管理的行政行為，也就是需要盡量減少各種因素對正確處置旅游突發事件的干擾，對各種影響因素進行合理控制并統籌安排，控制資源配置的優化和處置的科學合理，使地方政府的旅游應急管理工作能夠做到處置合情合理、管理科學有效。
二、政府組織理論
組織管理理論產生于 19 世紀末 20 世紀初，經歷了古典管理理論、行為科學管理理論、現代組織管理理論、C 管理模式理論等幾個階段。組織是人類社會為了實現某一特定的目的，用某以特定標準將一群人組成的系統集合，它是一個有目標的系統化結構.中國古代"組織"一詞原指絲麻織成布帛。最為古老的關于組織的描述有《孫子兵法·勢篇》"凡治眾如治寡，分數是也","眾"、"寡"也就是我們所說的組織形式，"斗眾如斗寡，形名是也","治"、"斗"也就是組織的方法?！哆|史·食貨志上》也有說"飭國人樹桑麻，習組織".而人類對組織進行有系統的研究，則是從 20 世紀初開始的。而現在普遍認為，組織是為實現既定目標，以一定形式將兩人（含兩人）以上加以編制組成的集合體。隨著人類社會不斷發展，各種工作的分工日益龐雜，組織活動也愈加頻繁，衍生的種類也愈加繁多，如政府的行政組織、企業的商業組織等等，其中行政組織在人類社會中處于重要地位。
馬克斯·韋伯（Max Weber,1864-1920）被稱為"組織理論之父",與泰勒、法約爾稱為西方古典管理理論的三位先驅，他在《社會和經濟組織的理論》一書中闡述了其官僚組織模式的理論，即行政組織理論，主要有明確分工，權利體系，規范錄用，管理職業化，公私有別，遵守規則和紀律這 6 個方面的內容，理想的行政組織理論，其實質是以科學確定的、"法定"的制度規范為組織協作行為的基本約束機制，主要依靠科學合理的，不依賴于個人的理論權威來進行管理。韋伯的理論所提出的科學管理體系也就是經過法律化、制度化、程序化和專業化了的組織理論。為實現行政組織目標，各項組織活動在進行分類組合后，按照管理寬度原理，分成不同的行政管理部門和層次，對他們的相互配合關系予以規定。
為實現組織目標，這些層次和部門需要經過一系列活動的過程。組織也就是從事一切管理活動的依據。組織目標既是活動的出發點，也是管理活動所要達到的終點。在行使規劃、領導、控制這些管理職能時，必須依據組織目標。正如在政府旅游應急管理工作中，如何高效地處置旅游突發事件，完成這個目標，就需要以這個目標為中心的一系列組織活動。而要順利完成這個過程并達到組織目標，還必須遵循以下的基本原理：一是目標統一性原理。在各個組織結構的設計及組織形式的選擇上，都必須服務于組織目標的實現。任何一個組織或子級組織，都是由特定的目標決定的，組織中的分組織或子組織應該都與組織目標有關。同時，在組織設計中以事為中心，因事設部門、設職位。二是分工協調原理。按照專業化和高效率的原則，組織的各分組織或子組織能夠把組織的目標分成各自的目標和任務，使組織中的人都明白自己應承擔的工作職責和職權。有分工就有協調，這就是分工協調原理的體現。三是統一指揮。組織中的各個分級機構或子級組織必須服從一個統一的上級指揮，一個統一的上級才能保證該組織命令的執行過程有序有效，使最高決策得以執行并達到目的，多頭指揮會造成組織混亂，程序混亂。四是效率原理。而權變學派則認為組織本身并無優劣之分，主要凸顯其千變萬化的性質，認為只要能適應環境就是有效，那種能廣泛適用的組織管理理論并不存在。這與旅游應急管理有異曲同工的地方，就是旅游突發事件的復雜性本身就決定了在處置過程中必須在變化中把握住這種特性，在設立組織與組織目標的時候，與當時的情況相適應的就是最好的最有效率的組織和組織目標。
三、政府干預理論
美國著名經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨的政府干預理論，由市場失靈理論和政府的經濟職能理論兩個部分構成。當市場不完備、信息不完全、競爭不完全時，市場機制不會自己達到帕累托最優，這就是格林沃德--斯蒂格利茨定理（1986）.它的深刻含義在于，以現實中普遍存在的不完整的市場、信息等作為基礎來定義市場失靈，市場失靈的范圍不再局限于外部性、公共產品等，它是無所不在的。為了彌補市場失靈，政府干預將會遍布各個領域，而不僅僅是發布規則、再分配和提供公共品，也為干預提供了廣闊的潛在空間.
市場失靈的普遍性必然就會導致政府干預的普遍性.但西方經濟學中的一個普遍的觀點認為，政府本身也會有失靈問題，干預常常無效。斯蒂格利茨認為市場失靈會比政府失靈更糟，政府的失靈是可以通過采取合適的手段，從而被緩解乃至消除的，可帶來帕累托改進，這就是政府的經濟職能理論。
由于政府的強制性職能，政府在很多領域能做到許多市場不能做的事，不比市場的效率差。由此可以看出，政府在糾正市場失靈方面具顯著優勢。當旅游突發事件發生時，在旅游應急管理過程中，由于事故類型、處置手段、救援方案、技術力量等因素，甚至自然氣候與條件的外在因素的影響，就有可能破壞正常的旅游市場秩序，市場自由發展的平衡只能是存在于理論之中，實際上，一旦突發事件發生，就會馬上破壞市場的平衡，就造成市場失靈，而旅游突發事故造成的后果不是市場能夠通過自身的優化資源配置來彌補的，這時候必須需要政府的強制力干預和恢復，否則市場是不可能通過自身的調節機制來自發修復這個不是由市場經濟規律的原因造成的漏洞，而政府的旅游應急管理就相當于是政府對為恢復市場秩序而采取的管理手段，來干預市場遭受的災難性后果，對各種影響因素進行干預，進行資源配置的優化和維護市場的公平，從而保證旅游市場有序運行。
