本篇論文目錄導航：

【題目】麗江市政府旅游應急管理困境探析
【緒論】政府對旅游突發公共事件的應對研究緒論
【第一章】政府旅游應急處理相關概念及理論工具
【第二章】國內外旅游應急事件管理經驗
【第三章】麗江市旅游應急管理現狀
【4.1 4.2】麗江市旅游應急管理的存在問題
【4.3】政府旅游應急管理存在問題產生的原因
【第五章】麗江市政府旅游應急管理對策及建議
【結論/參考文獻】政府旅游應急管理優化研究結論與參考文獻

第二章 國內外旅游應急管理經驗

第一節 國內旅游應急管理

一、我國中央政府旅游應急管理

目前，我國國家應急管理體系已初步建成，在國家建立統一領導下，堅持綜合協調、分級負責、分類管理、屬地管理為主的原則來應對突發公共事件。一是應急管理的法律體系基本形成。我國基本建立了以憲法為依據、以突發事件應對法為核心、以相關法律法規為配套的應急管理法律體系，目前已制定了相關法律法規 60 多部，應急工作已實現有法可依；二是成立了應急機構，應急管理實現由非常指揮機構或臨時指揮機構開展，國務院是最高機構；三是完善了應急預案體系，2001 年起是綜合性應急預案的編寫使用階段，2004 年發布了《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》。目前我國已有國家部門應急預案 57 部，專項應急預案 21 部，全國的各級應急預案達 130 多萬件，涵蓋了各類常見突發事件；四是加強了應急保障能力，中央財政累計已投入數百億資金，應急物資儲備和應急隊伍裝備得到加強；五是事故預防能力得到提升，突發事故的預警、監測、處理、善后等能力得到增強。

因此，在各種危及旅游安全的自然災害與公共事件頻發、我國國內旅游與出境旅游迅猛發展的雙重背景下，旅游活動作為一種日漸常態化的大規?？绲貐^人員流動，受到各種災害的影響越來越大，成為了我國政府旅游安全應急管理的熱點和難點問題。安全應急不僅成為一項關乎旅游業健康發展的基礎性工作，而且是一項隨著社會進步、產業發展而充滿挑戰的重要工作。為適應新形勢的要求，國家旅游局不僅致力于建設多方聯動的安全應急機制，同時不斷完善旅游應急管理的法制法規及預案體系建設，2005 年制定了《旅游突發事件應急預案》、2006年制定了《中國公民出境旅游突發事件應急預案》，同時出臺了《旅行社責任保險管理辦法》等相關法規，為我國的旅游應急管理工作奠定了法制化的基礎。

我國應急管理系統模式是由國務院直接管轄的模式，國務院則是應急管理系統的最高組織，進行統一指導。國務院辦公廳下設置突發事件的應急處理辦公室，該辦公室主要是將相關的突發事件的應急策略進行整理、總結，從而起到一個橋梁的作用。我國旅游應急機構如圖 2.1 所示。各地地方政府由國務院進行領導，并將各部門相應的職能進行貫徹落實，接受國務院和上級政府的指導。按照《中華人民共和國突發事件應對法》的規定，根據突發事件的影響范圍和級別確定由不同層級的人民政府負責應對工作,也就是分級負責的原則。因此，在旅游突發事件發生時，根據事故發生的程度和等級不同由不同級別的各級政府啟動各級應急預案。實際上，地方政府作為處理突發事件的一線主體，往往作為國家管理機構的基層部門直接與旅游事故的人事物進行接觸，在一定程度上是我國應急管理中的主要主體。

目前，我國建立了國家突發公共事件預警信息發布系統，是《"十一五"期間國家突發公共事件應急體系建設規劃》的十個重點建設項目之一，是國務院應急平臺唯一的突發公共事件預警信息權威發布系統，項目主要依托中國氣象局現有的信息化基礎設施和信息發布渠道，將其擴展完善，就成了我國的突發公共事件預警信息統一發布系統，也是政府應急部門和社會公眾及時獲取預警信息的主要渠道。

二、地方政府旅游應急管理

我國地方政府在旅游應急管理工作中，省級政府到市、縣、鄉鎮一級政府基本建立了針對具有準備、預防、響應和恢復這四個環節的旅游應急管理預案，但根據各地的生產力發展水平不同及地域特征等原因，各地的旅游應急管理工作水平參差不齊。旅游突發事件一旦發生，地方政府需要通過建立相應的快速應急反應系統，設立統一協調的指揮中心，確保各級政府和相關部門能夠進行及時有效處理，提高反應速度。

（一）山西省旅游應急管理（省級政府應急管理）

根據《山西省旅游突發事件應急預案》,山西省旅游突發事件應急管理工作機制有：一是工作原則：統一領導，分級負責；以人為本，救援第一；屬地救援，就近處置；社會動員，科學應對；及時報告，信息暢通。二是省旅游應急指揮部組成及職責：成立山西省旅游突發事件應急指揮部（簡稱省旅游應急指揮部），總指揮由分管旅游工作的副省長擔任，省旅游應急指揮部下設辦公室，并設立專家咨詢組，成員單位由省委宣傳部、新華社山西分社等部門組成并各負其責，省旅游局負責旅游突發事件的綜合協調工作，除了承擔省旅游應急指揮部辦公室的日常工作，也要督促相關部門制定防范措施。三是對救援工作的的規定，成立現場各應急工作組，包括搶險救援組、醫療救護組、新聞報道組、善后工作組等等，負責應急救援及保障工作。四是對旅游經營單位，市、縣（市、區）旅游突發事件應急領導機構及職責突發事件應急職責進行了規定。五是建立了預防預警機制，對信息監測與報告，預警級別，預警信息系統，預警發布，預警解除等部門進行了規定。六是對應急響應與處置進行了規定。七是指揮與協調，省旅游應急指揮部統一領導、協調救援工作，對事發地人民政府進行應急救援指導，組織專家對現場應急救援進行指導，同時協調相鄰地區配合和支援救援工作。八是對各類旅游突發事件緊急處置程序進行了規定。九是動員社會力量與參與。十是信息發布，應急結束。十一是善后處置。十二是事件調查。十三是應急保障，包括通信與信息保障，應急隊伍保障，裝備物資保障，應急經費保障。最后是獎勵與責任追究。

（二）阿勒泰地區旅游應急管理（基層政府旅游應急管理）

阿勒泰（新疆維吾爾自治區阿勒泰地區下轄市）在古代是我國少數民族的牧居地。阿勒泰市位于中國新疆維吾爾自治區北部邊緣，北與蒙古國接壤，是一個面積 1.08 萬平方千米，人口 19.66 萬的旅游小城,阿勒泰境內的額爾齊斯河是我國唯一注入北冰洋的河流。而位于福?？h的布倫托海水域面積達 10 萬公頃，盛產 10 多種魚類，素有"北國漁鄉"之稱。

阿勒泰地區山河壯麗多姿，具有風貌特異的自然風光，主要風景名勝有喀納斯湖自然景觀保護區、布爾根河河貍自然保護區、蝴蝶溝等。阿勒泰地區的旅游應急管理工作如下：一是建立了應急預案管理制度。含有編制依據、目的、適用范圍、工作原則等的總則；應急組織指揮體系與職責，包括領導機構、工作機構、現場指揮機構等；預防與預警機制，包括應急準備措施、預警發布或解除的程序、分級指標、響應措施等；應急處置，包括應急預案啟動條件、信息報告與發布、先期響應與處置、現場指揮與協調等；善后處置，包括調查與評估、恢復重建等；應急能力保障，包括物資、人力、財力、醫療衛生、運輸、通信保障、科技支撐等；應急監督管理，包括應急預案演練、宣教培訓與獎懲；應急預案修訂、培訓、演練等內容。二是應急預案的動態管理。根據"橫向到邊，縱向到底"的總體要求和自身實際情況，每兩年對全鎮各專項、部門應急預案進行適當結構調整，以適應全鎮公共安全形勢和實際工作需要。三是應急物資儲備管理制度。按照相關要求建立全鎮應急物資儲備信息數據庫，詳細登錄全鎮各類應急物資儲備的品種、數量和分布情況。加強應急通信、醫療救護、供電、避難場所等公共安全基礎設施，配備必要的應急基礎設施及器材。四是應急隊伍管理制度。協調組建相應類別的應急工作隊伍，根據年度應急管理工作安排及課題研究計劃，聘請應急管理專家，就本系統、本行業的公共安全形勢和重大突發事件的預防，開展調研或提供專業咨詢，為決策提供科學依據。應急管理的主管部門要對應急救援隊伍和志愿者隊伍開展培訓，不斷提高應急救援能力。

三、我國旅游應急管理經驗

國內旅游應急管理從國家到地方，在管理方面基本依靠一部應急預案，市級旅游應急管理現狀與麗江市基本大體相同，本文不再舉例。從山西省級政府旅游應急管理工作來看，應急管理工作機制基本建立，有應急預案，能夠針對旅游突發事故發生發展的四個常規過程開展相關的旅游應急工作，但對下級政府旅游應急管理工作的指導性不強，旅游應急管理工作機制尚不完善，旅游應急管理平臺尚未建立，旅游應管理工作機構設在旅游部門。從基層政府應急管理工作機制中我們可以看出，我國基層政府旅游應急管理工作逐步在建章立制，大部分是在落實上級政府的工作安排，阿勒泰地區根據自身實際，作了一定程度的細化，應急管理工作引進專業人才這一點很可取。從省級到基層的旅游應急管理工作，給麗江市的啟示就是，要在實際工作中根據本地實際，制定適應本地情況的應急管理工作的一整套管理體系，主要在以下幾個方面：

（一）旅游應急管理體制亟待完善

麗江市的旅游應急管理工作不能僅僅依靠一部應急預案，應該建立適應地方特點的旅游應急管理的整體應急管理體系體制，在一部綜合性旅游應急預案的指導下，建立和完善適應四個關鍵環節所需的應急管理體制。

（二）建立健全旅游應急管理機構

從中央到地方，旅游應急管理專門機構的缺乏，必然會導致地方政府旅游應急管理能力的得不到提升，麗江市的旅游應急管理應該依托現有應急機構，逐步完善和發展專業化的旅游應急管理機構，合理設置職能職責，壯大專業人才隊伍。

（三）利用現代先進技術建立有可操作性的應急管理平臺。

麗江市可依托現有的技術力量，利用先進科學技術，遵循可操作性強、發揮作用大、性價比高的原則，建立符合本市市情的旅游應急管理平臺，整合各方資源，加強技術力量，以提高政府的旅游應急管理職能。

（四）建立旅游應急管理專項資金相對地方政府來說，旅游應急管理專項資金并未列入財政預算，這會使旅游應急管理工作難以保證。古人有"兵馬未動，糧草先行"的說法，建立專項資金是做好旅游應急管理工作的物質基礎。

第二節 美國旅游應急管理

一、美國旅游管理體系

美國旅游資源極其豐富，風光旖旎，美不勝收，旅游收入多年穩居世界第一，2005 年達到 13000 億美元，其中國際旅游收入達 930 億美元，國際旅游人數達4940 萬人次.直接旅游從業人員達 730 萬人，占全美非農就業人數的 1/8,每年旅游業員工的工資額達 1630 億美元。由于受"9.11"恐怖事件的襲擊，美國旅游業前幾年受到較大影響，但經過美國政府和旅游行業的共同努力，到 2006年已全面恢復到歷史最高水平。美國的旅游管理體制也比較復雜，主要原因是旅游業的關聯性高，旅游資源分散在森林公園、國家公園、博物館、部隊等多頭體系中?？偟膩碚f，分為政府組織與非政府組織兩類，有國家、州、地方政府等不同層次.

二、美國現行應急管理體系

美國幅員遼闊，地處太平洋沿岸，該地是世界自然災害的三大頻發地帶之一，經常遭受颶風、龍卷風等自然災害侵襲。同時，作為經濟發展迅速、社會矛盾復雜的發達資本主義國家，美國的人為災難及事故也時有發生。在處理各種自然及人為突發事件的過程中，美國不斷調整應急管理理念，社會科技不斷進步，使得應急管理體制也逐漸完善。從國內外的各種研究資料中來看，美國的應急管理研究及各類突發事件對旅游業造成沖擊后的旅游市場情況研究較多，因美國的應急管理體系覆蓋較廣，因此美國的旅游應急管理應該是美國龐大的應急管理體系的一個部分，難以單獨分割來分析，本文在這里結合起來研究。

（一）應急管理的內涵

在美國"應急管理"的概念包含了"風險管理"、"危險要素管理"及"災害管理"三個方面的含義：風險管理重點在于降低危險發生的概率，危險要素管理重點在于危險發生的條件，災害管理重點在于減輕影響與后果。這就是美國應急管理"預防為主，防救結合"原則的體現。依據這個原則，應急管理有減緩、準備、響應、恢復四個階段。"減緩"是指減少能夠對人類生命、財產造成影響的自然或人為危險因素，如頒布安全法規等；"準備"是指應對各種突發事件的能力，如開展救援培訓與演練、制訂應急救援計劃等；"響應"是指事故發生時采取措施以減少人員傷亡及財產損失，如啟動應急系統等；"恢復"就是按照最低標準復原重要生存支持系統，同時推動社會秩序和生活恢復常態，這既是短期行為又是長期行為，如提供臨時避難場所、恢復重建等。美國應急管理的最高追求是防范于未然，盡量避免和減緩災難性后果是核心。

（二）應急管理組織體系

美國的應急管理機構分為聯邦、州、縣、市、社區這幾個層次，發生事故時可分層次響應，應急管理組織體系較為完善。

1.國土安全部。美國最高的應急管理機構是國土安全部，是一個超級大機構，工作人員達 17 萬人，它是在"9.11"事件發生后，由聯邦政府 22 個機構合并組建而成，政府財政預算每年達 400 億美元。美國原來有一個負責應急事務的聯邦應急管理署（FEMA），該局于 2003 年并入國土安全部，成為國土安全部最大的部門之一，雖然已經并入國土安全部，但該局仍然擁有直接向總統報告的權力，政府預算每年達 25 億美元，稱為緊急事件響應基金。其主要職責是：通過準備、預防、響應和恢復等四個環節開展全程應急管理工作，為國家應對各種災難事故提供支持，并領導事故處理工作，通過各種手段保護和維護好各種設施，盡可能減少生命財產的損失。

2.州、縣、市應急管理機構。美國各個州、縣、市的應急管理機構是本區域緊急事件的指揮中心，負責轄區內突發事件的處置。州應急管理機構負責制定州一級的應急管理和減災規劃，主要負責處理州這一層次的危機事件，指導本地應急機構開展相關工作并進行監督，發生本級政府不能處理的重大災害時可向上級政府提出援助申請?？h、市應急管理機構主要負責制定本級的應急管理和減災規劃，負責處理本轄區范圍內對的危機事件，對本地應急機構應急工作進行指導并監督，同樣，發生本級政府不能處理的重大災害時可向上級政府提出援助申請。

3.社區應急服務機構。美國社區文化較為發達，大量有志愿性質的應急服務機構廣泛在社區中存在，還為這些志愿服務機構設置了辦公場所及各種應急設備，他們不僅與警察、衛生等部門協助開展工作，聯系緊密，而且還會在社區范圍內開展應急宣傳與培訓，突發事件發生時是配合專業部門在第一現場開展處置、救援工作等。

（三）應急管理機制

經過多年發展，美國應急管理工作已經形成了較為先進和完善的應急管理機制，其基本特點是：統一管理、分級響應、屬地為主、標準運行.

（四）美國應急管理系統的突出特點

1.預防為主，突出前置管理。美國重在預防的觀念，使其在提高預防和減少損失等方面高度重視，形成了完善周密的應急預案及預警系統。美國國家應急預案綜合性較強，適用于國內所有災害和緊急事件，正文由基本預案、附錄組成，包含緊急事件支持功能附件、支持附件，其中預案設置了預案設想、職責、行動理念、維護和管理；附錄有定義、術語和機構等；緊急事件支持功能附件用來說明國家突發重大事件期間，聯邦機構在協調資源的職責，以及支持各州、部落及其他聯邦政府機構的政策、任務、組織構成及職責，或者支持其他權力部門的相關政策及職責；支持附件列舉職能程序和行政要求。

2.發達完善的指揮管理系統。美國對災情匯報研判、救援指揮等信息系統都有詳細的規定，積極運用信息網絡等最新科技不斷開發各種計算機軟件，提早評估災難損失。應急指揮系統包括應急輔助決策支持、基礎數據庫維護、應急指揮調度三個層次。

3.國情決定了應急管理職業與志愿相配合，專業化程度高。美國官方的應急救援隊伍的中堅力量是警察、消防和醫療，這是美國專業救援的體現，也就是在發生無論大小事故時，三方都將同時出現在事發現場，共同處理，但必要時環境、交通、通訊、聯邦應急管理局、紅十字會、衛生、國防等部門也參與其中。美國悠久的志愿文化，也決定了美國志愿者和職業化相結合的救援隊伍，經選拔和通過全國一致的培訓和考核標準確認方可進入救援隊伍。假如要參加各類救援隊伍，必須需通過嚴格的培訓并經考核合格，方可按能力高低，參與到事故指揮及消防、醫療、警察和海岸警衛隊等專職應急救援隊伍中去。此外，志愿者成員主要來自各社區組織和企事業單位，一般就地就近參加社區應急救援隊的工作，他們同樣必須接受基礎應急救援技能訓練。

4.注重宣傳教育，提倡公眾學會自救。美國應急管理的日常工作中的重要一環，就是向廣大公眾進行應急事故的宣傳教育，提倡廣大公眾學會自救。美國應急專業培訓的內容較為龐雜，本文僅作簡要介紹，例如在美國紅十字會的宣傳手冊中，專門設計了"災難反應"、"社區準備"、 "一起參與"等欄目，并對"保持最新資訊"、"預先計劃"、"儲備應急袋"等內容進行了詳細敘述。又如在舊金山市應急事務管理局編發的資料中，其封面非常醒目的提示：你如何生存 72 小時？如果發生重大災難，可能三天之后關鍵服務才會恢復。72 hours.org 你準備好了嗎？這些資料對災難來臨之前的準備、災難發生之時等應急知識進行了詳盡介紹。

三、美國旅游應急管理經驗

（一）合理配置資源，加強應急管理基礎行建設

伴隨著經濟社會發展，美國重大突發事件的應急管理逐步發展完善，原來只能開展單項及綜合的抗災防災，目前已進化成可持續改進型的危機管理理念及模式，形成了科學高效的管理體制和運行機制。同時，在美國國土安全部、州、大都市的應急管理機構中都設有專門的應急運行調度中心，該中心設有固定場所，所涉及到的各個部門和單位都有固定的代表席位，也具備了完善的辦公及通訊設施。給麗江市的啟示就是能夠在現有的應急管理基礎之上，合理整合資源，不斷加強軟硬件建設的同時，利用先進科學技術建設操作性強、功能完備的指揮中心，逐步建立輔助決策支持和信息管理的系統，以便地方政府在突發事件發生時，能從該平臺得到指揮決策輔助服務和必要及時的有效信息。

（二）完善應急預案體系，加強旅游應急管理預案編制指導

美國預案體系經過發展，預案體系已經較為完備，國家應急預案可適用于國內所有災害和緊急事件。同時，美國聯邦應急管理署還對應急預案編制及評審方便制定了一系列技術指導性文件，如《綜合應急預案編制指南》等等，這些文件可作為政府和企業編制應急預案的依據，指導官方政府對應急預案進行合理評審。給麗江市的啟示就是需加強應急管理預案體系建設，完善旅游應急管理預案體系，在建立相關專業智囊團的基礎之上，有條件第開展旅游應急管理預案及其子預案的編制及制定指導，編制預案時應在國家總體旅游應急預案的之下，根據地方的實際情況及特點，細化應急管理工作程序，細化行動方案，例如如何合理組建現場指揮中心，是否需要專家智囊團，物資的保障，信息的匯集處理等，不能是機械地復制上一級政府的預案。

（三）完善應急指揮中心，普及應急知識技能的教育培訓

在美國人的普遍觀念中，每個人的日常生活都與公共安全息息相關，政府也高度注重公民的安全意識培養，通過各種手段加強每一個公民的自我保護和救援能力的提高，這既是美國公民的普遍共識，也是美國應急管理部門的重要職責。

因此，美國還特意設置了向廣大公民開展應急培訓、教育宣傳的專門機構，同時為了普及相關應急知識，出版和發布了針對不同人群的含成人、兒童、特殊人群的知識性讀物，還開展了社區間的鄰里互救的應急演練及培訓活動，通過開辦廣受歡迎的應急管理網站等方式普及安全 知識等。這些都值得麗江市學習借鑒，政府部門也應該加強對廣大群眾的安全意識培養和安全教育培訓，可以通過互聯網、媒體、學校等媒介進行應急知識的宣傳教育。麗江市可從自身作為典型旅游城市的實際出發，大力建設政府旅游網站，搞好旅游應急管理欄目，充實相關內容，與"智慧麗江"等信息項目緊密結合，更加深入、全面、有效地開展旅游應急宣傳教育。也可以編排和發放簡單易懂，可操作性強的《旅游應急手冊》，在本地市民及來麗游客中普及安全教育。

（四）完善應急信息資源庫，建立政府主導、民間參與的旅游應急管理模式

美國聯邦應急管理局通過實施"e-FEMA"戰略，建立了信息的層次結構模型，能夠及時更新各類應急信息系統內的信息資源，使不同系統間的信息資源進行互享，為決策提供技術支持。目前，網絡應急管理系統（Web EOC）、聯邦應急管理信息系統、災害損失評估系統（HAZUS）在美國是應用得最廣泛的系統，這三個系統廣泛涵蓋了事故應急處置，應急決策，指揮及資源調度、文檔管理等多方面。

對于麗江市來說，應進一步強化應急辦綜合性信息資源庫的職能，加強各部門間的信息聯動，實現應急信息互通有無。旅游應急管理突發事件，一般具有危險性強、后果嚴重、影響深遠等特征。

美國采取的是廣泛動員社會力量參與，共同應對的方式，構建了全社會共同參與的綜合應急管理體系。面對旅游突發事件，政府是第一責任主體，在政府啟動相應應急預案，開展旅游應急管理工作時，不僅僅要依靠政府的人財物及應急資源，也應該廣泛動員社會力量參與，加入志愿者的力量，使其成為除政府力量以往的重要補充力量，這在應急救援及善后處理過程中都能夠發揮極大作用。麗江市可在提升自身旅游應急管理能力的同時，應學會引進社會各方力量，將社會的非專業救援隊伍、志愿者等納入政府應急管理業余隊伍，對其加以培訓教育，廣泛發動群眾，提高全社會應對災難事故的綜合能力。