本篇論文目錄導航：
【題目】麗江市政府旅游應急管理困境探析
【緒論】政府對旅游突發公共事件的應對研究緒論
【第一章】政府旅游應急處理相關概念及理論工具
【第二章】國內外旅游應急事件管理經驗
【第三章】麗江市旅游應急管理現狀
【4.1 4.2】麗江市旅游應急管理的存在問題
【4.3】政府旅游應急管理存在問題產生的原因
【第五章】麗江市政府旅游應急管理對策及建議
【結論/參考文獻】政府旅游應急管理優化研究結論與參考文獻
第三章 麗江市旅游應急管理現狀
麗江市地處青藏高原向云貴高原過渡地帶和滇、川、藏大三角區域，位于云南省西北部，總面積 2.06 萬平方公里，擁有世界自然遺產、世界文化遺產、世界記憶遺產、國家重點風景名勝區、中國歷史文化名城等桂冠，是一個美麗、開放、和諧的發展中地區。2002 年 12 月 26 日經國務院批準撤地設市，現轄一區四縣（古城區、永勝縣、玉龍納西族自治縣、寧蒗彝族自治縣、華坪縣），全市國土面積 2.06 萬平方公里，總人口 125 萬人（第六次全國人口普查統計數），超過3000 人以上的世居少數民族有 12 個，少數民族占總人口的 59%.2010 年國務院批準麗江市為全國旅游標準化試點市。
隨著麗江精品旅游勝地的打造以及旅游業的轉型升級，旅游業成為麗江充滿生機的支柱產業之一。特別是 2013 年，來麗游客達到 2079.6 萬人次，年均增長30%,從麗江市旅游應急管理幾年的經驗來看，旅游應急管理不僅僅是單個旅游監管部門的問題，更是對地方政府的綜合執政能力的考驗。旅游應急管理往往是牽一發而動全身，一旦有各類突發事件的發生，多個旅游監管部門都要為解決這件突發事件而投入大量的人力物力，而麗江市人民政府應急辦公室作為處理各類應急事故的核心，卻難以發揮較大的中心指揮作用，實際上更多是由旅游局這樣的主要職能部門為主來進行解決，這也是國內很多地方政府處理旅游突發事件的處理模式。麗江市作為一座國家標準化旅游試點城市，承擔著全市一百多萬當地群眾及每年一千多萬來麗游客的安全，目前旅游應急管理基本實現有預案、有機構、有人員，因此筆者根據自己從事過的市政府辦應急工作，結合實際工作中得出的經驗，對麗江市旅游應急管理現狀進行分析，得出旅游應急管理工作中存在的一些共性問題，從而創新工作思路，完善處置手段，用于旅游應急管理工作中存在的實際問題。
第一節 麗江市旅游應急管理體系
麗江市旅游應急管理體系是存在于總體應急管理體系之中的，發展水平也依賴于應急管理發展的水平，這種情況與國內同類旅游城市大體相同，隨著應急管理水平的發展，旅游應急管理體系也在發展，目前麗江市的旅游應急管理體系在過去幾年雖能基本滿足旅游應急管理處置需要，但隨著社會經濟的發展，全球一體化趨勢的加強，旅游突發事件越來越頻繁和復雜，在新時代和新形勢下，麗江市現有的旅游應急管理體系已越來越不能滿足需要，如何發展和怎樣發展應該是地方政府面對旅游突發事件時對自身旅游應急管理體系進行反思和改進的首要問題，以下是麗江市旅游應急管理體系幾個方面的內容：
一、應急預案體系逐步完善，旅游應急管理預案出臺
近年來，麗江市的應急預案體系逐步完善。截至 2013 年 12 月，麗江市級部門共修訂和報備預案 73 件，各縣（區）制定專項應急預案 95 件。預案建設涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類突發事件。編制單位延伸到了鄉鎮、學校、大中型企業、重點工程，對化解危機和處置突發事件起到了應有的作用。旅游管理部門已建立單獨的旅游事故應急預案。
二、旅游應急管理工作機制建立
2009 年，麗江市旅游局制訂出臺了《麗江市旅游突發公共事件應急預案》（麗旅發〔2009〕33 號）。隨著該預案的出臺，麗江市旅游應急管理工作機制逐步建立，根據預案規定，建立了預警機制、救援機制、信息報告制度、善后處理機制，監督機制等。
從麗江市旅游應急管理的運行體系來看，麗江市的旅游應急管理包括預警、響應、救援、善后等 4 個環節，基本與我國目前旅游應急管理常規環節相似，首先在預案中規定了旅游突發事件的范圍：一是由于自然事故災難導致的重大游客傷亡事件，水旱等氣象災害、山體滑坡和泥石流等地質災害、重大交通運輸事故等。二是突發公共衛生事件造成的傷亡事件，突發性重大傳染性疾病疫情、重大食物中毒及嚴重影響公眾健康的事件等。三是突發社會安全事件，各類恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事故等。
其次規定了旅游應急管理的工作原則為：以人為本，救援第一；屬地救護，就近處置；及時報告，信息暢通；重在防范，高效有序。然后是對應急處置過程中的 4 個環節作了明確的規定：一是預警機制，包括預警和預防。發生或可能發生危害游客安全的事故時，市旅游應急辦及時發出或授權發出預警，以警示旅游者推遲或者取消前往目的地，乃至停止某些旅游活動。
預警可通過新聞發言人、各類公共媒體發布，酒店、旅行社、景點等旅游企業在特殊緊急情況時對本企業接待的游客和員工逐人通知。預警級別根據旅游突發公共事件的類別、嚴重程度、影響范圍等因素，劃分為一般（Ⅳ級）、較重（Ⅲ級）、嚴重（Ⅱ級）、特別嚴重（Ⅰ級）四個級別，依次用藍色（提供相關信息）、黃色（提示注意事項）、橙色（勸告不要前往）和紅色（警告不要前往）進行預警.
預防包含部門、旅游經營單位預防；二是救援機制，按照旅游突發公共事件等級，分為重大（Ⅰ級）、較大（Ⅱ級）、一般（Ⅲ級）三級，按旅游者傷亡程度區分。
啟動預案時按照按照上述 3 大類分類進行處置，同時時間分級響應并啟動應急救援處置程序。其中提到了費用墊付的問題。要求市、區、縣各級財政根據麗江市旅游應急管理工作的需求，為開展旅游應急處置工作提供必要的資金保障，同時撥付資金用于旅游預警及應急救援體系建設，用資金保障應急處置需要。搶救費用實行由當事方無條件先行墊付的方式，事故應急處置過程完結，事故責任明確后，由責任方按規定承擔；三是信息報告制度，規定了信息報告時限要求及內容；四是后期處置，對善后工作、事故原因調查進行了規定；五是旅游應急工作監督管理，要求各旅游應急機構分級制定預案，要結合旅游行業特點做好及完善本級應急預案；六是做好宣傳教育和培訓，要求相關涉旅單位應通過各種群眾通俗易懂，善于接受的形式，廣泛開展宣傳，內容包括旅游突發公共事件的避險、自救互助、預警等常識，加強組織旅游應急管理法律法規及救援知識的培訓，提高旅游從業人員及游客的安全意識，責任意識及自救能力，從而提升旅游業與全社會應急處置及災害預防能力；七是預案演練的規定；八是獎懲的規定；2013 年，麗江市應急辦對麗江市的應急體系建設情況進行了摸底調查。
從表中可以看出，麗江市應急辦仍然是麗江市人民政府辦公室下設科室的一個兼設機構，并不是一個獨立機構，同時承擔著全市應急日常工作，旅游應急管理只是其中一部分的工作，麗江市人民政府并沒有設立單列的旅游應急管理機構，這在全國同類旅游城市中也是很常見的，旅游應急管理的職能總是由旅游主要監管部門來擔任。
三、應急組織體系得到完善
為適應新形勢下的應急管理工作，根據我國新一輪機構改革的要求及新形勢下應急工作需要承擔的職能，麗江市政府辦公室內設機構進行了重新核定和崗位設置，麗江市人民政府辦公室"三定方案"出臺，2011 年 6 月，根據辦公室三定方案，成立麗江市應急辦公室，設在麗江市人民政府辦公室總值班室（科級），應急辦（總值班室）承擔著文電辦理、公文管理（涉密公文和非涉密公文）、電話接聽、應急值守、保密工作、96128 專線電話受理等事務，目前在崗 3 人。2011年 11 月，麗江市應急辦主任高配，應急辦主任為副處級。由此，麗江市應急管理工作開始起步，提出了"搭建舞臺，搞好服務，統籌協調，全面推進"的應急管理工作思路，市應急辦正式掛牌，應急管理工作的常態化得以實現。同時，及時調整充實了市應急委成員，由市人民政府市長擔任主任，常務副主任由常務副市長擔任，副主任由負責分管相關災害處置的副市長擔任，成員由相關職能部門和企事業單位負責人組成，委員會下設辦公室，擔負應急管理工作職責，負責處理日常事務?？h（區）政府也相應調整了區縣應急委員會。2012 年，麗江市應急辦下發了《關于進一步加強"十二五"期間應急管理工作的意見》，成立了麗江市災害評估專家委員會，印發了《麗江市應急管理專家組工作規則》并在 11月召開了專家組 2012 年第一次聯席會議，標志著麗江市市應急管理工作在各方面的科學有序開展。同時，建立并實行了突發公共事件領導問責制。
四、開展了應急演練麗江市應急辦成立后，應急隊伍得到加強，業務素質得以提高。為提高應急隊伍的整體水平，積極開展了應急隊伍的處突應對反應能力演習，提高應急救援能力。先后組織開展過重大食品安全事故應急演練、突發環境事件應急演練、古城消防安全應急演練等。2011 年 9 月，麗江市應急辦組織各縣（區）應急管理人員參加了的云南省短波應急通訊臺的預演和正式演練。同時，區縣政府結合轄區內各種突發事件的特點，有效整合了有限的人力資源，使鄉鎮專業隊伍在處置森林山火、地質災害、事故災難（含旅游應急事故）、道路交通事故營救等方面發揮了重要作用。
五、應急設備初步到位
麗江市綜合應急救援支隊在設施和硬件建設方面得到進一步充實，一些搶險救災設施得到配備，為擔負重要處突任務起到了保障作用。為認真貫徹落實《中華人民共和國突發事件應對法》、《中華人民共和國防震減災法》，2011 年麗江市政府發文以麗政發〔2011〕3 號對全市應急避難場所建設提出指導意見，提出要經過 5 至 10 年的建設，使麗江市中心城區的常住人口人均避難場所面積達到 1.5平方米，按照統一領導、合理布局、平災結合、多災共用的規劃原則要求，應急避難場所按場地面積、相應條件與設施功能分為Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類。應急避難場所內應配備應急供電設施、供水設施（水管、貯水池、自備水井等）、物資（食品、救災用品、油料等類）、通信、衛生防疫、廁所、篷宿區、指揮（調度）部、等等，對條件允許的場所要建設應急直升機停機坪。目前麗江市以中心城區為重點建設了Ⅰ類避難場所 22 處，應急體系建設得到顯著加強，提高了城鎮的疏散避險及防災減災綜合能力。永勝縣、華坪縣、寧蒗縣各 2 個Ⅱ類避難場所建設，也在結合城市建設的推進中全面完成，軟硬件設施得到改善。鄉鎮一級Ⅲ類避難場所的建設將在"十二五"期間得到切實推進。
第二節 麗江市旅游應急管理機構及職責
旅游應急管理本身就是一個復雜多變的管理過程，包括多種因素。根據組織理論，組織目標的設計是一個有機的體系，需要區分總目標和子目標，在實際工作中，由于旅游突發事件包括各種不同類型，不僅需要多部門協同合作，也需要一個綜合性的指揮中心，因此，不僅麗江市政府應急辦作為一個綜合性的管理部門成為麗江市旅游應急管理的核心機構，麗江市旅游局更是首當其沖。2005 年，麗江市政府下發文件《麗江市人民政府關于開展旅游聯合執法工作的通知》（麗政發〔2005〕32 號），成立麗江市旅游聯合執法辦公室，依法開展旅游市場的綜合整治、聯合執法工作，該辦公室設在麗江市旅游局，按照統一領導、綜合整治、長效管理、聯合執法、屬地管理的要求承擔具體執法任務，執法人員從市旅游局、公安局、交通局、鴻商局、文廣局、衛生局等十幾個部門抽調，這也就是最初承擔麗江市旅游綜合管理工作的常設機構，當旅游應急事故發生時，是進行現場處置的基層機構，也屬于旅游應急管理常態的管理機構。
2009 年，麗江市下發了《麗江市旅游突發公共事件應急預案》（麗旅發〔2009〕33 號），該預案設定了麗江市旅游應急指揮機構，在預案啟動后成立應急指揮機構，不是常態化的專業旅游應急管理機構，由于旅游突發公共事件發生后，單個職能部門難以調動與其行政級別平級的其他職能部門，極可能出現多部門聯合參與處置的情況，因此預案啟動后特設立市旅游突發公共事件應急指揮部，以便進行協調工作。人員的構成，按照事件分級的原則由不同級別的事件不同級別的政府領導擔任，重大、較大、一般事件的總指揮分別由市長、分管旅游副市長、旅游局長擔任，成員由各區（縣）人民政府及相關職能部門的主要領導組成。市級指揮部下設辦公室，設在市旅游局，由市旅游局局長擔任辦公室主任，簡稱市旅游應急辦。其職能職責為：負責指揮本市旅游應急管理的具體應對工作；啟動預案，事故處置；對其他部門的應急處置進行督促檢查；根據事件的級別、性質，按照規定啟動相應級別的應急響應預案；匯總整理可能危及旅游業的一切信息，必要時發布旅游預警；在市旅游應急辦的名義下，協調其他相關部門開展應急救援，事故善后處置；召集指揮部會議，協調處理有關應急事宜；對全市旅游經營單位的旅游應急預防措施的落實進行監督；向上級匯報并通報應急處置情況；統籌安排人財物等資源。而其他的相關部門，要按照市應急辦的統一部署，在各自職責范圍內，根據實際情況開展應急處置和救援工作。還規定旅游部門是牽頭部門，承擔旅游突發事故的預警、處置、信息交互、事故調查、善后工作等工作。
我們由此可以看出麗江市旅游應急辦是設立在政府旅游職能部門的一個機構，其機構和人員都不是單列的。
第三節 形成聯動協調工作機制
內在聯動機制。麗江市初步形成了以市政府應急辦、市旅游應急辦為主，市政府各相關部門組成的的旅游應急管理聯動工作機制。對旅游應急管理的常態工作機構由旅游聯合執法辦公室承擔，它主要的工作職責是對旅游市場進行常態化監管，人員由各個相關職能部門中抽調組成，在發生旅游突發事件時，是最先報告并進行處置的基層聯動機構，是麗江市旅游應急管理聯動協調工作機制的具體體現。
外在聯動機制。由于旅游突發事件往往是牽一發而動全身，事故發生的范圍往往超出一個市的轄區面積，因此，近年來，麗江市不斷創新突發事件信息互通共享的新機制，及時向友鄰的迪慶州、大理州、楚雄州、四川省攀枝花市、涼山州全力做好有關信息互通服務工作，有力保證了各友鄰州市的處突效率和有效減少了潛在的各種損失。友鄰地州之間切實建立了森林防火、公共衛生以及重大動植物疫情防控、重大地質災害防治、事故災難、社會治安和刑事犯罪聯合防控等方面的聯動機制，加強了共同應對、共同防范、共同打擊的協同性。
2012 年 6 月 24 日 15 時 59 分，位于川滇交界處的麗江市寧蒗縣永寧鄉發生5.7 級地震，震源深度 11 公里，宏觀震中為永寧鄉，波及寧蒗縣拉伯、紅橋、翠玉、大興、寧利、西川、金棉、新營盤、爛泥箐等鄉鎮，以及玉龍縣奉科、鳴音、寶山鄉和古城區大東鄉。受災人口 73635 人。因災死亡 3 人、重傷 25 人、輕傷 369 人，緊急轉移安置 21860 人。災情發生后，麗江市聯動協調機制發揮作用，各級各部門分工合作、緊密配合，組成多個工作組趕赴現場進行救援，各級黨委、政府和職能部門加大救災工作力度，做到科學安排、快捷高效，保證各項工作有力、有序開展。永寧鄉是瀘沽湖景區的核心重鎮，通往該景區的道路除從寧蒗縣縣城進入外，還有從四川省鹽源縣方向進入的大量游客。因此，麗江市在及時向上級政府上報有關信息的同時，寧蒗縣也及時向友鄰的四川省鹽源縣互通信息，特別對基礎設施、道路損毀狀況等進行了及時通報。合理疏導了廣大游客的安全出行，得到四川省涼山州、鹽源縣的鼎力支持和全力配合、幫助，很多外來專業救援隊伍和力量，以及先進救援技術和設備資源的進入，對整個地震應急工作的順利展開起到了關鍵性的作用。麗江市也從中體會了做好信息互通和共享的重要性，積累了做好區域聯動的經驗。
第四節 形成旅游信息監測網絡
在政府層面，為進一步暢通信息通報渠道，2008 年 12 月，麗江市印發了《麗江市人民政府辦公室關于加強和改進突發公共事件信息報告工作的通知》（麗政辦發〔2008〕141 號 機密）、《麗江市人民政府辦公室關于進一步規范公文報送和辦理工作的通知》（麗政辦發〔2008〕142 號）、《麗江市人民政府辦公室關于加強重大情況報告制度工作的通知》（麗政辦發〔2008〕143 號），明確了信息通報的內容、方式、時限要求等，進一步完善了突發事件信息通報制度。這些制度的建立，對麗江市應急辦及時了解各類突發事件，高效處理應急事故起到了基礎性的作用。近年來，麗江市逐步建立了暢通的區縣政府和部門信息報送系統，確定了信息員，信息員基本能夠做到相對固定，并建立了相應的信息員 QQ 群，應急管理信息能夠及時在群內傳播，在上報的時效性、準確性等方面都有大的提升。
市政府辦公室自 2008 年起，全面建立了市直各部門、各縣區的信息員登記制度，做到了人員明確，責任明確，渠道暢通的信息報送機制。嚴格執行首問首辦責任制，嚴格問責程序。在突發事件信息的首次電話報告、書面初報、續報、終報等的實效性都有大幅提升。市政府應急辦經常就特殊時段（如防火戒嚴期、汛期）加強對縣（區）和部門的指導，對災害性天氣及時通過農政通短信平臺發布短信，對有可能誘發的地質災害、重大道路交通障礙進行及時通報，有效疏導了災害的預防和交通出行的保暢工作。
在旅游監管部門層面，麗江市旅游局建立了門戶網站，并在網站上合并建立了旅游標準化專題、麗江旅游數據庫、旅游安全生產日報等專題，便于旅游信息的迅速傳播。同時規定，在麗江市轄區內的旅游事故的，旅游企業作為第一現場責任人，應立即向 110 報警，同時迅速及時報告本單位負責人及所在地旅游應急機構；在麗江市外發生旅游應急事故的，在場的責任人員應通過撥打當地 110、119、120 等特服電話及時報告，或者撥打當地政府專線電話如 96128 等報告。
各級旅游行政監管部門接到接到旅游應急管理報告時，可在自身職責范圍內立即開展應急處置工作，同時迅速向上一級主管部門及本級政府報告，并做好相關善后工作。麗江市政府應急辦（總值班室）對全市各方面信息進行每天搜集匯總，及時編報"重要災害性氣象預警"、"信訪熱點"、"交通信息"、"值班快訊"等方式通過書面和短信方式，隨到隨發，及時向政府領導傳送，特別在特殊時段和敏感時段加強值守和信息采集，加強對區縣和部門值班人員在崗情況的抽查和督察，積極做好突發公共事件的預警預報和上報工作。區縣政府政務值班工作走入制度化和規范化，在信息上報和重要情況報告上沒有發生遲報漏報的情況。
第五節 具備旅游應急管理發布制度
麗江市對旅游突發公共事件的新聞報道工作實行審核制，由市人民政府審核同意后，統一由各種途徑發布，旅游突發事件的宣傳報道按麗江市出臺的《麗江市突發公共事件新聞發布應急預案》執行，負責事件處置或具有應急管理職能的市人民政府主管部門，應指定專人負責有關新聞發布事項的工作，要主動配合新聞宣傳部門，準確迅速地提供信息，初擬新聞發布稿，經與新聞宣傳部門共同審核后向各種新聞媒體提供；須經過審核授權后參與新聞發布，方可回答記者提問；要根據實際情況允許接受新聞媒體的采訪.并對新聞發布工作的權限進行了分級規定，全市重特大突發公共事件由麗江市委、市政府，或具有權限的市政府新聞辦負責組織發布；市政府新聞辦公室對日常新聞發布工作實行統一管理，發布審批權限由市政府突發公共事件處置指揮部決定，同時要報省級新聞辦或相關部門審批核準。對蓄意瞞報或隨意散布未經審核的消息，違反了工作紀律，造成輿論嚴重后果及重大消極影響的，獎依法依紀追究有關責任人的責任。
同時，全面推進智慧旅游項目建設，投資 500 萬元建成了麗江"智慧旅游"信息平臺，項目分為"智慧旅游查詢平臺"、"壹旅圖探索系列-邂逅麗江"、"壹旅游隨身導微信平臺"、"壹旅游隨身導景區專屬 APP"四個組成部分，推進了旅游信息的對外發布。
第六節 建立旅游應急管理平臺
麗江市應急辦通過認真落實隱患排查和預警信息梳理研判的有關要求，多年來形成了政府指導，部門主動，多方聯動的工作機制。對重要信息、敏感信息都迅速研判，及時作出回應，及時對網絡輿情、社區民意進行有效監控、疏導和引導，為全市的改革發展穩定奠定了一個渠道順暢、主動出擊、解惑釋疑的良好平臺。旅游、公安、民政、國土、消防、林業、安監、水利、氣象、信訪等各部門多年以來根據敏感時段和季節性特殊時段加強了對公共安全、地質災害、森林山火、災害性氣象情況、基層不穩定苗頭等的預警監測，市政府 96128 專線對每天受理群眾集中反應的問題都會在第一時間作出督辦，責成區縣和部門限時辦理完畢，并反饋辦理情況。重要情況及時向政府領導報告。在對各類值班信息在綜合研判的基礎上提出預警后，報送有關分管領導和政府主要領導，有效保證了全面應對工作的有效開展。
公安部門在公安系統建立了直達基層派出所的信息網以及上報系統，及時掌握全市范圍內預警信息，做到早預防早解決，有效控制了突發公共事件的發生率。
氣象部門每天的氣象服務短信也覆蓋了麗江市各區縣、鄉鎮領導，基層各級組織在避險能力和除險意識方面明顯提高。麗江市應急辦對全市各方面信息進行每天搜集匯總，及時編報"重要災害性氣象預警"、"信訪熱點"、"交通信息"、"值班快訊"等方式通過書面和短信方式，隨到隨發，及時向麗江市政府領導傳送，特別在特殊時段和敏感時段加強值守和信息采集，加強對區縣和部門值班人員在崗情況的抽查和督察，做好突發公共事件的預警預報和信息上報工作。根據新形勢和麗江旅游的發展態勢，公安機關、旅游部門、新聞辦等都相繼推出了政務微博，向來自全國四面八方的游客和旅行者有效傳遞了主渠道的聲音（包括出行路況、航班信息、天氣情況、旅游輿情等），主動傳播了正能量，打擊了網絡謠言。通過以上工作，有效化解了跨區域隱患和危機，形成聯防聯控的危機處理機制，確保聯動區域間經濟社會、災害特征、基礎設施、預測預警信息、應急物資資源等數據資料共享，初步形成了旅游應急管理平臺。
