本篇論文目錄導航：
【題目】麗江市政府旅游應急管理困境探析
【緒論】政府對旅游突發公共事件的應對研究緒論
【第一章】政府旅游應急處理相關概念及理論工具
【第二章】國內外旅游應急事件管理經驗
【第三章】麗江市旅游應急管理現狀
【4.1 4.2】麗江市旅游應急管理的存在問題
【4.3】政府旅游應急管理存在問題產生的原因
【第五章】麗江市政府旅游應急管理對策及建議
【結論/參考文獻】政府旅游應急管理優化研究結論與參考文獻
第三節 麗江市政府旅游應急管理存在問題產生的原因
一、旅游應急管理體系方面的原因
處理旅游突發事件可依據的最基本的措施就是旅游突發事件應對機制體系，該體系應該是一套行之有效的應急處置方法、處置機制和流程。在建立麗江市旅游突發事件應急體系時，首先要摸清旅游突發事件的特點，使其能夠滿足應急處置需要，而且要使機制真正發揮作用，就必須在這個過程中逐步探索使其能正確運轉所需的各種積極因素。
（一）旅游應急管理機制屬于被動應付式管理
按照國家《旅游突發公共事件應急預案》及《突發事件應對法》的相關規定，對比旅游應急管理工作流程，可以看出我國旅游應急機制包括預警、預防、響應、控制、恢復等五大部分。這五部分互相作用，聯系緊密，從而協調運作，構成一個完整的旅游應急管理動力系統，對應急處置起到關鍵的作用。
對比麗江市的旅游應急管理機制，常態流程為：發生事故--接到報告--啟動預案--成立指揮部、組成工作組--趕赴現場處置--善后工作--調查報告--處罰我們從中不難發現麗江市的旅游應急管理機制仍然是一條線的扁平式運作方式，整個應急管理過程仍然略顯單薄，仍然偏重于出現事故就處理，未出現事故就沒事的狀況，也就是被動應付式的管理狀況，市應急辦的管理活動往往跟不上事態的發展，預警，輿論引導等環節仍然處于缺位的狀態。
（二）旅游應急管理機制運行不暢
從旅游突發事件應急機制的內容，我們可以得出驅動機制運轉的積極因素包括信息匯集、事態研判、應急處置、資源整合和游客安全。麗江市的旅游應急管理工作的這些因素目前已經初步具備，但對事態的準確研判，資源的整合方面仍然有較大的提升空間。對事態的準確判斷僅僅依賴麗江市應急辦及麗江市旅游應急辦的工作人員，往往很難有針對某類事故的專業性的意見，如果單純依靠發生事故類型的專業人員來對整個應急管理提出意見，難免又會出現以偏概全的局面，這也是綜合性與專業性的矛盾在處置過程中的體現。因此在發生事故時，對事故的嚴重性和發展性及衍生的后果就難以估計，從而難以發布準確的預警信息，難以對各種信息進行專業而準確的整合，在調配其它參與處置的部門的工作人員及研判整個事故局面時難以站在一個準確的角度來進行處置，有時甚至會影響下一步事故的處置工作，這也會導致整合事故的處理流程不順暢，這是麗江市旅游應急管理工作中的突出問題，也是其它我國同類典型城市旅游應急管理的共性問題。
有效的處置過程應當是一個有相互作用力的有機整體，如圖 4.2 所示，應急管理過程的預防、預警、響應、控制、恢復等五個階段互相作用，共處于一個總目標--旅游突發事件應急機制之下。這是政府旅游應急管理的內部機制，外部的信息收集等因素也是一個外圍信息資源體，是內部政府進行管理活動的外部環境。
二、旅游應急管理機構方面的原因
（一）旅游應急管理職能部門職責交叉
旅游突發事件的復雜性導致了麗江市的旅游應急管理工作的復雜性，因此也導致麗江市在進行旅游應急管理的同時，會出現多個部門職能交叉重疊的現象，例如游客食物中毒這樣的突發事件發生時，該事件是屬于公共衛生事件，那么對這起事故有管轄權的監管部門有衛生局、食品藥品監督管理局、旅游局、公安局、質監局、工商局等，涉及到食品監管的部門都能對該起事件進行初步處置，這就會造成多個部門職能交叉，相互推諉的情況出現，從而影響事故的處理進程。
（二）政府旅游應急管理機構存在薄弱環節
從表中可以看出，麗江市旅游應急管理的綜合管理機關在機構設置和人員配備上基本稍顯薄弱。由于麗江市、縣應急辦都是在《突發事件應對法》出臺之后才相繼成立，成立時間較晚，業務型及專業性人才缺乏，應急工作基本上沒有經驗可循。且應急辦一般都是掛靠在其它科室中，在人員配備上明顯不能適應應急管理工作的需要，應急辦的公職人員同時還擔任著政府辦公室的其他業務工作，大量的應急管理基礎性工作無法開展，針對旅游應急管理的專業性工作更難以開展。
三、旅游應急管理聯動應急協調機制方面的原因
在積極應對旅游突發事件的過程當中，需要協調聯動各方面力量，充分發揮各部門的專業職能，實施及時、有效的救援和處理，麗江市的聯動協調力度不夠的原因就是缺乏一個統一高效的旅游應急協調機構，作為麗江市旅游應急管理中心機構的麗江市應急辦、市旅游應急辦僅僅只能做信息的應急處理，難以高效調度協調相關部門，這就需要建立一個統一高效的協調機構。麗江市聯動系統通常的過程是：
而高效的應急聯動系統應該什么樣呢？圖 4.4 所示就是一個將單一的接警系統擴展為包含多個功能的的聯動系統的高效聯動系統。應急聯動系統是一個統一的指揮調度系統，它將政府各個相關職能部門，支配社會關資源、可動員的社會力量納入其中，是一個為幫助領導應急管理決策的能夠互動的平臺。
我國目前上海就建立了一個能夠高效運轉的可操作性強的旅游應急系統，由市級、區縣級旅游局、當地 865 家旅行社所構成的三級響應的體系，可實現指令的快速傳達以及回應，具有短信群發、互聯網等科技手段。該系統在汶川大地震時發揮了巨大作用，地震發生時，該平臺從上海市的 1800 多萬常住人口，大大小小 865 家旅行社中用短短 20 個小時，將所有人員滯留區域及滯留災區的游客甚至他們的身份都全部摸清，這對開展相關的救援行動起到了不可忽視的作用，也給當地的旅游部門提供了巨大的便利，該旅游應急系統發揮了快速反應、精確統計的巨大作用，這就是旅游應急管理系統在應急管理中所起的關鍵作用。
四、旅游應急預警機制方面的原因
（一）旅游突發事件監測網絡尚未健全，信息流通不暢
安全是旅游業發展的生命線，沒有安全就沒有旅游業運作的基礎。提升旅游業的安全管理水平，是提升旅游業發展的前提和基礎，而在旅游應急管理工作中，旅游預警是關鍵的一環。旅游應急管理預警體系的建立，通過高效的方式向旅游者發布旅游安全風險預警信息，防患于未然，最大限度減少旅游事故的發生及損害，能夠體現政府有所作為和政府切實保障旅游者生命財產的安全理念，有助于增強旅游者的理性決策能力，減少旅游事故的發生，推動旅游業的健康發展。
從世界上的一些國家的做法來看，發達國家常常實施旅游安全預警，例如在 2009 年 12 月和 2010 年 4 月，英國等國家曾發布過旅游預警，因印度境內可能發生恐怖攻擊事件，目標將是西方和外籍人士，因此發布預警警示赴印度旅游的國民，此舉雖然遭到被預警國家的批評，但是有很多民眾仍然認為此次旅游預警是政府對本國國民負責任的表現，這在一定程度上避免了出行游客可能存在的安全隱患。這就是預警機制發生的作用，比起亡羊補牢，未雨綢繆更是其優點。
而一個能夠充分發揮作用的預警發布系統，不僅單純發布預警，應該可以實現通過對對用戶進行分級而實現分級發布的功能，從而真正起到規避風險的作用。
麗江市預警能力的滯后是由缺乏完善的旅游預警體系，信息流通及發布速率仍然不夠等原因造成的。旅游風險警示體制體系就是，政府的旅游應急管理部門要通過深挖各種危機人員財產安全及影響旅游業安全運行的危險隱患和潛在的風險因素，及時通過信息預警來促使旅游企業的進行安全生產行為，提倡旅游者的理性消費行為，從而減少旅游突發事故的發生及其可能的災難后果。旅游業是一個安全風險因素分布較為廣泛的行業，對旅游業可能產生安全影響的因素主要包括旅游突發事件、環境事件、旅游容量超標和旅游業務的違法操作，這也就構成了旅游預警體系的四大主要預警模塊。
在我國，雖然并沒有制定專門的調整旅游安全預警的法律法規，但是在多部專門法、行政規章和國家專項應急預案中對不同類別安全風險的預警有具體的規定。為規范旅游行業的預警工作，國家旅游局制訂了一系列專項應急預案對預警進行了相關規定。在預警信息中進一步細化，旅游突發事件預警可細化分為各種突發自然災害。
麗江市預警能力的滯后是由缺乏完善的旅游預警體系，信息流通及發布速率不及時、旅游預警信息不夠細化等原因造成的。而預警的根本目的就是通過挖掘各種影響旅游生態安全及各種可能危及游客人身財產安全的潛在風險因素，并通過信息預警等方式來引導旅游市場秩序，從而減少旅游突發事故的發生及其可能的災難后果。麗江市對旅游預警的理念、分類及細化也遠遠未達到以上所訴，對信息的匯集處置也缺乏專業有效的研判。近年，麗江市乃至我國都有進行旅游安全預警的嘗試，也積累了一定的經驗，但常常面臨"有制度沒執行，有規定難推行"的尷尬局面，沒有形成常設性機制，常常有旅游預警的發布范圍過窄，發布的渠道受限，效果不明顯等情況，這些都是我國預警體制深層次的原因所造成的。
（二）旅游預警信息發布主體受限
從麗江市機場大面積游客滯留及交通要道阻滯的例子看來，麗江市的信息發布主體稍顯單一，信息發布仍然只限于行政單位內部，對外部的信息發布因各種原因仍然滯后，需要層層審批發布，市政府應急辦，旅游應急辦等旅游信息發布主體仍然沒有充分發揮作用，而且由于職能職責不同的原因，不同類的預警也常常面臨這樣的情況，旅游部門預警和專業部門預警之間的矛盾，最終由誰來作為發布主體，這也與預警效果息息相關。像地震、氣象、衛生、公安等專業職能部門擁有更完善的信息報送和匯集網絡，但是這些職能單一的部門缺乏對整個事件總體上的一個綜合性判斷，往往流于片面，預警的整體功能單純依靠單一的專業部門的預警機制通常難以發揮。除此之外，旅游企業、旅游行業協會、游客等這些直接參與旅游行業活動的主體在發生事故時發布的第一手現場信息，發揮了快速及時的功能，但是在權威性和正確性方面卻難以保證，因此，預警信息發布主體也受到限制，不僅麗江市是如此，其它旅游城市也面臨同樣的問題。
五、政府輿論應對方面的原因
（一）旅游信息發布滯后
從目前來看，麗江市旅游信息的發布渠道對外往往是以政府為主導，在主流媒體上發布，因本著權威準確的原則，在發布時往往經過層層審批，字斟句酌，在發布時已經在事故處理之中或結束之后，屬于知曉類的信息，預警預防性質的旅游信息則很少或者沒有。而對內往往是以從專業部門上報到綜合性旅游應急管理機構即市政府應急辦，經過處理消化后再告知必要的相關部門，信息傳播速度也較慢。在實際的案例中，在輿論態勢發展的前期，這樣的情況尤為明顯，政府有關部門往往都是采取發現后報告，然后等待處理的做法，在等待處理的時候負面輿論已經紛紛揚揚了。究其原因，就是政府部門對自身在旅游應急管理中所處的地位和承擔的職責任務不明確，大部分都是第一時間想到救助工作，致使信息發布滯后，待各種小道消息滿天飛的時候才由權威部門出面澄清，其結果是危害早己產生，政府的努力往往事倍功半。
（二）對黨政部門與媒體的關系存在錯誤認識
我國的新聞事業既是黨和政府的耳目喉舌，也是人民群眾的耳目喉舌，在功能上不僅是傳播黨和政府的方針政策的有力武器，也是表達人民群眾愿望與呼聲、反映社情民意的重要載體。因此，黨政部門與媒體之間應是一種相互協調配合關系。但是，現實中一些黨政部門和干部將這種關系錯誤地理解成了貓鼠關系，怕被監督，怕被曝光問題，這有我國歷史上報喜不報憂的體制原因。就麗江市來說，一般政府輿論應對的主體是宣傳部及市政府新聞辦，但面對現代各類媒體異軍突起，人人能夠成為"記者"的這樣一個時代，如果跟不上時代步伐，學會運用多種媒體進行信息交流與溝通，就會出現當負面輿論出現時政府手足無措圍追堵截難以平息的境況。麗江市位于我國大西南，經濟發展水平仍然不高，與一線城市仍然有較大差距，這種差距造成了麗江市的輿論應對能力相對滯后，運用網絡、微博等多種新興媒體積極應對輿論的意識不強，仍然依賴于傳統媒體一板一眼的發布和交流方式，必然導致信息的相對閉塞，進一步導致輿論應對能力不強的結果。
六、旅游應急管理平臺方面的原因
（一）政府未建立專門性的旅游應急管理平臺
對于政府的應急辦來說，他們不是全才，處理起各類的突發事件來他們也不是各方面的專家，所以制定好的預案成為應急管理人員的唯一參考，而平時要去翻閱并記住近百套的預案及執行程序，這也是不大現實的問題，所以建立一個高效的旅游應急管理平臺尤為重要，但目前因政策、資金等原因限制，要能夠建立一個可具操作性的應急管理平臺，需要花費大量的人力物力資源，短時間內難以實現。
（二）旅游應急管理指揮和調度系統的缺乏
近年來隨著旅游應急管理工作的不斷深化發展，對旅游突發公共事件的處置能力要求不斷提高提高，一個高效運轉的指揮和調度系統將會是旅游應急管理事故處置的最有效的手段。在設計這樣的平臺時，應根據旅游應急突發事件的相關特點及內在規律，與應急管理業務流程環環相扣，才能充分發揮出應急平臺應有的作用。在實際情況中，缺乏實際數據支持的指揮調度、流于表面的現場決策、接報的速度、信息的單向匯總、先進裝備應用不到位，都無法從根本上對真正的旅游事故應急處置起到該有的作用?？茖W技術只是一種手段，但將其有效地利用以充分發揮該有的效果，才是旅游應急管理智慧和調度系統的根本目標。目前麗江市采用高科技手段建立的信息處理平臺仍然只有公安部門具備，能夠全方位處理文字、圖像、聲音等，主要用于公安系統內部的信息處理，且由于法律及涉密等原因，在旅游突發事件發生時難以提供給旅游應急管理指揮部使用。在處理旅游事故時，市政府應急辦仍然主要通過電話通知的方式指揮和調度各個部門，旅游應急管理指揮和調度系統的缺乏導致麗江市旅游應急管理平臺的建設仍然處于信息交流互通的常態，而難以在真正的事故發生時發揮作用，這也是由于經濟發展水平、技術及資金的限制造成的。
