工會組織行政化是指工會在其組織體系、功能、人員、經費來源等方面受到政府或者企業行政的控制和制約，失去獨立活動的空間，偏離工會的本質職能而成為政府或者企業行政的附屬機構。工會組織的行政化傾向使得工會因受制于行政而發生了身份扭曲，導致了工會的角色沖突，無法正常維護職工的合法權益。
一、工會組織行政化的歷史根源
工會組織行政化傾向有著其歷史根源，與計劃經濟體制有著直接的關系。新中國成立之后，工人階級活動方式以及工會組織的工作方式都隨著國家政權的建立而發生了重大變化。工人階級成為國家的領導階級，工會組織的工作重心也發生巨大的轉變 :由解放前維護工人經濟利益，配合共產黨完成反帝、反封建的民主主義革命轉變為以經濟建設為中心，確保工業的生產秩序，并配合各種形式的勞動競賽活動。工會在單位體制內的職責任務主要界定在“以生產為中心，生產、生活、教育”領域，工會組織除了動員工人階級進行生產和勞動競賽之外，主要負責的是群眾的文體娛樂、生活福利等方面的工作，因此工會組織處于政黨和行政組織的輔助地位，工會工作行政化。有人曾編了一句“順口溜”來描述改革以前我國企業內部黨、政、工三者之間的關系，“黨委發號召、廠長作報告、代表舉舉手、工會跑龍套”.一些工會職務甚至成了政府照顧干部安置“安樂型”、“無能型”、“帶病型”干部的處所。
①1978 年以后，中國進行了以建立社會主義市場經濟為核心的經濟體制改革，市場經濟代替計劃經濟不僅僅是經濟體制的變革，同時是一場深刻的社會變革，它極大地影響著中國社會的各個方面。隨著市場經濟的逐步引入，中國的所有制結構逐步走向多元化，勞動關系逐步走向契約化。由于勞動用工存在一定的不規范，勞動爭議案件迅速上升，勞工為了增加工資而引發的停工事件也時有發生，勞資矛盾凸顯，成為中國社會的主要矛盾。
計劃經濟體制下形成的行政化的工會組織無法完成在市場經濟體制下維護職工合法權益的要求，工會的維護職能受到了黨和政府的高度重視，尤其是《工會法》、《勞動法》相繼頒布實施以后，工會的維護職能得到了突出和強化，為工會大膽地依法維護職工合法權益提供了可靠的法律依據和良好的客觀條件。然而，由于長期高度集中的計劃經濟管理體制的影響，工會依然沒有擺脫政府及企業的行政制約，這嚴重制約了工會維護職能的有效發揮，工會組織去行政化問題依然是當今工會建設中的關鍵所在。
二、工會組織行政化的弊端與危機
工會組織的行政化傾向導致了一系列問題，行政化的工會組織不能獨立自主地開展工會活動，在組織功能上失去了維護職工利益的能力，也失去了群眾組織的特色，削弱了工會在無產階級政黨與工人階級之間的鏈接作用。
（一）工會組織的行政化導致了工會在維護職工權益方面缺位工會組織的行政化導致的工會維權缺位在基層工會和基層以上工會都有一定表現。在基層工會方面是許多基層工會建于企業中，這種建會方式的先天不足導致基層工會受制于企業主而運作不起來，即使是運作較好的基層工會也主要表現在工會福利性這一方面，而難以很好地履行代表和維護職工權益的基本職責。而在基層以上工會組織這方面，由于工會被納入公務員管理體制，工會主要領導干部被納入黨政領導干部管理范疇，這雖然增加了工會在政治體系中的位置和權力，但是由于工會組織的行政化和官僚化傾向，工會組織更多表現為行政組織的特色，尤其是在一些主要以 GDP 和穩定為政績考核指標的地區，政府擔心工會的維權活動影響到企業的投資環境，工會組織維護職工權益的空間自然受到限制。因此，無論是基層工會還是基層以上具有一定行政權威的工會，都表現出了行政化傾向而限制了依法獨立自主維權的空間，因而表現出工會在維護職工權益方面的缺位。
（二）基層以上工會組織與基層工會組織之間缺乏良好的聯系和制約機制在計劃經濟體制下，公有制企業的基層工會和基層以上工會組織在人員任用上可以在體制內流動，不存在嚴重的分隔和斷裂。而在市場經濟體制下，基層以上工會與基層工會之間缺乏良好的聯系和制約機制而導致了二者之間的分隔和斷裂。這種分隔和斷裂不是表現為上級工會的任務和命令無法下達，而是表現為 :在基層工會特別是企業基層工會和基層以上工會無法實現工會干部的流動 ;基層工會與基層以上工會的聯系減弱，特別是缺乏下級工會聯系和制約上級工會的機制 ;一些基層以上工會對下級工會和職工需求不熟悉，無法為基層工會提供有效的政策供給力量支持。
（三）工會組織的行政化常常導致工會干部十分尷尬的行為角色工會的職能雖然把維護職工的利益作為基本職能，但工會還擔負著超越職工利益團體之外的多種公共職責，工會更多地展現為一個負有多種職能的社會功能團體。工會的雙重政治定位和雙重維護職能在計劃體制下一般能夠協調作為代表職工的部分利益與國家整體利益之間的矛盾，雙重身份能夠相安無事，不會有太大矛盾。但這種雙重政治定位和雙重維護職能在市場經濟體制下，遇到了諸多矛盾和沖突。在市場經濟條件下，隨著現代企業制度的建立，企業逐步成為與國家相分離的經濟實體，職工與企業投資方或管理人員發生的沖突一般只是具有經濟性質的沖突，不是針對國家和政府的。在勞資矛盾沖突的過程中，企業工會由于受制于企業主和企業行政，無力維權，作用得不到有效發揮，而地方工會在矛盾升級引發停工影響到社會穩定的時候，往往被地方黨政派到一線去調解和斡旋勞資沖突，結果造成工會處境十分尷尬。
（四）工會組織的行政化導致“工人非正式組織”開始發展起來一些工人的利益訴求無法通過工會得到有效的回應，會選擇其他的途徑進行利益維護，導致許多“工人非正式組織”開始發展起來?！肮と朔钦浇M織”是指未經法律程序認可，以工資收入為主要生活來源的勞動者為維護自身勞動權利、經濟利益而自愿結合的群體組織。最早出現的這類組織是以地緣、親緣、血緣關系為紐帶的，如“同鄉會”、“聯誼會”等，后來逐漸發展為跨企業、跨行業、跨地區的“打工仔協會”、“下崗職工聯誼會”等。工人非正式組織以經濟利益為主要訴求目標，不具備政治訴求，他們主要是填補工會在維護職工利益方面的缺位。但是隨著勞資矛盾的升級和增多，也出現了工人針對政府和政治體制的政治訴求。例如，在有的停工事件中，一些工人對企業工會和上級工會的表現感到失望，公開譴責這些工會，而且要求重新選舉和建立自己的工會。
（五）工會組織行政化導致了工人對工會組織的認同危機工會組織作為職工自愿結合的工人階級的群眾組織，其吸引力和凝聚力就來自廣大職工對工會的信任和認同。然而，目前一些職工對工會的認同程度偏低，遇到問題和困難找工會的少，去找政府、親戚朋友、教友的很多。在職工群眾的眼睛里，工會還是停留在扶貧幫困、組織福利活動的老樣子中，而在維護職工權益、提高工人工資方面作用不突出。
（六）工會組織行政化導致一些基層以上工會蛻變成官僚化組織中的社會特殊團體密切聯系職工群眾是工會組織具有廣泛代表性、群眾性的前提條件。1978 年 10 月在北京召開了中國工會第九次全國代表大會，鄧小平強調，“工會組織必須密切聯系群眾，使廣大工人都感到工會確實是工人自己的組織，是工人信得過的、能替工人說話和辦事的組織，是不會對工人說瞎話、拿工人的會費做官當老爺、替少數人謀私利的組織”.①一些工會組織的行政化導致了工會與工人聯系不夠緊密，造成了工會組織脫離工人群眾的現象。
（七）工會組織的行政化削弱了工會在無產階級政黨與工人階級之間的鏈接作用工會在無產階級政黨和工人階級之間處于“傳動裝置”的鏈接點的位置，一方面將政黨的政策傳遞給工人階級，另一方面是將工人階級的愿望和要求以及群眾的真實情況反映給黨組織。工會只有最廣泛地聯系群眾，才能成為政黨和工人階級之間的“傳動裝置”.列寧認為“聯系群眾，也就是聯系大多數工人以至全體勞動者，這是工會無論做什么工作取得成績的最重要最基本的條件”.②而工會組織的行政化使一些工會逐步脫離了群眾，削弱了工會在無產階級政黨與工人階級之間的鏈接作用。
三、去行政化 :激活工會組織活力
工會組織的行政化傾向成為制約工會功能發揮的關鍵，工會組織去行政化的問題成為工會改革的一個十分重要的內容。黨的十三大報告中就曾指出 :工會等“群眾團體也要改革組織制度，轉變活動方式，積極參加社會協商對話、民主管理和民主監督，把工作重點放在基層，克服‘官氣’和行政化傾向，贏得群眾特別是基層群眾的信任?！雹酃M織去行政化問題，是中國共產黨和工人階級對工會組織雙方面的需求。工會組織只有去行政化才能廣泛地聯系工人群眾，才能實現在無產階級政黨和工人階級之間的有效鏈接，也才能有利于政黨形成穩固的階級基礎，有利于維護工人階級群眾的權利和利益。工會組織適應維權的需要，克服“官氣”和行政化傾向需要具備以下幾個方面的條件 :
（一）堅持工會在黨的領導下獨立自主地開展工作的原則堅持黨對工會的領導是由黨的性質和所擔負的歷史使命所決定的。中國共產黨是工人階級的先鋒隊組織，擔負著領導國家和人民建設社會主義社會的偉大使命。工會只有在黨的領導下才能在革命戰爭時期和社會主義建設時期更好地發揮作用。但是，堅持黨對工會的領導并不意味著由黨組織來包辦工會的具體工作事務。黨的十三大報告就明確指出，黨應當保證政權組織充分發揮職能，應當充分尊重而不是包辦群眾團體以及企事業單位的工作。因此，工會在黨的領導下要獨立自主地開展工作。這是由以下方面決定的 :首先，組織的性質不同。共產黨是無產階級的先鋒隊組織，工會是工人階級的群眾組織。劉少奇同志說 :“工會不是工人先鋒隊的組織，它必須使自己成為先進的、普通的以至落后的工人都能加入的組織，然后工會才能具有自己應有的群眾性?！?/p>
①其次，組織在國家中的位置不同。共產黨作為國家的執政黨掌握著國家的政權機構，作為執政黨必須從全國人民的利益出發，綜合考慮各階級階層的利益，而不能單單考慮工人階級一個階級的利益。而工會組織作為工人階級的群眾組織，具有特定的利益代表團體的性質，其必須代表工人團體的利益，否則工會組織生存的價值和空間就非常有限。正因為工會組織與黨組織性質不同，在國家中的地位不同，考慮1會組織按照群眾團體的性質，在黨的政治領導下獨立自主地開展工作。
（二）確立和落實維護職工合法權益是中國工會的基本職責組織的定位決定著組織的工作內容，更決定著一個組織的生存發展空間。工會組織在市場經濟條件下能否真正代表和維護工人階級的利益決定了工會組織的生存和發展的空間，決定了工會的力量。面對著工人階級的維權需求，工會組織在計劃經濟體制下形成的“生產、生活、教育”為三大職能的工會職責定位已經無法適應市場經濟條件下對工會的要求。
2001 年修改后的《工會法》作出了“維護職工合法權益是工會的基本職責”的明確規定，使維護職能成為高于并統率工會其他職能的本質職能，成為“基本職責”,即工會之為工會必須履行的主要職能。中國工會第十六次全國代表大會于 2013 年 10 月 22 日通過了《中國工會章程（修正案）》，明確規定中國工會的基本職責是維護職工合法權益。維護職工合法權益是工會基本職能的定位有助于工會組織更好地代表職工的利益，各級工會組織切實履行工會基本職責是關鍵，同時為了履行工會的維護職能，需要建立相應的利益維護機制，例如健全利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制等一系列機制來保障把維護職能落到實處。
（三）民主選舉工會各級領導機關，實現工會組織的群眾化、民主化民主選舉工會領導人是增強工會活力的組織保證，《工會法》和《中國工會章程》都規定了工會的各級領導機關都要由民主選舉產生，“各級工會委員會由會員大會或者會員代表大會民主選舉產生”.民主選舉工會領導人是增強工會活力的制度保證。然而，基層工會領導人的產生，從 1957 年起，實際上執行的是委派制。黨的十一屆三中全會以后雖然有所改善，但實行的是等額選舉制，其實質仍是委派制。工會干部的行政化傾向與工會干部實際上的委派制有著重要的關系。委派制的工會干部首先是向任命他的同級黨委和上級工會組織負責而不是向工會會員負責，最后導致的是工會干部缺乏群眾基礎，工會組織脫離工人群眾。為此，黨組織要考慮到工會組織是一個群眾性組織的特殊性，改革工會干部的管理制度，工會干部的任免、管理、調動等應嚴格按工會章程辦理，工會領導干部的產生也應實行民主選舉。落實工會的民主選舉制度是工會代表工人權益的基礎和前提，也是我國發展民主政治的一個重要內容。
工會組織的民主化集中體現在工會的代表大會、工會委員會和各級工會的領導人是由會員直接或者間接選舉產生，是通過投票表決而授權的。目前，完善工會干部的民主選舉制度需要改進以下環節 :
1. 改革和完善候選人的提名辦法。候選人的產生是選舉的第一步。候選人的提名辦法不能沿襲過去單純的由組織推薦、內定等做法，而要順應民意的潮流，充分體現會員的意志。因此，在不斷完善組織提名制度的同時，要逐步建立和實行組織提名與“選舉人”聯合提名候選人的制度，并明確規定其所占的比例和具體操作程序，以形成完備的自上而下和自下而上相結合的候選人制度。
2. 逐步擴大直接選舉的范圍。目前，直接選舉主要是在基層工會適用，工會章程規定了基層工會主席、副主席應由全體會員或會員代表直接選舉產生，選舉方式為無記名投票方式。直接選舉更加有利于直接體現工會會員的真實意志，因此，直接選舉的范圍除了在基層工會實施之外，可以在街道、鄉鎮一級工會首先實行，成熟后逐步向上推開。
3. 擴大差額比例，不斷完善差額選舉制度。有差額才會有競爭，差額的比例決定了競爭的激烈程度。因此，不斷完善差額選舉制度，擴大差額的比例，是工會民主化的重要內容。此外，也要逐步擴大差額選舉的適用范圍和層次。
（四）健全工會內部的民主生活和民主制度，建立基層工會與基層以上工會的聯系和制約機制基層工會受制于企業主而無法很好地維護職工的合法權益，基層以上工會又被納入行政化管理體制而無法感同身受基層職工群眾的需求。因此，工會要健全內部的民主生活和民主制度，尤其是建立基層工會對上級工會的聯系和制約機制，改變工會組織長期以來形成的上級工會單向的、行政化的、命令式的工作作風，和下級工會被動地接受上級工會任務的工作方法，建立基層工會與基層以上工會的相互聯系和制約機制。這種制約機制可以從以下方面著手 :
1. 建立會員評議機制。建立會員評議工會工作和工會干部的制度，凡涉及會員群眾利益的大事，要由會員群眾或代表大會討論決定。自覺接受職工群眾和會員對工會工作的監督，把對工會組織的評價權交給職工群眾和下級工會。各級工會部（室）年終考核讓大口工會打分，各級工會機關干部年終考評與其下基層聯絡的單位工作完成情況掛鉤，促進工會組織作風轉變，防止行政化、機關化傾向。
2. 進一步發揮工會委員會的作用。各級地方工會代表大會應建立本級工會委員會和常委會的《議事規則》或《工作規則》，規定委員會、常委會和主席辦公會議的各自職責，從而使根據聯合制、代表制產生的委員會和常委會切實發揮作用。
3. 推進工會代表大會代表常任制的試點。要充分發揮工會代表大會代表的作用。工代會代表是基層職工民主選舉產生的，代表僅僅在工代會召開期間發揮作用，會議結束代表的使命就完成了，這不利于工會代表作用的真正發揮。為了更好地發揮工會代表的作用，可以參照人代會和黨代會的辦法，實行工代會代表常任制。
（五）打造一支職業化、專業化工會工作者隊伍努力提高工會干部隊伍的整體素質，使獨立于企業之外的職業工會工作者能理直氣壯地維護廣大職工群眾的合法權益，協調勞動關系，促進社會穩定，發揮工會應有的作用。在基層工會中，兼職工會工作者受制于企業，難以履行代表和維護職工權益的基本職責 ;另一方面，兼職工會工作者對于如何有效維護職工利益也缺乏專業知識。因此，培養一支職業化、專業化的工會工作者隊伍是加強工會建設的人力資源基礎。職業工會工作者與傳統意義上的工會干部，最大的區別在于職業工會工作者具有“社會化招聘、契約化管理、專業化培訓、職業化運作”等鮮明的職業特征，獨立于企業的職業化工會工作者能理直氣壯地維護廣大職工群眾的合法權益。專業化的工會工作者是市場經濟條件下更好地維護職工權益的必然要求，只有熟悉相關領域如勞動就業、工資分配、社會保障、勞動保護等方面的法律法規和政策，同時掌握協商本領，熟悉談判技巧的工會工作者才能更好地維護職工的權益。
（六）精簡會議、文件，重心下移，服務基層黨的十八大報告指出，要“下決心改進文風會風，著力整治庸懶散奢等不良風氣，堅決克服形式主義、官僚主義”.黨中央出臺了關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”,目的就是反對黨政干部身上存在的形式主義和官僚主義作風。作為工人階級的群眾性組織，工會更需要克服自身存在的官僚主義、形式主義、文牘主義作風，精簡會議、文件，重心下移，重視調查研究問題，以樸實的文風和務實的作風去貼近基層，服務基層。
