本篇論文目錄導航：
【題目】節約型政府創建問題探究
【第一章】改革分析視角下節約型政府構建緒論
【第二章】我國新時期節約型政府的涵義
【第三章】我國節約型政府建設的理論依據及經驗借鑒
【第四章】節約型政府建設中的問題現狀及原因分析
【第五章】改革視角下的節約型政府建設分析
【結論/參考文獻】節約型政府建設中的不足及對策結論與參考文獻
5 改革視角下的節約型政府建設分析
5.1 改革視角的選擇
在新時期政府建設中，徹底解決掉公共部門壟斷資源、機構膨脹、人員臃腫、官僚主義、腐敗叢生、鋪張浪費等的問題，必然得從我們政府的自身改革來找出路。習近平領導的新一代領導集體執政后，多種場合不同程度的談到了政府節約，相繼出臺了“厲行節約、反對浪費”的一系列規定，為節約型政府的構建提供了政治環境。2013 年 11月，黨的十八屆三中全會上審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。決定指出必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性①.這為節約型政府構建進一步指明了改革方向，從自身出發，進行大刀闊斧的行政管理體制改革，是實現節約型政府建設的內在動力和要求；優化公共財政支出結構，完善公共預算管理體系，是實現節約型政府的外在支撐。本文擬從與政府效益和效率相關的經濟體制改革、行政體制改革、財政體制改革、司法體制改革四個方面展開剖析，建立改革與節約政府的內在聯系。在改革的視角下來談節約型政府這一范式課題，力求在理論上有所突破。
5.2 構建改革與節約型政府建設的關系模型【1】
5.3 改革與節約型政府的內在聯系
5.3.1 經濟體制改革與節約型政府
要談“節約型政府”的建設，必須首先做好政府職能的定位，只有理順了政府是干什么的， 才能明確下一步政府要怎么做?！稕Q定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用①.因此，經濟體制改革的提出正好明確了政府的地位問題。而改革的核心是發揮市場作用。通過改革，界定好、轉變好政府的職能，解決目前政府職能越位、缺位和錯位并存的問題。
公共選擇理論的突出貢獻就是在西方市場經濟的發展中指出了政府過度干預行為的缺陷與局限性。指出了在市場與政府誰才是主導的博弈中“度”的關鍵性。市場失靈時，政府的干預并不一定就“靈”.公共選擇理論啟示我們要把政府的決策和管理納入法律規范之中，實現政府的程序化管理，政府讓位于市場，杜絕政府的“獨裁”、“一言堂”,減少政府的干預范圍，在公共產品和公共服務領域，盡可能引入市場的競爭機制，一定程度上限制了政府機構和財政預算規模的無限擴張，有利于提高政府的工作效率，最終避免市場和政府的雙重失靈，經濟體制改革實現了將政府管的過多的權力還給社會和市場，這跟有限政府理論的“小政府”是一致的。
5.3.2 政治體制改革與節約型政府
對于中國政府來說，衡量政府是否是一個合格的政府，不是要看政府的規模有多大，職能有多少，而是要看政府的效率和效能是否高，強調的是政府職能運轉的有效性。合格的政府必然是一個有效的政府。從交易成本理論出發，有效政府強調的是政府在盡可能低的交易成本下，實現政府制度的生產效率，以達到服務對象的滿意。政府的服務對象就是公眾，公眾的滿意就是要公共權益得到保障，而這則依賴于政府提供的公共產品和公共服務的實現程度。公共產品和公共服務的生產完全取決于政府自身制度的運作效率。因此如何轉變好政府職能，提高行政效率，建立“有效政府”,則與政府的制度改革尤其是政治體制改革緊密聯系起來。
政治體制改革就是要做好宏觀管理和公共服務的角色定位，以向公眾提供最優質的公共產品、公共服務、社會保障為最終目的，通過機構改革和簡政放權，進行機構整合，降低部門間橫向、縱向的協調成本，更好履行市場監管、社會管理等職能，使政府運作更有效率，交易成本更低。因此，最終形成政府與社會、政府與企業良性互動的善治的社會治理結構。
5.3.3 公共財政改革與節約型政府
績效是企業管理的概念，將之引入到政府管理中，核算政府管理的投入與產出，進而使政府管理取得最大經濟效益和社會效益，是現代政府管理的最終方向，也是當前政府改革的源動力。高績效的政府必然是節約型政府。高績效的另一層意思就是“廉價”.而對于政府的“廉價”,不僅僅是政府公務人員的廉潔奉公，還要包括政府整體的運行成本低廉和效率高?！傲畠r”的政府要求有效的配置社會資源，使錢花到刀刃上，“公共財政”則是政府有效配置資源、宏觀調控經濟運行的最有效的手段。公共財政保證了政府履行社會管理和公共服務的財力需要。在公共財政制度下，政府的收支活動，只能在政府預算的約束和規范下進行。政府如何進一步推進信息透明化，把政府花的每一分錢都置于公眾的監督之下，壓縮行政成本，實現“陽光財政”,必須積極穩妥的推進我國的公共財政體制改革。建立健全公共財政體系，是我國社會的深層次變革，政府收支活動將嚴格立足于為社會公眾服務，而不是為官員的“政績”和“升遷”等綁架，這些，都將從根本上保障社會主義市場經濟體制在我國的健全和完善。
5.3.4 司法體制改革與節約型政府
公共選擇理論是西方國家進行政府改革的依據。對我們國家的改革同樣具有啟發意義。依據該理論中“經濟人”假設，將公共選擇從經濟市場上應用到政治市場上，就必須從“理性經濟人”的角度來看待政府及其管理者。因此，政府要實現自身的低成本高效率運轉，首先要加強其自身行為的約束，即政府的有序運轉。有序就是政府有制可循。
所以公共選擇理論下的政府必須加強制度建設，尤其是法制化建設。只有政府一切行政活動都納入到法律的約束之中，政府的機構、規模、人員、運轉開支等均以法律的形式固定下來，才能實現政府管理的程序化。由此看來，節約型政府的建設需要依法治國。
根據改革發展不同階段和不同要求，加大依法治國、依法理政的力度，是現實的需要，也是長遠發展的必然。
四中全會的決定，指出了建設法治國家新的綱領。新一屆政府上任以來，全面推進簡政放權，大力度地推進政府自我革命，向人民群眾公開權力清單、負面清單和責任清單，強化對行政權力的制約和監督，確定重大行政決策法定程序，健全依法決策機制，健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善糾錯問責機制，強調讓市場“法無禁止即可為”、讓政府“法無授權不可為”,大大降低各級政府行政成本，過往以來許多的無效投資、尋租性投資包括仍然在建的“政績工程”、“形象工程”都將得到效遏制，實現了政府的“善治”.司法體制改革將節約型政府建設納入到法治軌道上，是節約型政府建設的基礎。
依法治國，加強民主法治建設，有助于保障民眾的知情權、參與權，保障公共權益不受侵犯，有助于緩解社會矛盾，理順公共關系，懲治不法行為，真正發揮法治的引領作用，實現社會的和諧穩定，形成行政改革發展的合力，確保節約型政府的建設在法治軌道上順利向前推進。
5.4 改革視角下的節約型政府建設的具體路徑
5.4.1 深化經濟體制改革，做好職能定位，理順關系
經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用①.只有理順了關系，明確了政府的職能，才能使政府與市場各司其職，優勢互補，促進政府從“全能”走向“有限”,實現到有效政府的根本轉變。市場體制改革下的政府的主要職能就是提供公共產品和公共服務。
（1）能不管的，盡量不管。主要是理順好政府與社會的關系。社會職能中可以通過依法調節的職能，比如社會保障、社會治安、市場監管等市場本身失靈的管理職能等，交由政府來承擔；對于可以通過社會中介組織、第三方組織等社會團體來協調并管理的職能，包括行業自律標準的制定、社會從業人員的資質認定及職稱評定等，則需要政府交由這些組織來運營管理；對于公眾可以自我處理的社區服務等職能則交由公眾去自治。
（2）不該管的，堅決退出。主要是理順政府與企業的關系。通過企業法人治理結構改革等方式，把國有企業的生產經營以及決策權力真正交還給企業，政府退出國企生產領域，使得企業真正成為生產和經營者，徹底擺脫政企不分、政事不分的混亂局面。
（3）應該管的，堅決管好。主要是理順與市場的關系。政府要加強市場監管，不斷培育市場發育，切實維護公平競爭的市場規則，規范市場秩序，為各類市場營造公平競爭有活力的發展環境，保證整個經濟的平穩健康發展。政府還要把監管放在關系國計民生的領域，使關系人民群眾身體健康和生命安全的民生問題、關系社會重大發展的民生問題能夠及時得到管控，紓解問題癥結，將危害徹底消弭于萌芽之中。
5.4.2 深化行政體制改革，轉變政府職能，簡政放權
一般來說“政府減肥”是降低行政成本，減少政府超載用度的有效途徑，但要大力控制規模和編制，關鍵在于改革政府機構，轉變政府職能。
（1）進一步推進“大部制”改革，控制政府規模徹底擺脫政出多門、多頭共管、職責不清的“三個和尚沒水喝”政府治理窘境，有效控制政府規模，優化部門間職能設置，是當前我國行政體制改革亟待解決的問題。黨的十七大指出，要“加大政府機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”①,為行政管理體制改革指明了方向。通過“大部制”,將職能相近、業務范圍大致趨同的事項相對集中的部門合置，交由一個部門統一管理，便于整個部門內部運轉協調，提高部門職能的統籌安排調動能力，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理的混亂局面，最大程度的提高行政效率，降低行政成本。要加快“大部制”改革步伐，就要國務院制定好政府改革規劃，采取合適有效的策略和方式方法，厘清并明確各部門的主要職責，確保部門權責統一，實現部門權力的有序對接，使政府成為“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”②的節約政府。
（2）進一步簡化或取消行政審批，提高行政效能交易成本理論要求我們必須審慎對待政府的制度成本，“一個國家存在的交易成本過高，表明其依賴的制度框架的績效越不佳”③.很顯然，行政審批的程序過多，要求過高，行政制度的執行成本就越高，不但影響政府的行政績效，還極易造成腐敗。所以，必須從為公眾減負、為政府職能部門松綁的角度，來提高政府效能，降低政府的制度成本，即簡化或取消行政審批程序，簡政放權。
改革行政審批制度， 首先政府要充分放權，要分清哪些是需要政府做的，哪些是市場、公民或民間組織能夠自主實施的，可以通過市場統籌協調的，政府就應該取消管制。
如果審批事項完全可以通過后續的工作流程或事后監管等方式進行糾正或有效接管的，也應取消前置審批。其次，進一步規范各行政審批事項要求。使審批主體、規范性文件、程序等均于法有據，既合法，又合理。再次，提高行政審批服務水平，積極推進網批、聯批等新審批方法，對審批項目較多的部門可設立專門窗口、服務大廳，提高一站式服務效率。最后，要加強行政審批的監管。做到明確監管責任，依法監管，接受社會監督，及時做到審批事項詳細情況的公開、公示，防止瀆職、濫權以及越權行為。對于違反相關規定的，要依法追究責任。只有深化行政審批制度改革，簡政放權才能提高行政效能，更好地推進節約型政府的建設。
5.4.3 深化公共財政改革，強化預算管理，規范支出
（1） 強化公共財政預算約束，全面實施績效預算①實施全口徑預算?？刂瞥杀镜年P鍵在于控制財政。政府成本來自于政府預算。預算編制是控制行政成本的首要環節。編制準確、科學的政府預算是能夠有效控制行政支出的前提。預算的準確性和科學性就要求必須建立完整的政府預算體系。預算編制完整，則要求政府預算包括政府全部的收支，完全區別于以往政府預算只包括一般公共財政撥款而不包括預算外資金的情況。十八大報告提出 “加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”①.這意味著要把所有的政府收支都收進公共財政的大盤子里，確保政府部門的收入支出全部納入財政預算統籌管理，并接受全社會的審查和監督，有助于提高財政資金的使用效率。實施全口徑預算，一方面要進一步完善并細化部門預算科目，預算反映出每一項經濟活動的收支情況。另一方面， 加強預算外收入的統籌收入，一并納入預算，通過完善所有收入支出項目的定員、定額體系，加強對行政成本的控制。在 2014年的財政改革中，已要求在 2015 年預算編制中，將通過“收支兩條線改革”反映的其他收入納入部門預算，從而避免了預算外資金收入成為各個政府部門自由支配的“小金庫”.
②實施全面績效預算?？冃ьA算就是通過引入專家決策機制，對部門上年預算實施情況進行評價打分，然后依據績效評價結果分配資金，因此財政資金分配不再以各部門博弈結果為依據，而是以各部門的預算績效為依據。將財政資金用在刀刃上，用在實處，實現了政府“錢柜”透明化?？冃ьA算尤其強調事后的績效評價。事后的績效評價，可以保證財政資金分配的科學性，提高財政資金的有效性。同時，部門績效的評估完全由社會力量代表來進行評價，部門和財政都說了不算，無論是用款部門還是財政部門，都在公眾的監督之下，因此績效評價的結果更能接近實際，更能反映財政資金的使用情況，更有利于財政資金的下一輪分配。因此，績效預算和事后績效評價的推進，使財政資金在事前、事中、事后被全程監管，可有效堵塞了財政資金的管理漏洞，有利于關系國計民生和綜合績效好的項目能夠得以優先考慮，充分發揮資金的功能。因此可以有效解決實際財政支出中不計成本、效益的問題，最終使有限的資源實現最優的配置，達到收益最大化。通過績效評估，有效衡量節約型政府建設的實現程度。
③嚴格落實新《預算法》，確保預算公開工作。公共財政預算理論要求必須建立法制化的預算體系，確保預算本身的約束性和嚴肅性。而 2015 年開始實施的新《預算法》正迎合了這一硬性要求。它的實施，將進一步規范我國的公共財政制度，使之更具科學性和民主性。新預算法對預算公開提出了更高的要求?！额A算法》第一條就提出了預算制度的基本性質，必須做到透明、規范。這意味著部門預算要依法編制，依法經過人大批準，依法由各級政府財政部門批復，并在規定時限內以法定形式向社會公開，預算編審及實施的過程必須透明、合法、規范。而且新法中，有一項以往相關預算規定中未提及，即要把政府采購預算、政府轉移支付預算、依財政要求開展的各種專項資金或專項檢查的審計工作報告，也要按要求及時向社會公開?？梢哉f，預算信息的有效公開，更加真實準確地反映了政府各部門的財政狀況和收支活動結果，尤其是部門支出的公開，很大程度上杜絕了暗箱操作等腐敗的可能性，確保了財政資金的使用效率。
（2）規范職務消費制度，控制行政管理支出因缺乏預算監督，職務消費一直以來都是公職腐敗的高發因素。因為與日常工作有關，可以說，我國政府行政成本的大頭就是職務消費所消耗的成本。要想降低政府的運行成本，必須壓控職務消費支出。
?界定范圍及標準。我國現行財政預算體系下，部門經費主要包括日常公用經費、人員經費和專項經費，其中人員經費用于公職人員的工資待遇，專項經費主要用于開展專項業務，日常公用經費主要用于日常辦公，主要包括辦公費、會議費、差旅費、交通費、招待費、培訓費、出國費等。上述三種經費中只有日常公用經費與我們履職息息相關。日常公用經費基本上就等同于我們常說的職務消費。很長一段時間，我國的職務消費花多少報銷多少，缺乏控制機制。近年來，隨著我國預算制度的完善，日常公用經費依據經費定額編制的預算越來越規范，但是，職務消費仍然處于失控狀態，既缺乏透明、規范的制度，更缺乏符合實際的標準。要規范職務消費的標準，必須以現行收支分類科目的種類和經濟分類的性質為基點，確立以人和職務有關的定額，定額就是標準化的職務消費限額。定額必須與我國當前的經濟發展水平和公眾消費能力相符合，按部門人員的工作任務和結構，來衡量工作量所需要的經費總量，反復測算后歸入當年財政預算并實施。在職務消費中，尤其需要規范化、標準化的是“三公”經費的標準。從我國目前實際來看，公務招待和公務出國均出臺了新的管理辦法，對范圍、標準及消費程序作了詳細規定，比較規范。但是針對公務用車維護及購置經費，目前來說還沒有最新的管理辦法，同時，因為部門公車種類、車況等的不對等及復雜性，難以形成規范的標準體系，因此，公車改革是當前職務消費制度規范的重中之重。我們必須響應中央關于《中央和國家機關公務用車制度改革方案》的要求，積極開展公務用車改革，徹底解決過去那種車輪上的浪費和腐敗問題。
②強化監督，健全問責制度。依據交易成本交易理論和公共選擇理論的“經濟人”假設，不難看出職務消費具有自利與尋租的先天優勢，如果不加以約束，職務消費失控是不可避免的。為避免職務消費支出過程中的失控及尋租問題，就必須建立有效的監督制度和問責機制。必須建立職務消費公示制度，使人大和社會大眾的監督不流于形式；加強日常財務審計，從職務消費支出的全程建立監控點，使事前、事中、事后的監督完全可控。從嚴問責制度，針對職務消費的浪費和腐敗，絕不姑息，對于超支、濫支的經費，要有必要的處罰、追責措施。
③加強“三公”消費的公開?！叭苯涃M主要是日常辦公中的吃、住、行等經費，其發生頻率大、金額多，在職務消費中占有大比重，加強對 “三公”經費的管控，是控制我國行政成本的最有利措施?？刂啤叭苯涃M，必須要做到“三公”經費的公開。
將“三公”經費的消費曝于陽光之下，有助于從源頭上遏制成本的發生。我國的“三公消費”情況自 2011 年開始，由國務院常務會議決定必須按規定時間、規定格式和內容向社會公開。但就三年來各“三公”經費的公開情況來看，依然存在內容抽象不完整、無明確標準、數據缺乏可比性等問題，為了改變目前“三公”經費居高不下的現狀，把控制行政成本落到實處，必須做好“三公”經費的細化標準和完整公開內容等工作，使公開內容通俗易懂，將“三公”經費金額置于公眾監督之下，從根本上降低行政運行成本。
5.4.4 深化司法體制改革，強化依法治國，依法行政
（1）構建依法行政的法制環境新時期節約型政府是法治政府，只有通過法制的硬約束，才能實現行政權力的正向和規范運行。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治框架下開展工作。法治就是要依法對政府進行治理。政府必須接受憲法和法律的控制和約束?？刂坪图s束的實現首先要構建節約型政府的法制環境。一要行政機構、行政職能、行政權限、行政程序、行政責任即行政權力法定化。政府的權力依法設定，在法律規定的范圍內行使，減少政府行為的隨意性；政府的節約行為必須依法運作，政府的職能、機構、編制必須法制化①.通過政府職能、機構的法治化設定，使政府行為成為必要行為，政府成本成為必要成本，行政權力的行使過程和結果接受法律的監督和控制，防止出現越權和濫權，堅決消除權力尋租空間，政府間各司其職、各負其責、各盡其能，充分杜絕推諉扯皮、不作為等情況。
（2）著力推動政府工作的制度化、法制化市場經濟是法治經濟，政府的行為都必須用明確的法律法規加以規范。政府應當科學劃分市場與政府界限，依法行政，營造有序、公平、正義的市場環境，讓權力在法治的框架內運行，通過轉變政府職能，規范權力運行，提高市場和政府效率。市場經濟條件下的政府要實施依法行政和依法辦事，必須著力推動政府工作的制度化、法制化，規范社會各種角色活動的行為，懲治一切違法違紀行為，達到政府的法治，充分保障公民和組織的合法權益。
5.5 新時期節約型政府構建的前景展望
老子有句名言：“治大國若烹小鮮”.政府治理國家，既要“有效”干預，在“度”的范圍內防止出現無政府狀態，又要“有限”放權，避免專制，給市場以空間，實現“善治”.因此，政府對國家的治理本身就是“有限”和“有效”的辯證施治。
政府的有限性，要求政府限制權力范圍，避免手到處伸，滋生腐??；又要還位于市場，給市場和社會發揮其主體作用的空間，減少干預，積極引入社會組織進行自我管理。
政府的有效性，既要求政府必須建立有效的經濟制度、規范的經濟秩序和嚴格的市場監管體系，為各市場主體創造公平的競爭場所和有序的市場環境，又要求政府站到幕后不遺余力做好保障工作，改善民生。這與當前我們國家大刀闊斧的改革目的是完全一致的。
無論我們的經濟、政治、財政還是司法體制等的改革，最終的目的都是政府更具有發展活力，滿足廣大人民群眾的需求。這在本質上與構建“節約型政府”的目標是一致的。
