本篇論文目錄導航：
【題目】節約型政府創建問題探究
【第一章】改革分析視角下節約型政府構建緒論
【第二章】我國新時期節約型政府的涵義
【第三章】我國節約型政府建設的理論依據及經驗借鑒
【第四章】節約型政府建設中的問題現狀及原因分析
【第五章】改革視角下的節約型政府建設分析
【結論/參考文獻】節約型政府建設中的不足及對策結論與參考文獻
4 節約型政府建設中的問題現狀及原因分析
4.1 當前節約型政府建設中存在的問題
4.1.1 行政成本居高不下
（1）行政成本增長過速
對于我國政府的行政成本變動情況，筆者通過查閱 1978 年以來的歷年統計年鑒及財政統計年鑒，得出了歷年的財政安排用于行政支出的費用、財政總支出及當年的國民生產總值的真實數據，一一比較，繪制了相關曲線圖。通過直觀分析行政成本所占比重變化，衡量我國政府成本的變動趨勢。分別見表 4-1 至 4-5.其中 2007 年我國進行了收支分類改革，改革后行政成本的統計口徑有所不同，2007 年之前為“行政管理費”,之后則通過表 4-2 中“行政支出總額”來反映。運用行政支出費用占財政總支出的比重這一指標，可以看出財政支出結構中，用于政府本身建設的成本支出有多少，這一比重的變化，可直觀判斷政府成本相對于財政總支出的合理程度。行政成本占國內生產總值的比重，能直觀地顯示出，一個國家一年創造的財富總額用于政府消費的數額，或者可以認為，政府要想創造一定數額的財富，需要消耗的成本。所占國內生產總值比重越大，說明我國政府行政效率越低。
從表 4-1 和 4-2 中可以看出，行政支出的絕對值一直隨財政總支出和 GDP 的增長而處于快速增長狀態。從表4-3和表4-4可以分別看出歷年來行政支出占財政總支出和GDP的總體變化趨勢情況。兩表曲線趨勢相似，說明政策平穩，使得同年財政總支出和 GDP的近速增長，兩表均反映出我國行政成本的增長速度遠高于財政總支出和 GDP 的增長速度。
1978-2007 年，行政成本占財政總支出的比重基本處于上升狀態。2008 年達到最高點后開始回落，占比降低的原因主要是由于當時世界金融危機影響，政府為救市于第四季度陸續增加投入4萬億元，財政總支出急增，進而使行政支出對財政支出的占比數有所降低。在表 4-4 中，行政成本占 GDP 的比重基本上升到 2007 年達到最高，之后略有回落，與政府提倡的構建節約型社會、進行政府結構轉型及改革的政策是吻合的，政府已經開始著手行政成本的研究與對策的部署工作。
由表 4-1 和 4-2 可以看出，政府行政成本在 1978 年改革之初僅為 52.9 億元，經過30 多年的政府自我膨脹發展，截止到 2013 年其成本金額已達 18682.92 億元，凈增18630.02 億元，增長 315 倍，漲幅遠大于同期的財政總支出和國內生產總值分別比 1978年增長的 124 倍和 155 倍的漲幅?？梢?，行政支出的增長速度遠遠高于財政總支出和 GDP的增長速度。同時，從表 4-5 中，由以 1978 年數據作基數，截止到 2013 年 25 年間行政成本的增長倍數曲線作比較，同樣可以看出行政成本的增長速度明顯高于財政總支出和國內生產總值的增長速度。這在某種程度上也反映了我國是世界上行政成本增速最快增量最多的國家之一。行政成本的過度膨脹，勢必造成巨大的財政壓力。
（2）行政經費膨脹，大量擠占公共支出項目
從以上表的數據中，不難發現行政支出的增長速度遠大于財政總支出的增長速度，那么行政經費的增加，缺口必然是要擠占其他項目支出，或者說為了創造現有數額的國內生產總值，那么政府要付出更多的成本來搞經濟建設。在經濟總量基本穩定的情況下，政府運行成本增加，能夠投入生產領域的財力就會降低，擠占教育、社會保障等其他公共支出項目的可能性就會增加，某種程度上，行政經費的膨脹，影響了政府的產出。
4.1.2 政府行政效能低下
政府行政效能的高低反映了政府的工作能力、效率、效果和效益的高低。行政效能高，則政府的行政行為可以以最小的行政成本實現最佳的行政目標，達到行政資源的最優配置。目前我國政府的產出與投入不成正比，行政效率低下，行政效能整體水平不高，主要體現在：
（1）政府行政審批程序繁復，弊端多
行政審批是我國計劃經濟體制下國家管理政治、經濟、文化等各方面事務的重要的事前控制手段。由于一直以來缺乏有效的法律規范，致使行政審批問題越積越多。行政審批存在的這些缺陷，必然導致行政成本的增加，行政效能的低下。
①審批事項多，時間長。行政審批被作為政府管理的主要手段，涉及面廣，目前存在著審批機構多、審批人員多、審批工作量大的現實問題，審批占據了政府管理活動的很大比重，政府很難從繁重的不該管也管不好的審批事項中解脫出來。
②審批環節多，效率低。有些審批需要多個部門審定，審批環節過多，往往造成部門間重復審批，層層審批，多頭審批，直接導致了審批程序繁復、低效率的被動局面。
部分審批完全可以通過市場或者第三方社會組織、行業協會等自行管理，不需要政府的審批限制。
③審批不規范，不透明。很多審批缺乏法律和政策依據，審批程序不規范，或者只有原則性規定，審批人員的自由裁量權過大，審批不被公開，許多審批帶有很大的不透明性和盲目性，容易形成不正當、不公正的審批，滋生腐敗。
④審批不重監管現象嚴重。一是政府對審批部門缺乏必要的制度監督和約束，缺乏對審批部門和審批人員違法、違紀審批的追責。二是存在只批不管的情況，審批部門只重視部門收益，不考慮審批事項的后續監管，致使被審批行為不受管控。
（2）行政決策制度不科學、不民主
行政決策被認為是政府做出行政行為的中心環節，是政府一切行政活動的前提，決定了整個政府的行政行為是否具有實際意義，是否值得部署。由于現行行政決策制度不健全、不科學、不民主，致使我國政府很多決策產生前，并沒有深入基層到群眾中調研，沒有聽取群眾意見，沒有廣泛征求社會各界意見， 沒有經過專家咨詢和論證，沒有召開聽證會，更不會進行社會公示，只憑片面依據、官員個人經驗、甚至個人主觀意愿，在缺乏科學分析的情況下，就輕率地做出重大決策。有些地方在社會重大問題、事關老百姓切身利益、涉及重大投資項目的決策前，不按規定程序決策，搞“暗箱操作”、“封閉運行”,取消或限制了人民群眾參與決策的權利，缺乏社會的監督，從而造成嚴重的決策失誤浪費。
（3）我國電子政務發展緩慢
電子政務打破了傳統政府條條框框、繁復的工作模式，簡化了行政運行環節和程序，實現了政府信息的全覆蓋，可以大大提高行政效率，降低政府的行政成本。國際上，美國、新加坡、英國是目前世界上運用電子政務系統進行網上辦公處理政府政務工作非常成熟的國家。這幾個國家通過電子化辦公平臺的使用，降低行政成本效果顯著。目前，國內電子政務發展還比較緩慢，各級政府部門尚未建立起運行流暢、技術成熟的電子政務系統。根據《中國電子政務研究報告》研究結果，中國電子政務實現度是 22.6%①.
這說明我國電子政務信息的實用性、完整性、功能性都還離公眾的期望距離很大。我國目前還有很多地方政府沒有建政府網站，更別說電子政務處理系統了。有相當一部分部門的電子政務建設處于原始階段，僅處于電子信息上網階段，電子政務項目辦理和審批基本實現不了，電子政務處理系統僅是個擺設。門戶網站信息落后、更新速度慢，可操作性弱，網上辦公少是各部門普遍存在的問題。
4.2 節約型政府建設存在的問題原因分析
4.2.1 現有政治體制存在弊端，行政結構不合理
長期以來，政府都沒有把自己職能完全厘清，政府是“萬能”政府，后果便是機構臃腫、人員冗雜，公共財政不堪重負。主要原因體現在：
（1）政府職能范圍不清、重復設置
政府到底應該干什么，這是政府最應該明確和定位好的問題。一直以來，因為政府職能不清，政府和市場的邊界不清晰，“三位”現象仍然嚴重。體現在：政府部門因為自利性，追求部門利益，在有利可圖的政策或行為上亂作為，“越位”明顯，滋生了大量的形象工程、面子工程、權力尋租以及腐??；在基礎教育、基礎設施建設、社會保障等投資回報期漫長甚至零回報的公共產品和公共服務領域，因無利可圖而怠政、懶政、不作為，造成“缺位”;各級政府部門間職權劃分不清楚而產生不少職能交叉、重疊，部門間本位主義現象嚴重，政出多門，推諉扯皮司空見慣，“錯位”明顯。職能不清，權限不明，角色錯位等問題，都直接影響了行政效率，也直接導致了政府行政成本的上升。
（2）縱向管理層次多，政府及人員規模過大
目前，我國政府機構采用的組織結構是直線層次結構，分為中央、省、市、縣、鄉五級，是世界上政府層級最多的國家。多一級政府，就多一套機構和人員，對應的人員及日常公用經費大幅增加。此外，我國的各級政府設置還存在一個典型問題就是“職責同構”.縱向的、不同層級的政府在功能、職責、機構設置上下對口一致，職能重疊。依據威廉姆森在交易成本中指出的那樣，上下級縱向組織間信息從上級傳遞過程中會發生扭曲，因政府機構的龐大、層次過多，上級精神要層層傳達會造成組織運行緩慢，效率低下，協調成本增加，同樣同級部門間存在信息溝通和信息傳遞遲緩，推諉扯皮、討價還價，降低了行政效率，加大了行政成本①.同樣，著名的苛希納定律認為員工組合的工作效率和工作負荷程度成反比，這意味著如果我們政府人員比最佳配置人員多兩倍，工作時間就要多花兩倍，行政成本就要多花四倍②.政府層級多，人員規模大，必然造成行政成本居高不下。
4.2.2 公共財政制度弱化，支出缺乏阻力
（1）公共財政預算管理體系不完善，預算約束剛性不足
①預算編制不完整公共財政資金分預算內資金和預算外資金兩種，我國現行預算制度僅把預算內資金納入預算編制范圍，預算外資金則游離于公共財政的宏觀調控之外，基本上由部門和單位自主安排收支。由于不受財政預算的監督，政府財政部門無法對其統籌安排，很難發揮出預算外資金的使用效率，極易造成資金失控。同時，由于預算外資金使用的隨意性，一定程度上促使相關部門或單位通過盲目擴張收費等手段斂財，助長腐敗和浪費。
②公共支出隨意性大政府預算一經立法機關批準后便具備了法律地位，具有執行剛性，政府各部門必須嚴格按照預算內容貫徹執行，在預算執行過程中，不經過政府和財政部門法定程序審查批準，任何人無權改變預算規定的各項收支指標。但目前我國無論是預算實施主體還是預算監督主體都沒有意識到預算的嚴肅性和約束性，不按規定嚴格執行預算、隨意調整預算、寄希望追加預算等弱化預算剛性的情況屢見不鮮，導致對財政資金分配和使用的自由裁量權過大，使得行政成本一漲再漲。
③預算本身缺乏績效評價在現行預算資金分配模式下，部門在編制預算時，往往沒有提供項目資金使用的總體計劃，具體支出也沒有定性和定量的標準，財政在批復預算時，也不進行資金績效和配置有效性的考核，在預算資金使用過程中，財政也缺乏對預算資金使用的追蹤問效。
可以說，預算一經批復便成定局，預算資金成為部門的“私有”財產，預算資金什么時候安排支出、支出達到什么效果、什么收益，財政少有問津。年底，決算核算時，不管項目是否完成，未花完的預算資金則結轉下年繼續使用。預算整體沒有績效約束，沒有績效評價，財政資金使用效率低。
（2）職務消費制度不健全，約束弱化
職務消費是政府部門工作人員為開展工作而投入的成本，以及工作人員在履行職責和公務活動中所發生的費用。職務消費不規范、隨意性大和無節制，造成了公共財政的極大浪費，也滋生了日益嚴重的腐敗現象。
①職務消費隨意性大，財政資金浪費嚴重公務員職務消費是保證國家機關正常運轉的重要條件，其存在是必要的。由于我國尚未制定專門的職務消費制度，在公共預算管理上也缺乏對職務消費的剛性約束，所以各政府部門的職務消費沒有明確的范圍和標準。一直以來都是花多少報銷多少，財政大包大攬，造成現實中職務消費名目繁多，支出隨意，消費惡性膨脹。以公務活動為名行吃喝玩樂之實的現象屢見不鮮，只要與公務活動、領導職位掛鉤，都可以由公家“埋單”.職務消費被過度消費，成為“不落口袋的腐敗”.
② 職務消費被假公濟私，“搭便車”由于職務消費一直由財政包攬，消費不計成本。財務制度缺乏合理可行的定額標準，且執行起來也不規范，不透明，職務消費金額超標嚴重。同時公車使用、招待費、通訊費、差旅費等支出項目因公私界限模糊，很多時候難以界定，再加上部門缺乏職務消費的監督，致使公務消費變成私人消費，假公濟私現象嚴重。
③職務消費支出不透明，缺乏監督目前政府部門缺乏職務消費監管制度，很多部門僅僅有消費報銷制度，也僅僅是對職務消費規范的簡單約束，約束力不強。政府部門還存在領導權大于規的制度失靈情況，消費不消費領導說了算，職務消費很不透明。同時因為職務消費具有一定的隱秘性，很多時候只有領導或少部分經手人員知情，報銷后，部門也沒有公示制度的約束，加上消費的合理性又難以判斷，很難形成單位內部的監督，職務消費失于控制。
4.2.3 政府運行機制不健全
（1）行政決策機制不健全
政府的行政支出完全由公共財政預算撥款，只要政府做足了預算，支出就不怕沒有資金。由于我國決策監督機制及問責機制的不健全，使得決策主體做出每一項決策的時候，不會把行政成本和效率作為首要考慮的因素，而只注重最終任務的完成及效果，能否有利于個人提升。按照經濟學中的經濟人假設，決策主體會向有助于實現自身或小團體利益方向努力促成決策，而決策帶來的利益進一步促進了權力的鞏固甚至提升，循環往復，權力尋租的后果催生了大量的“政績工程”,形成了財政資金的巨大浪費。決策約束機制的缺乏，極易造成決策失誤，領導大筆一揮，可能一下就得損失十幾個億，因此決策失誤造成的成本浪費比貪腐更可怕。
（2）政府績效考核制度不科學
按干部考核規定，“德、能、勤、績”是干部考核的考核指標。但長期以來，我國政府把經濟發展放在社會發展的首位，經濟增長成為政府部門最關心的一項內容。因此以 GDP 增長率為核心的經濟指標成為地方官員升遷的重要依據，對官員的評價和考核也往往把經濟增長速率作為最重要的指標，淡化了行政成本的評估要求?！拔?GDP”、“唯政績”催生了大量的“形象工程”和“政績工程”.而且由上級領導來考核官員政績，往往只注重行政主體完成的工作數量和質量，不注重實際耗費的行政成本，以及行政行為所產生的實際效益有多少，某種程度上，干部政績的大小和晉升就是上級領導說了算。
這樣的考評制度，會造成行政主體在行政行為實施中缺乏行政成本的觀念，一切工作只要圍著領導人的注意力，上級領導重視什么，就在什么問題上下功夫。所以，不科學的政府考核制度，形成的是“泡沫政績”,造成了政府大量的浪費。
（3）政府監督機制乏力，人民群眾主體地位難以發揮
由于目前我國行政行為很不透明，國家的信息公開制度尚不健全，政府與監督機關、政府與公眾之間的信息出現嚴重的不對等，廣大人民群眾難以監督政府的行政行為，外部監督主體的作用無法發揮出來。而政府所設立的黨政監督則因為監督機關的地位不自由，受上級主管部門和同級黨委和行政機關的雙重領導，使決策權、執行權和監督權混為一體，很大程度上只聽命于同級黨委和政府，造成了內部監督“真空”.而針對政府行政成本最直接的監督就是財政的預算監督。就現實情況來看，財政預算監督還很不到位。政府財政預算資金的授權和審批都把關不嚴，沒有相關責任主體，在對資金監管中，也僅是監督資金的使用規模，是否合法，而對于資金是否發揮效用，是否及時得到有效使用，鮮有問津。政府自編預算、自己花錢，最后自己監督自己，敞開口子花財政，必然加劇行政成本的膨脹。
