本篇論文目錄導航：

【題目】 “城中村”社區治理困境與善治研究
【引言】善治語境下“城中村”治理探究引言
【第一章】 “城中村”社區治理的內涵及理論基礎
【第二章】 “城中村”小區治理的問題透視
【第三章】善治語境下“城中村”社區治理模式的選擇與構建
【第四章】 “城中村”社區治理對于我國基層政治發展的影響
【結論/參考文獻】 “城中村”社區善治研究結論與參考文獻


二、 “城中村”社區治理的問題透視

近年來，在城鄉二元管理體制下，城市化進程快速推進導致“城中村”現象日益突出。成建制地“撤村變居”,將原有農村管理體制改為城市管理體制，“城中村”的出現為城市化發展做出了貢獻，但是，硬件改造后的“城中村”社區卻也給城市帶來了一些不和諧的因素，如社會治安、消防隱患、環境臟亂、違章建筑、外來人口等問題，這些因素甚至成為城市發展的瓶頸。隨著改革開放的不斷深入和市場經濟體制的不斷完善，“城中村”面臨著產業升級、城市發展、信息化等新問題，原有的治理模式與新的發展形勢不相適應，產生了更多深層次的問題。新形勢下，如何實現“城中村”社區治理善治目標，進一步提升城市形象，成為政府建設社區、發展社區、管理社會公共事務的一項緊迫而又重要的任務。當前，“城中村”社區治理中存在問題主要包括：

（一） 社區居民的社區治理參與率低

社區建設所蘊含的的意義重大，需要面臨的情況復雜多變，必須從系統的高度提高認識。社區治理是多元治理主體共同參與公共事務管理，國家或者政府將權力回歸公民社會的過程。要想實現社區治理的善治目標，必須充分發揮社區居民參與社區治理的熱情和動力，他們的參與直接影響著社區治理的效果。而在這個過程中，社區居民是否具有良好的社區意識就成為了關鍵因素。社區意識是人們在長期的生產生活中互幫互助而形成的共同的精神紐帶和心理認同，它影響著人們的精神生活和行為方式，是社區存在和發展的關鍵。[22]

這表明，在社區建設中，社區居民作為社區治理主體應該積極主動參與到社區公共事務管理上來。但是，在目前“城中村”社區這種過渡型社區中，由于管理體制不順暢，政府放權力度不夠，經常將應由區級政府承擔的任務轉移到街道辦事處和居民委員會，使社區基層自治組織成為上級政府行政命令的執行者，日常管理事務過多，再加上責權利不統一，權力下放只是將日常事務下放，而沒有對應的權力，導致街道辦事處和居民委員會光完成上級交代的任務已經力不從心，也就無心、無力去關心社區居民心理和生活的要求。同時基層自治組織開展的活動無法真正走入居民心中，滿足居民真實意愿，導致居民參與熱情較低。另外，由于在我國傳統政治體制中，居民生存和發展的主要平臺是工作單位，所以居民對于工作單位有很強的依賴性，而將社區往往簡單地看成是生活的場所，社區意識淡薄，責任感較差，參與社區治理也往往是被動參與。在社區公共事務管理中，社區居民很難對決策和執行產生影響，這嚴重影響了社14區居民參與的熱情和動力，導致社區居民社區治理參與率低。

（二） 社區管理體制不健全

隨著市場經濟體制改革的深化，各“單位”逐漸減少了許多在計劃經濟時代所承擔的社會職能。這些職能在回歸社會的過程中，社區承擔了其中很大部分，給社區發展提供了機會也增加了負擔。同時，在社區管理體制上，社區居委會受到作為基層政權派出機構的街道辦事處的“指導”,居委會更多的是完成街道辦事處“指導”下來的行政事務性工作，難以發揮其作為社區自治組織的作用。在現有管理體制下，街道辦事處承擔了社區管理的責任，工作職責綜合性較強，各種行政、執法、街道經濟發展等任務都要謀劃與推動。但是，社區管理中缺乏系統的法律政策保障，導致社區治理行為主體參與公共事務管理無法可依。我國各種法律和規章制度中沒有明確規定街道辦事處行政服務和管理的范圍，其在履行職責時經常出現無權或越權現象，各項工作的推動只能依靠政府部門完成。同時，作為基層政權派出機構，街道辦事處要面對多個政府職能部門布置的工作任務，而且很多工作都屬于重復交叉。街道辦事處忙于應付，很難高標準完成社區管理工作。[23]所以，心有余而力不足的街道辦事處往往會將部分職能轉移到居民委員會，導致居委會日常管理事務增多，加之社區居委會本身就存在人員不足、經費不夠等先天不足，過多的日常事務管理導致居委會對原來的自治管理功能無暇顧及。另外，社區管理監督機制也十分不健全，對社區管理部門工作質量和不正之風難以進行監督和制約。[24]總之，在當前“城中村”社區管理體制上出現了監督不夠、管理不暢、自治功能無法正常發揮的現象。

（三） 社區管理行政化傾向嚴重

在計劃經濟體制下，社區居委會成為政府職能部門政策的落實者和指令的完成者，成為老百姓眼中的政府下屬機構。這種慣性束縛即使到了現在也深深的影響著居委會成員和社區居民對居委會的功能定位。在城市建設快速發展的今天，政府職能的轉變落后于社區自治實踐發展的要求，而且關于居委會權責利的法律保障尚未完全落實，導致了社區管理行政化傾向嚴重。根據《中華人民共和國居民委員會組織法》的規定：“居民委員會是居民充分發揮自身作用，實現自主管理、教育及服務的基層群眾性自治組織?！?/p>

雖然法律明確了居委會作為自治組織的定性，使之既不屬于政府部門或派出機構，也不屬于事業單位范疇，更不是營利性機構，而是一種社區自治的社會組織。但是，實踐中，居委會大部分的時間和精力都用在政府職能部門或者其派出機構政策、指令落實上。政府通過行政手段“指導”居委會工作，如民政幫困、計劃生育、人口普查等多項行政事務最后都落到居委會頭上。在處理這些行政事務時，居委會的工作方式也越來越像政府部門，出現了機關化、官僚化傾向。如此繁瑣的行政事務改變了居委會本有的自治職能，其職能行政化嚴重，這使得居委會無力滿足社區自主治理的要求，社區失去了自主發展的空間。

（四） 非營利組織發育遲緩

非營利組織的概念起源于美國，是指不以營利為目的的組織，其涉及范圍包括藝術、教育、環保等領域。非營利組織在 20 世紀大量涌現，其來自民間、不以營利為目的、自治性強等特點，使得非營利組織對社會發展造成巨大的影響。在社區治理領域，非營利組織所具有的靈活機動、社會責任感強、能對服務對象的需求做出靈活反應等優點決定了它們具有其他行為主體無可比擬的優勢。非營利組織能實現資源利用效率最大化，降低成本，增加公共物品供給，有利于社區居民多元化需求的滿足，真正促成“社區治理回歸社會”的格局。在國外，各類非營利性組織活躍在社區治理領域，促進了社區治理有序高效，成為推進社區治理發展的重要力量。但在當前我國社區治理中，這些組織卻顯得發育滯后。究其原因，主要包括以下幾點：一是經費不足。我國非營利性組織經費來源單一，主要依靠社會贊助，可用資金規模較小，難以為非營利組織開展工作提供經濟保障。二是相關法律制度缺失。非營利組織來自民間，但這并不意味者它可以無序發展，健全的法律制度既可以為非營利組織的發展指明方向，也可以為其發展保駕護航。而在我國當前的法律制度體系中，對非營利組織的保護還處于起步階段，難以為其發展提供充分保障。三是自主發展地位不被認可。我國《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中規定：非營利組織必須經其業務主管單位審查同意才能注冊登記為社會團體?，F實中，非營利組織沒有直接的業務主管部門，所以他們只能按照政府職能劃分，找相關或者相近部門進行登記。大多數非營利組織“師出無名”, 沒有法人地位，嚴重影響著非營利組織各項工作的開展。[25]四是缺乏監督。對非營利組織的監督應該由獨立的第三方完成，這樣才能做到公平、公正、公開。而目前，社會對非營利組織的監督主要依靠媒體，并且其發揮的作用十分有限，未能對之完成有效監督。[26]作為歸口單位的政府部門沒有專門機構對非營利性組織進行監督。相反，卻經常以行政命令干預非營利性組織的活動。在這樣的情況下，政府無法真正監督而社會監督缺位的狀況就顯得十分突出了。