一、深化改革：經濟政策的總綱

作為轉型國家，我國宏觀經濟面臨的問題，既有周期性問題， 更有體制性問題。 而宏觀經濟體制上的某些矛盾與問題，需要用改革的方法來解決。 習近平總書記 2013 年 10 月在巴厘島 APEC 工商領導人峰會上發表演講時稱：“增長動力從哪里來？ 只能從改革中來，從調整中來，從創新中來。 ”中央經濟工作會議也明確提出“要用改革的精神、思路、辦法改善宏觀調控”.

當前我國改革的難點在于利益調整， 改革涉及面寬，觸及利益層次深，風險比較大，改革難度越來越大。 為在改革中防止改革設計的“碎片化”,防止改革目標“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的“應急化”,防止推動主體的“部門化”,十八屆三中全會提出要增強改革的系統性、整體性、協同性，成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。 在強化頂層設計的背景下，可以預計 2014年的各項宏觀調控政策將緊緊圍繞制度建設、體制改革，即將短期政策融入長期改革之中，注重短期宏觀調控與重大制度建設相結合。

2014 年是貫徹落實三中全會的開局之年，可以預期一系列重要改革將在 2014 年啟動，某些重要改革有可能取得突破性進展。 中國經濟也將發生舉世矚目的歷史性轉變，中國政府新一屆領導班子將再次開啟改革開放的大門，通過以政府自身職能轉變為基石的“制度紅利”來替代金融危機爆發以來一直所采用的、為避免中國經濟硬著陸而實施的一攬子刺激經濟的“政策紅利”的方式，探索和確立出中國經濟增長的“大國戰略”和可持續發展的健康模式，牢牢把握資源配置過程中市場起決定作用這一經濟發展的內在規律，充分發揮市場自身的調節功能。

2014 年，為更好地發揮市場在資源配置中決定性作用，政府部門將進一步轉變職能尤其是下放權力落實好“三個一律”:凡是市場能夠調節的經濟活動，政府一律不再審批。 凡是企業投資項目，除了關系國家安全、生態安全、涉及重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益的一律由企業依法依規自主決策，不再審批。 對必須保留的審批項目，凡是直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律交由地方和基層管理。

二、穩中求進：宏觀調控政策的主基調

2013 年，中國經濟從年初就面臨復雜的發展局面，一季度就進入到環比增長的一個低點。 但中國政府并未如以往一般很快出臺經濟扶持計劃，年中的中共中央政治局會議強調堅持統籌穩增長、調結構、促改革，堅持宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底，要努力實現三者有機統一。 此后又提出了中國將實施守住穩增長、 保就業的下限，守住防通脹的上限的宏觀調控區間管理模式。 國家統計局公布的數據顯示，2013 年我國國內生產總值同比增長 7.7%,高于 7.5%的預期目標，國民經濟企穩并逐步向好，說明中央宏觀調控政策和中央推動改革、調整結構來保持經濟長期平穩較快增長的舉措是及時和有效的。 因此，可以預計 2014 年的宏觀調控仍將保持穩中求進的基調，即，明確區間，穩定政策，重在改調（改革調整），長短結合。

明確區間是指中央仍可能會明確要守住穩增長、保就業的下限，守住防通脹的上限，以增強社會信心，穩定社會預期。為改善民生，確保人民的就業、收入能夠增長， 為改革創造良好的經濟社會環境。

穩定政策是指穩定宏觀經濟政策，堅持積極的財政政策和穩健的貨幣政策，為市場主體創造一個可以預期的平穩的政策環境，防止政策不當變動對市場機制的干擾。 在保持政策彈性的基礎上， 盡量避免宏觀政策的波動。 重在改調就是在穩定宏觀政策的前提下，向改革要動力，向開放要活力，向結構調整要發展的潛力，把改革貫穿于經濟社會發展各個領域、各個環節，以改革促創新發展，完善調控方式手段，強化經濟發展方式轉變的內生動力，加快經濟結構調整優化，加強基本公共服務體系建設，使廣大人民群眾共享改革發展成果，促進經濟持續健康發展、社會和諧穩定。 長短結合是指政策要既著眼于解決當前問題，更著眼于為長期平穩可持續的發展打造基礎，全面認識持續健康發展和生產總值增長的關系，抓住機遇保持國內生產總值合理增長、推進經濟結構調整，化解產能過剩，著力防控地方債風險，努力實現經濟發展質量和效益得到提高又不會帶來后遺癥的速度。

總之， 宏觀調控在穩中求進的基調下，2014 年將在“穩增長、調結構、促改革”三者之間尋求平衡、互相兼顧，既采取一定的措施防止經濟大起大落，也要把改革創新貫穿于經濟社會發展各個領域、各個環節，加大調結構力度。

三、結構性色彩更濃：積極財政政策的新內涵

2014 年雖然也強調政府的作用，也將繼續采取積極的財政政策，但是，其目的、內涵和做法上將發生一些根本的變化。 結構性色彩將更濃，一是從總量性的政策轉向結構性的政策，二是從單純的經濟政策轉向經濟社會政策。 結構性減稅以及支出結構的調整和優化力度會越來越大，政府將更多地提供公共服務，通過促進基本公共服務的均等化來提升社會的公平正義，財政政策更注重短期和中長期結合，服務全面深化改革大局。 財政政策將更多地是用在推動經濟發展的市場主體企業減稅、支持其創新，便利其投資的公共環境的建設和各類民生事業的改善和發展項目上， 而且其中相當一部分資源，要利用市場經濟的工具來調動各類企業的積極性，通過它們的共同參與來加以實現。 具體講，主要有：

一是加強和改善財政宏觀調控，促進穩增長、調結構、轉方式。 積極的財政政策和全面深化改革緊密結合，激發中小企業發展活力，調整優化國內需求結構，支持產業結構調整，支持落實創新驅動發展戰略。 二是支持實施農業可持續發展戰略，加快轉變農業發展方式。 在確保國家糧食安全的前提下，支持農業“休養生息”,提高國內農業綜合生產能力和增加農產品國際供給能力，完善農產品價格和市場調控機制，支持精準扶貧。 三是完善財政投入體制機制，有效保障改善民生。 按照守住底線、突出重點、完善制度的思路，完善機制，堵塞漏洞，規范運作，公開透明，千方百計地把民生資金管好用好。

四是積極推動城鎮化進程， 促進城鄉發展一體化

支持建立多元可持續的資金保障機制，按照推進農業轉移人口市民化的要求， 完善相關財稅政策，并支持開展試點示范工作。 五是切實加強地方政府性債務管理，修明渠、堵暗道，有效防控債務風險。 六是大力推進政府購買服務工作， 促進政府職能轉變。

同時，加快現代財政制度的建設：一是改進預算管理制度，建立全面規范、公開透明的預算管理體制。 預算編制和審查的重點由現在的收支平衡狀態向支出預算和政策轉變。 稅收將不再是預算確定的任務，而是轉為預期目標，從而克服以往預算執行中的“順周期”問題。 建立跨年度預算平衡機制，通過實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。 實施全面規范的預算公開，推進政策公開，增強預算的透明度，讓公眾更好地了解預算。 二是完善稅收制度。 全面推進增值稅改革，建立符合產業發展規律、規范的消費型增值稅制度，消除重復征稅問題。

調整消費稅制度征收范圍、環節、稅率，進一步發揮消費稅的調節功能。 加快房產稅立法和改革步伐，減少房產建設和交易環節稅費，清費立稅，提高保有環節的稅收。 推進資源稅從價計征改革，推動資源環境保護費改稅，進一步發揮稅收促進資源節約和環境保護的作用。 加快完善個人所得稅征管配套措施，逐步建立健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度。 完善國稅、地稅征管體制，特別是征管職能劃分，充分發揮中央、地方兩個積極性。 三是建立事權與支出責任相適應的制度。 在明晰政府間事權劃分的基礎上，界定各級政府間的支出責任，明確劃分政府間收入，再通過轉移支付等手段調節上下級政府、不同地區之間的財力分配，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現事權和支出責任相適應。

四、增強前瞻性、針對性和協同性：穩健貨幣政策的基本取向

從本次審計署債務審計結果看， 今明兩年是地方政府性債務償還的高峰期，到 2015 年末需要償還的債務占比達到 53.9%, 這意味著地方政府借新還舊、再融資的壓力較大，加之地方融資平臺自身產生現金流的能力較弱，將不可避免導致流動性風險上升。 雖然債務總體可控，但局部信用風險不排除一觸即發的可能， 這就使央行面臨兩難局面。 央行既希望通過信用事件來降低金融領域風險偏好，又要防控局部信用風險上升成為全局風險的可能，因為一旦引發系統性信用風險，資產價格的大幅收縮必將刺破金融泡沫。 今年的目標既要保持經濟增長平穩，又要化解金融領域風險，還要為改革留出充分的空間。 因此，央行工作會議對貨幣政策的定調是“增強調控的前瞻性、針對性和協同性”,替換了 2013 年強調的“保持政策的連續性和穩定性”.

2014 年， 預計央行將通過綜合運用存準率、正逆回購、央票、短期流動性調節工具等貨幣政策工具，保持合理的流動性狀況，穩定市場主體預期，滿足實體經濟資金需求。 一是以發展為主旋律，以創新為動力，以服務實體經濟發展為使命，堅持發展與規范并重， 繼續著力推動形成功能完善、 層次豐富、 透明規范、 穩健高效和開放包容的金融市場體系。 二是緊緊圍繞經濟結構調整這條主線， 引導和支持銀行業金融機構通過“盤活存量、優化增量”,支持重點基礎設施建設、戰略性新興產業、科技文化、現代服務業、 新型城鎮化等重點領域和關鍵環節，壓縮嚴重過剩產能、淘汰落后產能。 三是科學分析和全方位監測地方債務風險，配合有關部門和有關地方政府，徹底清理資信差、功能不明、財務不可持續的地方融資平臺公司，落實償債責任，防范金融風險。 按照“堵斜門、開正道”的原則，支持治理規范、內控嚴密、功能突出、財務可持續的地方平臺公司的市場化融資，積極推進市政債的市場技術準備等相關工作，拓寬城市建設市場化融資渠道。 四是繼續下工夫改進農村金融服務，審慎開展農村土地承包經營權抵押貸款試點，支持農業適度規模經營和農業現代化。 五是全力做好就業、扶貧、小微企業、保障房建設等民生金融服務，進一步做好信貸政策導向效果評估工作，發揮好中央銀行信貸政策的引導作用。

與此同時，金融市場化改革將進一步深化。 中國金融市場化改革在 2013 年取得實質性突破，2013年 7 月，中國全面放開了人民幣貸款利率管制，這是近年來國內利率市場化改革取得的重要進展。 目前，中國貨幣市場利率、債券市場利率、外幣存貸款利率已先后實現市場化，只有人民幣存款利率有上限管理。 也就是說，在利率市場化方面，今后改革剩下的問題在于如何推進存款利率市場化改革。 目前來看，業界呼吁多年的存款保險制度有望于 2014 年推出。 目標是通過利率、人民幣匯率市場化以及開放資本賬戶來建立市場導向型的金融價格體系。

五、區別對待、公平競爭：區域政策的特點

我國一系列區域戰略與政策的實施促進了區域協調發展，增強了經濟整體活力，區域增長格局已出現重大轉變。 2014 年，實行區別對待仍是完善區域政策體系的基本方向， 完善并創新區域政策，縮小政策單元，重視跨區域、次區域規劃，提高區域政策精準性。

為促進區域經濟協調發展，2014 年， 將加快制定優先推進西部大開發的政策性文件，啟動實施新一輪退耕還林工程、擴大退牧還草范圍。 加快出臺全面振興東北地區等老工業基地的若干意見，統籌推進全國老工業基地和城區老工業區更新改造，促進全國資源型城市和獨立工礦區轉型發展。 全面落實中部崛起戰略，加快中西部地區承接產業轉移示范區和產業園區建設。 支持前海、南沙、橫琴、平潭等重大平臺建設，抓緊制定促進海洋經濟發展的政策。 同時，我國將打破行政區劃限制，推進沿海、沿江、沿邊、沿路橋的軸線開發，帶動更大范圍的腹地發展。 依托長江黃金水道建設中國經濟新支撐帶，推進泛珠三角區域合作，支持武漢、長株潭、環鄱陽湖等長江中游城市群一體化發展。 促進中原經濟區加快發展。 深入推進首都經濟圈一體化發展， 加快環渤海地區轉型升級。 推動云南、廣西等地向南亞、東南亞開放，支持西北地區向西開放，著力培育中西部地區新的經濟支撐帶。 為增強欠發達地區發展能力，還將推進對口支援，支持西藏、新疆和四省藏區等跨越式發展，落實扶持革命老區振興發展的規劃和政策，實施好集中連片特殊困難地區區域發展與扶貧攻堅規劃。

在注重區別對待的基礎上，也將更加注重公平，即將實現基本公共服務均等化作為促進區域協調發展的關鍵內容。 通過體制創新和法律保障，實現不分區域、城鄉、工農、公私、貧富，一視同仁地實施財政、金融等公共政策；加大對欠發達地區的基本公共服務投入力度，推進教育、衛生、就業、社保等公民享有的同權化；加大水、電、路、氣、房等民生工程建設投入，讓不同地區的人民群眾享有大體相當的公共基礎設施服務。

與此同時， 稅收優惠將與區域規劃脫鉤。 據統計， 目前已出臺實施的區域稅收優惠政策共有 30項，同時還有一些正在申請的區域性稅收優惠政策項目。 還有一些地方政府和財稅部門執法不嚴或者出臺“土政策”,通過稅收返還等方式變相減免稅收，制造稅收“洼地”,嚴重影響了國家稅制規范和市場公平競爭。 下一步，財政部門將扎實推進清理規范稅收優惠政策工作，清理已出臺的稅收優惠政策，對執行到期的將徹底終止不再延續，對未到期限的將明確政策終止的過渡期，對帶有試點性質且具有推廣價值的，將盡快轉化為普惠制，在全國范圍內實施，今后原則上不再出臺新的區域稅收優惠政策。

至于與區域政策密切相關的區域政績考核，盡管經濟學理論嚴格地證明了，不存在一種能同時有效解決多個問題的自上而下的體制，地區競爭機制無法有效解決多目標問題。但在目前尚未形成更為合理機制的背景下， 以多目標代替 GDP 增速的單一目標， 比如在對地方政府的考核指標中納入收入分配、社會穩定、環境保護等可能是當下無奈的暫時選擇。

六、激活民間力量：擴大內需的著力點

擴大內需是保持經濟持續健康發展的重要基礎， 既是短期的政策著力點， 也是中長期的戰略選擇。

就擴大消費而言，要擴大居民消費規模，優化居民消費結構，提升居民消費質量，關鍵在于增強居民消費能力、改善居民消費預期。 這就意味著需要推動實現穩定充分就業， 千方百計增加居民收入，建立居民收入持續增長的長效機制，努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，規范收入分配秩序，逐步形成合理的收入分配制度，努力縮小城鄉、區域、行業和社會群體之間的收入差距。 從城鄉居民最關心的養老保障、醫療保障、失業保障、住房保障等方面入手， 統籌推進城鄉社會保障體系建設，增強居民的消費意愿。 同時，加強消費質量監管、改善消費市場環境，讓居民放心消費。 不斷完善政府主導、企業主體、群眾參與、社會監督的運行機制，整頓和規范市場經濟秩序，營造公平、有序、規范的市場環境，讓消費者真正放心滿意。 2014 年，擴大消費的重點將在信息消費領域。 信息消費具有結構層次高、綠色無污染、帶動作用強的作用，是近年來各個國家重點培育的新興消費熱點，也將成為我國擴大消費的重要著力點。 為此，一是加快實施寬帶中國工程，加快光纖寬帶建設和改造，深化無線寬帶網絡覆蓋，推動下一代互聯網與移動物聯網融合發展。 二是進行商業模式、信息內容和服務創新，開拓更多的信息消費市場空間。 三是健全信息安全保障體系，強化信息資源和個人信息保護，消除網絡信息消費的后顧之憂。

著力保持投資穩定增長，重點將調整預算內投資結構， 大幅壓縮用于一般競爭性企業項目投資，適當減少可利用社會資金的經營性基礎設施投資，停止建設樓堂館所等投資， 壓縮小型分散投資，重點支持全局性、基礎性、戰略性的重大項目，集中力量辦大事。 合理確定投向，主要是棚戶區改造和保障性住房配套基礎設施，高標準農田和農村民生建設，水利、中西部鐵路等重大基礎設施，重大節能減排和環境治理工程，核心關鍵技術開發應用等重大自主創新和轉型升級工程，教育、醫療、社會養老、食品藥品安全等社會事業和社會管理， 少數民族、邊疆地區發展等領域。 在管好用好政府投資的同時，為民間投資拓展更大的市場空間，為民間投資創造更好的市場環境，有效釋放民間投資潛力。

七、以人為本：新型城鎮化發展的核心

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。 注重人民生活質量和社會福利的實質性提升，注重人的全面發展，使全體城鄉居民共享現代化成果。 新型城鎮化就是要改變過去粗放型、資源掠奪型的城鎮發展模式，集約節約利用土地、資金、勞動力等各種資源，根據資源環境承載能力合理控制開發強度、合理調整空間結構、合理控制城市規模，切實保護好生態環境， 增強城鎮化發展的可持續性。 推進新型城鎮化要傳承文化，要建設有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮，保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈。

要積極穩妥扎實推進新型城鎮化工作： 一是推動規劃實施。 修改完善國家新型城鎮化規劃并盡快發布實施。 二是出臺配套政策。 推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策。

三是編制配套規劃。 組織編制實施重點城市群發展規劃，各地因地制宜地編制和實施本地區新型城鎮化發展規劃。 四是開展試點示范。 圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度，在不同區域開展不同層級、不同類型的試點。 五是完善基礎設施。 提高東部地區城市群綜合交通運輸一體化水平，推進中西部地區城市群內主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設，加強中小城市和小城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接。 強化市政公用設施和公共服務設施建設。 六是發展城市群， 優化城市布局。 著力優化城市化布局和形態，培育并引導城市群發展，完善大中小城市結構，強化綜合運輸交通網絡的支撐，優化城市群內部的城市分工協作。

八、集約用地、保護農民利益：土地政策的主要方向

2014 年，國土資源部將會全面推行節約集約用地政策，用地規模實施總量控制和減量供應，加大存量建設用地供應，減少新增建設用地。 全面開展土地集約利用評價，細化各類用地標準。 在全面總結各地征地實踐經驗的基礎上，不斷完善現行征地制度，縮小征地范圍，進一步規范征地程序，著力于建立完善多元保障機制。 逐步縮小劃撥用地范圍，以公平、公開、有償的方式配置土地資源，全面推進基礎設施和社會事業用地有償使用，清理存量劃撥用地，發揮市場在資源配置中的決定性作用。 針對不同產業、 不同用地類型提供不同的有償使用方式，彌補一次性收取地價款單一方式的不足。 提高工業用地價格，減少工業用地，適當增加居住用地供應。 落實十八屆三中全會提出“對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”的要求，研究起草《不動產登記條例》、《不動產登記辦法》等規章制度，整合建立不動產登記信息管理基礎平臺，做好國家層面有關不動產登記銜接工作。

特別是，在土地政策中要保護農民的利益。 堅持農村土地農民集體所有，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。 依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權利。 賦予農民更多財產權利，保障宅基地的用益物權，完善宅基地管理制度，探索宅基地上的農民住房的財產性收益的路子。