政府的經濟職能是實踐活動和理論研究中經常被提及和討論的話題,通常人們以目前我國政府經濟職能或者以更為寬泛的政府職能存在的問題為前提,提出政府經濟職能應該怎樣轉變及其對策措施。而政府的經濟職能事實上是政府承載的一種功能,它是系統交互作用的結果,即政府自身系統與外部市場經濟系統交互作用的結果,因此,有必要從系統視角說明政府的經濟職能“應該是什么?”和“怎樣轉變?”。本文正是基于科學發展這一聯系諸系統的主線嘗試分析我國政府經濟職能存在的問題及其完善的對策。
政府的經濟職能,是指政府作為一個行為主體適應外部環境的要求而承載的保證經濟運行的功能,它是政府行為的中心環節。對于任何經濟系統來說,政府的經濟職能都是其正常運轉的基礎設施,尤其是對于現代市場經濟來說,政府的經濟職能更顯重要。政府經濟職能自身不是一成不變的。一方面,它在不斷轉換自身作用的重點與焦點;另一方面,它處于不斷自我變革與完善的演進過程之中。因此,政府經濟職能必然是一個動態的體系,必須不斷地進行自身的變革,以保證和提高所承載經濟功能的效能。
政府經濟職能是一個復雜的系統,構成系統的要素會不斷發生變化,這些變化不但改變了要素自身的系統地位和作用方式。也在結構上對體系產生變革需求。在政府經濟職能系統中,發揮基礎作用的是政府本身的行政構成要素。行政性基礎要素雖然具有相對的穩定性,但是其中的主動要素即其中的組成人員甚至部門容易發生變動,特別是在體制機制轉軌時期其變化更為劇烈。改革開放以來我國行政管理體制改革不斷深入,尤其是確立了公務員制度,進行了大部制改革,政府自身組成體系和運行規則發生了很大變化,這些變化都要求政府轉變經濟職能以保證和提高自身對經濟功能的承載效能。
政府經濟職能轉變的主要實現方式是組成要素的增加和運行機制的變革。即在既有組成系統中增加新要素,比如成立新的機構、發展出新的政策手段、干預層次的擴展等,這些新增要素或者直接替換既有限制要素,或者與已有要素發揮互補作用,或者改變了既有要素的運行方式,最終實現了政府經濟職能系統的結構優化和功能升級,從而在更高層級上達成了系統目標。而制度變革則通過影響系統的運行規則達成目標。運行規則的改變使得系統既有的要素作用方式發生變化,也影響了要素作用的組合方法,最終改變了這些要素的集合效應,實現了經濟職能的轉變。
一、科學發展對政府經濟職能轉變的基本要求
科學發展就其本質而言是指發展價值取向的正當性和戰略抉擇的合理性。也就是說,所有類型的發展必須圍繞以人為本展開,全面、協調、可持續是發展的核心內容。要實現經濟社會的科學發展,必須發揮市場在資源配置中的決定作用,其中的關鍵支撐要素之一是政府經濟職能的轉變。作為我國經濟社會發展的根本價值取向和戰略抉擇,科學發展對政府經濟職能轉變有其基本要求。
\\(一\\)實現效率與公平的均衡
在理論研究和實踐中,雖然人們對于政府經濟職能目標的表述各不相同,但是從根本上說都包含了效率與公平兩方面的含義,并且應該實現這二者的均衡。效率,包括宏觀效率和微觀效率。經濟效率是關于在人們偏好既定的條件下,如何將有限的資源充分利用的問題。經濟效率是三個相關效率的統一,只有在它們同時達到時,經濟效率才能成立。其一是生產效率,即在投入既定的情況下,生產行為能夠達到最大的產出。這是純技術含義的效率。其二是產品組合效率。產品組合效率表示在生產技術和消費偏好既定條件下的產出的最優產品組合。其三是消費效率。消費效率是指每個人的邊際替代率相等,即在收入和所購買商品的價格一定的條件下,消費者應按照效用最大化的原則來分配其收入。相對于生產效率,后二者體現了經濟可行性。公平,人們對它有多種理解,從而也就形成了各種定義,主要有功利主義的定義、羅爾斯主義的定義和平均主義的定義。盡管在理念上觀點不同,但是在形式上卻有共同之處,依次遞進包括維持生活水平、減少不公和實現社會融合。因為效率與公平存在魚與熊掌不可兼得的內在矛盾,現實中人們對于二者各自的具體內容也存在多元化的理解,導致矛盾沖突時有發生,特別是在經濟轉型時期更是如此,所以,必須在明確它們內涵的基礎上,基于科學發展的價值取向進行抉擇,確立效率與公平的有效組合。
\\(二\\)優化政府經濟職能的作用層級和實現手段
政府經濟職能目標的實現,首先要明確政府經濟職能的作用層級,之后為目標匹配恰當的實現手段。微觀、宏觀和轄區外部是政府經濟職能的三個作用層級。它們構成了政府經濟職能的層級結構,是我們轉變政府經濟職能的著力點,也是政府經濟職能實現手段發揮作用的領域。政府經濟職能的實現手段是各類自然科學技術和人文科學理論的現實載體,包括管制、財政、金融、公共生產和收入轉移等,是整個體系效率的重要決定因素。轉變政府經濟職能實現科學發展,就是作為職能主體的各級政府根據外部經濟、社會、自然環境的約束確定經濟干預的合理層級結構,并且在此基礎上為每一層級配備恰當的實現手段。特別是在諸如金融危機等特殊情況出現時,合理確定干預層次和實現手段更顯重要。優化政府經濟職能的作用層級與實現手段的基本含義就是實要現作用層級與實現手段的完備性與完全性。所謂的完備性,就是要求有完善的系統和合理的結構;而完全性,則要求層次劃分與實現手段必須具有有效性,并且能夠與目標相匹配。
\\(三\\)實現政府經濟職能效應最大化
政府經濟職能具有資源配置效應和福利效應。即,政府經濟職能系統不但會影響勞動力、資本、土地等生產要素的配置,而且會改變分配格局,引起社會福利的變化,所以,它們二者的凈效應才是政府經濟職能的效應。政府經濟職能的效應最大化就是要實現配置效應與分配效應的協調,增強二者的互補性,而減弱相互間的替代性。
\\(四\\)防范政府經濟職能的內在風險
系統的內在穩定性要求與外部環境的多變性存在著矛盾,單一因素出現的問題極有可能促成整個系統出現風險,特別是對于政府經濟職能來說更是如此。政府對經濟的干預具有有限性,政府的經濟職能本身具有內在的缺陷,也即它有政府失靈的風險。
這表明政府經濟職能不是萬能的,政府應該時刻注意自身風險的防范。也即對政府失靈的防范。政府失靈是指由于政府自身固有的原因造成其在參與資源配置過程中,不但不能彌補市場失靈,反而產生負面影響,造成資源的不當配置或低效率配置。
1.經濟干預過度,即干預超過了需求,范圍和力度過大或方向不對路。如不合理的規章制度過多過細、公共產品或基礎設施超前供應等。
2.經濟干預不足,即干預力度不足或方式不當,不足以彌補市場失靈,比如生態惡化、教育、社保存在的問題。政府失靈的原因很多,比如,政府本身是由眾多個人組成的系統,存在著協調、有限理性等問題,相對微觀主體政府在微觀信息上并不具有比較優勢的問題,自身的政策決策失誤問題,政府經濟行為的成本弱約束問題,行政壟斷下存在的巨大尋租可能性問題,等等。這些也正是防范政府經濟職能風險的著力點。
二、我國政府經濟職能亟待解決的問題
新中國成立起我國政府就在不斷地轉變自身的經濟職能。改革開放以來,政府經濟職能轉變進入了新的時期,尤其是進入新世紀之后,政府經濟職能轉變加快向縱深發展。已經實施的政策歸結起來包括三方面內容。一是引導政策。重點通過完善績效評估制度誘導政府經濟職能按要求調整和轉變。比如,弱化政績考核中GDP指標的作用,增加社會公平、環保、民生等指標。二是疏導政策。主要是用于緩解地方政府經濟職能轉變的壓力,核心措施是諸如省管縣和加強轉移支付等財政稅收體制改革。三是防范政策。堵塞制度變遷漏洞,防止其沿無效路徑演進。
包括預算等方面的制度變革、辦事大廳模式的推廣、聽證會和網絡意見征詢活動的廣泛開展等。雖然這些政策措施發揮了很好的作用,但是我國政府經濟職能仍然存在一些亟待解決的問題。
\\(一\\)價值取向上未完全轉向適度干預
由于我國制度變革采用的是漸進式模式,所以在經濟制度方面存在著雙重乃至多重體制現象,與此同時也并存著體制真空現象。體制分割造就了局部壟斷經濟利益,而這雖然驅動了經濟增長,但是卻阻礙了制度變革。受此影響,雖然為了轉變政府職能特別是經濟職能多次進行了政府機構改革和行政審批制度的改革,但政府經濟職能的價值取向并未真正轉到適度干預上來,現實中職能“越位”、“錯位”、“缺位”和“本位”問題交織糾結就是明證。
\\(二\\)經濟目的的主導地位被取代
經濟目的是政府經濟職能的基礎,但是現實中,政府經濟職能卻未以實現經濟目的為主,財政目的和政治目的對政府經濟職能目標的影響還很強大。財政指標具有事實上的重要地位,并且它真實直接的事關政府和地方民眾的地位與福利。特別是,經濟職能的一些指標與政績考核體系直接掛鉤,并在事實上構成了其核心支柱內容,直接導致了經濟目的的主導地位被取代。
\\(三\\)制度和組織體系欠缺科學性與合理性
完備的制度體系和有效的組織機構是政府經濟職能高效正向發揮作用的基礎,由于處于制度變革期,我國在這兩方面存在很多問題。首先,我國還存在許多處于探索完善中的制度設計,代表性的如反壟斷、資源產品市場化定價、產品特別是食品質量安全等方面的制度,并且現有的某些制度還延續著原有體制的強大行政化特征。其次,承載經濟職能的組織機構的有效性還差強人意,條塊分割特征明顯。再次,在職能層次上,微觀層面干預過多和宏觀層面調控不足與真空并存,轄區外部協調職能過多依賴政治手段,被動性較強。最后,在職能手段上,各種手段還未實現均衡配置,往往行政手段更為有效并被過分使用。
\\(四\\)呈現出被動與補救的特點
現代成熟市場經濟國家的政府經濟職能,呈現出強烈的主動性與預防性特點。我國政府職能轉變本身就慢于經濟體制變革,作為其組成部分的經濟職能轉變也是如此,因此,隨著市場經濟體制的發育日益走向縱深,政府經濟職能轉變往往由危機驅動或外部沖擊倒逼而成,職能本身被動與補救特征明顯。系列食品安全問題的爆發及其對政府經濟職能產生的沖擊效應提供了直接的例證。
\\(五\\)體制疊加風險突出
目前,我國經濟與社會生活中既存在雙重體制現象也有體制真空現象,所以我國的政府經濟職能失靈風險呈現混合性特征。既有市場經濟所共有的一般性風險,也有衍生于傳統體制的特殊風險,更有自己的獨有風險。這不但增加了政府經濟職能風險發生的概率,更使其防范和化解變得更為困難。我國的通貨膨脹、房地產投機、投機性貿易擾動等宏觀經濟風險突出表現出了體制疊加風險的特征。
三、我國轉變政府經濟職能的對策
當今,我國正處于經濟發展的關鍵時期,轉變經濟發展方式實現科學發展對政府經濟職能提出了新的要求,同時,我國轉變政府經濟職能的實踐中還存在一些亟須解決的問題,因此,我們必須進一步采取有效政策措施完善政府經濟職能。
\\(一\\)理念轉變
在進一步完善政府經濟職能的過程中,首先必須改變“機構觀”的思維方式,樹立“功能觀”的理念。樹立功能觀的理念就是要求在完善政府經濟職能過程中,要按照政府經濟職能運行的一般規律辦事,政府經濟職能是否需要變革、完善衡量標準只能是其功能,而不是政府的機構。這一理念能夠使政府經濟職能變革和完善不再必然與政府機構改革聯系起來,政府機構調整也不會演變為減員增效\\(效率\\)。功能觀的確立還在根本上奠定了適度干預的基礎,從而能夠使政府在經濟職能轉變過程中堅持正確的價值取向。功能觀的確立也可以避免政府經濟職能轉變過程中的簡單照搬和移植行為,并且更加注重具體環境的制約作用,從而減少風險。
\\(二\\)標準更新
堅持以效率基礎上的行政管理可行性為標準。
政府的經濟職能是行政體系通過模擬市場經濟運行而對經濟活動進行的干預,內在要求以效率基礎上的行政管理的可行性為標準。也就是說,政府經濟職能的變革與完善首要的是堅持效率標準。即,在宏觀上,要保證政府經濟職能轉變后在實現同樣目標的前提下其成本占GDP的比例應該相對減小;在微觀上,應該實現激勵作用增進,保證不同類型的手段在不同層級上進一步優化配置。在此基礎上,還必須符合行政管理的可行性標準,即清晰加謹慎,前者是指政府的經濟政策或制度設計應該盡可能簡單明了以使管理更加便捷,后者則是指政府的經濟干預應該體現最小化原則。
\\(三\\)系統整合
核心是分清目標與手段。目標是觀念性的和規范性的,由此產生了對目標如何定義及度量的問題,并且,多重目標之間常常存在矛盾,人們對于同一目標的內涵理解也是多元的,所以必須基于各自的主觀價值判斷做出抉擇。與目標不同,手段是技術性的和客觀的,只要條件具備就會發生作用,如何選取不涉及價值判斷。但是,因為手段常?？梢粤炕?所以往往被當成了目標,由此導致真正的目標被忽視甚至是背離現象的發生。比如經濟增長、物價穩定等宏觀調控目標本身經常被當成政府經濟職能的目標,而事實并非如此。進一步完善政府經濟職能的轉變,要求政府以科學發展為核心價值取向確定政府經濟職能目標所涵蓋的效率與公平兩方面內容的合理組合。在此基礎上,一方面進行體系建設,實現手段在體系上的完整性和在結構上的合理化;另一方面進行機制建設,保證每一個實現手段都能夠發揮效能,并且能夠和目標相匹配。
\\(四\\)制度創新
關鍵是實現一般與特殊的協調。政府經濟職能轉變還要處理好一般規則的創立與特殊措施的采用之間的關系。在政府經濟職能轉變的過程中,一方面是市場經濟體制所內在要求的部分,主要體現一般性;另一方面是轉軌時期適應其特殊需求的部分,主要表現在結構調整、改革成本的補償和直接推動經濟增長等方面,這些更多體現特殊性。此外,還不時會出現突發的擾動因素,比如國際金融危機沖擊等。
所以,在政府經濟職能的轉變過程中應該以一般規則的創立為主,特殊措施則應該具有可轉換性。這樣做的目的是要變被動為主動、變應急為預防,避免職能轉變本身成為再轉變的對象,從而形成一個良性循環。
\\(五\\)流程再造
一方面,注重運行程序的建立與完善。運行程序的建立與完善是一種制度化的體現,它不但符合市場經濟運行的一般規律,而且是政府經濟職能效率的根本保證。為此,必須做到決策過程的審慎與執行的迅速有力相結合。前者體現理性與公正,特別是體現了一種程序公正,保證了在協調過程中每個人的自由決策權。后者則體現了秩序與法治精神。因為,規則是協調的結果,是社會的契約,必須被遵守。并且,政府經濟職能的發揮有時效性要求,因此在執行上要迅速而有力,要盡量減少過程阻滯。另一方面,確立承載機構的職業化與專業化。按市場經濟分工機制的要求來主導政府經濟職能的轉變,確立承載經濟職能的政府機構的職業化與專業化,目的是在系統效率提升的基礎上保持總體功能的穩定。市場經濟主導下的當今社會是一個高度分工為基礎組織起來的社會,有效履行經濟職能要求相關組織的專業化和職業化。市場經濟條件下,特別是知識經濟時代,專業化能夠促使人們提高效率,職業化能夠保證效率穩定持續發揮和降低適應成本消耗,也有助于消除政府內部諸如部門、職位不平等所導致的阻礙經濟職能發揮作用的問題。
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