一、英國房地產業反洗錢監管的主要做法
(一)構建了完善的房地產業反洗錢監管法律體系
在法律層面上,《2002 年犯罪收益法》中明確將房地產行業實體和個人認定為應履行反洗錢義務的特定非金融機構,并適應相應的洗錢罪名①。在條例層面上,《2007 年反洗錢條例》中明確將與房地產業相關的經紀商以及從事房地產經紀業務的律師納入反洗錢監管范圍,并對其客戶盡職調查、可疑交易報告、交易記錄保存、內部政策和程序、配合監管等方面作了詳細的規定。2014 年頒布的《反洗錢條例 :房地產監管指南》則在《2007 年反洗錢條例》的基礎上,針對房地產行業的洗錢特點,細化了房地產經紀應履行的反洗錢義務及具體落實措施。法律和條例層面相互配合形成對房地產業有效監管的依據。
(二)針對行業特性實行反洗錢分業監管安排
一是房地產實體和代理的監管權設在英國稅務總局(HMRC),它們必須在 HMRC 進行注冊登記方可從事相關業務,并同時接受 HMRC 的反洗錢監管。二是房產經紀機構因其業務涉及金融安排,因而同時受到英國稅務總局(HMRC)和金融市場行為監管局(FCA)監管,HMRC 和FCA 可視具體業務情況決定由其中一家機構實施具體監管。三是專門從事房地產交易業務的律師事務所則由此類律師事務所組成的全國性行業自律機構按照現行法律法規實施反洗錢監管。
(三)明確房地產業應盡的反洗錢義務
英國房地產業反洗錢義務主要包括建立反洗錢 / 反恐融資內部控制體系和執行客戶盡職調查及可疑交易報告制度兩方面(見表 1),并十分強調反洗錢義務須建立在風險為本的基礎上,實現義務履行效能最大化和成本最小化。
(四)建立有利于掌握房地產真實受益人的機制
為清楚掌握房產權屬和受益人,英國內閣辦公室在《2016-2018 英國開放政府行動方案》中建立了一份企業實際收益所有權公開登記表,要求所有持有或有意愿購買英國房產的外國企業,都必須詳細登記其實際收益所有者信息。同時,英國與 45 個司法管轄區開展國際合作,建立企業真實所有者的信息自動交換機制,包括開曼群島、馬恩島、百慕大在內的離岸金融中心都將公開其持有的企業登記資料。實際受益所有權信息強制披露和企業所有者信息跨國交換機制,對預防和打擊企業實際收益控制人隱匿身份實施房地產洗錢具有重要意義。
二、我國房地產業反洗錢監管存在問題
(一)房地產業反洗錢義務主體尚未確認
國內現行反洗錢法律法規并未將房地產業認定為反洗錢義務主體,雖然《中華人民共和國反洗錢法》要求特定非金融機構履行反洗錢義務,但特定非金融機構是否包含房地產業并沒有相應的法律界定。
(二)對房地產業的反洗錢監管職責不明
對于房地產業反洗錢監管而言,人民銀行尚未開展反洗錢監管工作,而工商和稅務部門雖然具有對房地產業的監管職責,但目前這些職責缺乏與反洗錢相關的職責規定和監管要求。
(三)房地產業應履行的反洗錢義務不明確
由于房地產業不屬于法律意義上的反洗錢義務主體,導致針對房地產業的具體反洗錢義務尚無法律上的要求。即使將房地產業認定為特定非金融機構,《反洗錢法》第三條對特定非金融機構反洗錢義務規定②過于原則性,使房地產業反洗錢義務難以具體落到實處。
(四)房產真實受益人信息獲取存在較大難度
我國僅具備房產登記人信息,對于房產登記人背后的真實受益人,目前尚不具備信息公開及查詢機制。而由于全國住房信息并未實現聯網,即使是房產登記人本身,也存在信息獲取難以完整的情況。
三、借鑒及啟示
(一)完善房地產業反洗錢監管法律制度
建議在法律上明確房地產業(包括房地產業實業及個人、房地產經紀實業及個人)屬于特定非金融機構,需要執行相應的反洗錢法律義務,同時結合房地產行業特征,由反洗錢行政主管部門會同有關行業主管部門制定相應的法規或規章,制定有操作性和針對性的反洗錢 / 反恐融資義務內容。同時建議明確對房地產業相關實體和個人違法反洗錢法律法規的相關罰則,督促其積極履行反洗錢義務。
(二)建立反洗錢行政主管部門與行業主管部門的聯合監管模式
鑒于房地產業的專業性和特殊性,建議可借鑒英國的分業監管安排,在反洗錢聯席會議框架下,建立人民銀行、國土資源部及住建部的聯合監管模式,并明確監管方式、監管職責、相互溝通機制和聯合執法要求等。同時,適時開展實際的聯合監管活動,摸清當前房地產業所面臨的洗錢風險狀況,并對監管中發現的違反反洗錢法律法規的行為及時依法處理。
(三)逐步建立完善房地產相關信息登記和查詢機制
建議加強與國土資源部、住建部等房地產行業主管部門的溝通,整合房產交易資金來源、房產實名登記、房產代理交易、房產真實受益人等多項信息內容,在實現全國住房信息聯網的基礎上,建立不動產信息依法公開查詢系統,增強房地產交易信息的透明度,提高借助房地產業洗錢的風險預防能力。