從歷史發展脈絡來看，養老金制度經歷了有自我保障到家庭保障再到社會保障的歷史發展過程。自工業革命后社會保障替代家庭保障以來，社會化的養老金制度已經歷經了百余年的改革和完善，形成了一個由國家、社會和個人的多主體參與，財政、企業、個人的多渠道籌資，公共管理、私人管理以及企業與個人決策的多元化管理，包括公共養 老 金（Public Pension） 和 私 人 養 老 金（Private Pension）的多樣化模式。不同的養老金發展模式都是在養老金改革和發展過程中不斷演化的，了解不同歷史階段養老金發展模式及其特征，才能更好地把握養老金發展脈絡，以史為鑒，進而為養老金制度的進一步完善奠定基礎。
一、養老金制度產生與公私養老金制度分野。
（一）養老金制度產生及其理論思潮變化。
隨著工業革命的發展，生產方式逐步社會化，社會分工也日益明確，家庭養老功能逐步弱化，催生了社會化的養老保險制度的誕生。其中，勞動者需要社會為其提供老年所需費用，這就是養老金。養老金制度的誕生以德國 1889 年建立的公共養老金計劃為標志，隨后以不同的模式在世界不同國家出現并逐步改革產生了公共養老金和私人養老金兩種不同的養老金模式。在養老金制度的產生、發展和改革過程中，西方主流經濟學在很大程度上起到了重要的導向作用，其中國家干預主義和經濟自由主義作為西方經濟學的最主要的兩大思潮，對世界養老金模式的選擇和變遷產生了巨大影響。
在國家干預主義思潮占據主流的時期（19世紀初 ~20 世紀 60 年代末），公共養老金制度迅速產生和發展，最著名的代表流派就是德國的新歷史學派，該學派主張國家直接控制經濟生活，負起文明和福利的職責，推動德國建立了世界上第一個公共養老金制度。與此同時，福利經濟學主張通過再分配，實行普遍的養老金制度，或者按最低收入進行普遍補貼以實現社會公平（厲以寧，1984）；瑞典學派強調收入分配均等化，主張通過累進稅的方式解決分配問題，國家應擔負起收入分配方面的責任；凱恩斯主義主張通過財政支出，支付養老金等福利費用，以增加消費需求，刺激經濟增長。在國家干預主義思潮的影響下，國家主導的養老金制度在全世界范圍內建立起來。隨著 20 世紀 70 年代世界經濟出現滯漲，凱恩斯國家干預主義束手無策，推動新自由主義逐步興盛起來。在新自由主義的影響下，國家主導的公共養老金制度受到壓制，養老金私有化的呼聲日益高漲。自由主義養老金思想主張削減養老金稅收融資，實行養老金私有化。
國家干預主義和經濟自由主義兩種思潮在經濟社會變遷過程中交替出現，此起彼伏，養老金制度也在改革的經驗和教訓中不斷完善，其中的核心內容就是政府與市場在養老金制度中的責任如何分擔，是政府主導還是市場主導。經濟自由主義和國家干預主義養老金思想主張一直沒有達到調和，直至 20 世紀末“第三條道路”的影響逐步加大，第三條道路主張建立起個人與集體的共同責任，主張實行積極的福利，由政府與其他主體（包括企業和個人）通過合作來提供，產生了養老金的多元化模式。
（二）公私養老金制度分野及各自的特征。
養老金制度變化的理論思潮在一定程度上決定著養老金制度模式的選擇，也是公私養老金制度分野的一定體現。根據政府與市場責任的劃分，養老金制度按照發起人的不同可以分為政府主導的公共養老金和市場主導的私人養老金。
公共養老金，又稱國家基本養老金，通常是由政府公共部門發起建立并進行管理的養老金計劃，具有強制性，政府對公共養老金計劃往往要承擔直接的財政責任，是政府社會管理責任的重要體現。從理論上講，公共養老金應該實現以下幾個目標：一是通過收入再分配實現老年人的基本生活保障；二是通過一定的收益水平的保障為老年人規避通貨膨脹等一系列風險；三是維護社會穩定。共養老金通常采取的是現收現付制的融資方式，以工薪稅（或費）為融資來源，以待遇確定的方式發放養老金收益。
私人養老金是同公共養老金相對而言的。私人養老金的舉辦主體是私人部門，包括企業個體、企業聯盟、工會以及經政府批準的金融中介機構（包括銀行、保險公司、養老金管理公司等），根據國際經驗，具有強制性、準強制性和自愿性等不同類別。各種職業養老金、企業年金、個人養老金等都屬于私人養老金的范疇。通常來講，政府對于私人養老金不承擔直接的或最后的財政責任，但政府對私人養老金負有監管責任。私人養老金通常采取的是完全積累的融資方式和繳費確定型的待遇給付方式，同資本市場有著密切的聯系，其建立的目標是補充公共養老金的不足。
二、國際養老金制度改革發展趨勢與經驗教訓。
（一）國際養老金制度改革發展趨勢。
在一系列人口、經濟和社會發展等一系列變量的影響下，全球養老金制度面臨著諸多的挑戰。一方面，人口老齡化的不斷加深給各國養老金體系帶來巨大的負擔；另一方面，從 20 世紀 70 年代開始，發達國家經濟增長速度開始呈現出波動式下降的趨勢，給養老金制度的長期可持續帶來挑戰。歐美、日本等發達國家不斷進行養老金制度改革以應對挑戰。在改革的過程中，許多國家不斷審視其社會福利和養老體系，探索政府與市場的邊界，形成了公共養老金、私人養老金各種不同組合的養老金體系。
總體來看，為建立一個既公平又兼顧效率的養老金體系，發達國家大都重塑國家、社會和個人多方責任共擔的社會保險理念，建立起多支柱的養老金體系，雖然各國對不同支柱的定義不完全一致，但大體上可以分成三個支柱，即政府主導的現收現付的第一支 柱 公 共 養 老 金（Public Pension）； 政府支持、雇主主導的第二支柱職業養老金（Occupational Pension）；以及國家稅收優惠，勞動者個人主導的第三支柱個人養老金（Individual Pension）。其中，第二和第三支柱多為儲蓄型養老金，對資本市場建設和公民分享經濟發展成果至關重要。由于職業養老金和個人養老金大多以個人賬戶的形式存在，所以也稱為私人養老金（PrivatePension）。以 OECD 國家為例，各國第一支柱養老金的平均替代率為 22%,目標是為防范貧困而做的制度性安排。公共養老金通常具有法律強制性，政府責任占據主導責任或完全責任。第二支柱養老金在 34 個OECD 國家中平均替代率為 53%,有 17 個OECD 國家的第二支柱積累型養老金是強制性或者準強制型的，另外 8 個自愿型國家的覆蓋率也超過 40%,第三支柱是自愿性的儲蓄型養老金，有 19 個 OECD 國家提供了稅優政策。在多支柱養老金體系的作用下，這些國家在養老金體系的公平性、充足性和可持續性方面都取得良好的成績。
當然，也有一些國家探索了一些特殊的路徑，養老金體系完全依賴公共養老金制度或者私人養老金制度。養老金體系僅僅依賴第一支柱的國家如希臘，近年來的財政危機與公共養老金入不敷出有很大的關系。曾經在 20 世紀80 年代改革中只推行個人儲蓄型養老金的智利，也遇到了問題，近年來不得不重建政府主導的第一支柱養老金。實踐證明，單純強調公共養老金的過度公共化趨勢和只注重私人養老金發展的過度市場化趨勢都存在問題，都會帶來公平和效率不可協調的矛盾。
（二）經驗教訓：養老金制度設計應兼顧公平和效率。
五十多年的改革歷程有成功的經驗，也有失敗的教訓。發達國家養老金制度改革的重要經驗就是處理好公平與效率的關系，通過政府、雇主、雇員的共同努力，實現養老責任三方共擔，構建多支柱的養老金體系。
首先，合理劃分政府和市場的職責邊界是完善養老金制度體系的核心問題，政府的主要職責是建立和完善覆蓋面廣泛的公共養老金制度，通過再分配消除老年貧困，維護老年公平；市場的主要職責是發展多元化的私人養老金制度，調動企業、個人責任，通過養老金積累，實現養老金待遇補充，提高老年生活質量，實現養老金體系的效率。但養老金體系建設過程中政府與市場、公平與效率之間不是對立的，而是相輔相成、相互促進的。在政府為主導的公共養老金體系中，需要市場化的管理機制，以保障公共養老金自身運行的效率；在市場主導的私人養老金體系中，需要通過加強政府監管，使老百姓的養命錢能夠真正地為其老年生活質量的提高發揮作用。
其次，任何單一的養老金體系都難以應對人口、經濟和社會帶來的多方面挑戰。養老金體系的目標通常包括全覆蓋、充足性和可持續性三個方面，任何單一的養老金體系制度安排，如只建立政府主導的公共養老金制度或市場主導的私人養老金制度，都可能使得養老金體系幾個目標之間產生矛盾：如果想要實現全覆蓋和充足性，可能就必須犧牲可持續性；如果想要保證充足性和可持續性，就難以實現全覆蓋；如果要實現全覆蓋和可持續性，養老金制度的充足性就無法滿足。因此，想要實現一個滿足全覆蓋、充足性和可持續性目標的養老金體系，就必須通過建立政府主導的公共養老金和市場主導的私人養老金相結合的多元化養老金體系模式。
三、公私養老金制度的國際發展趨勢及對我國的啟示。
改革開放以來，特別是近 20 年來，我國養老保險制度取得了很大成就，養老保險覆蓋面迅速擴大，養老待遇水平不斷提高，但也應當看到，我國養老保險制度仍然面臨巨大挑戰。2016 墨爾本美世全球養老金指數從養老金充足性、可持續性和制度環境三個維度對全球前27 大經濟體的養老金體系進行了排名，中國排名第 23 位；2016 年德國安聯公司對全球前54 大經濟體“養老金可持續指數”排名中，中國排名第 53 位，倒數第二。作為全球著名的兩大養老金指數排名，在一定程度上可以反映出我國養老金體系存在的問題。
從國際養老金制度改革和發展趨勢來看，我國現行養老金體系存在一系列不可持續的表現，其中最重要的是基本養老保險“一支獨大”,無法支撐起應對老齡化的挑戰。與美國相比，在美國三支柱養老金體系中，規模最大的第二支柱職業養老金占養老金總資產的比重為 59.7%,排名第二的第三支柱個人養老金占29.3%,最后才是公共養老金。與此相反，我國養老金體系中，由于基本養老金繳費率偏高以及稅收優惠不到位等一系列原因，企業年金進展緩慢，與此同時，第三支柱個人稅延養老金尚未真正建立，結果是基本養老金負擔絕大部分養老責任。導致我國養老金體系發展充足性和可持續性方面都面臨著巨大的問題。
根據國際養老金制度改革經驗，任何只依靠公共養老金或私人養老金的單一養老金體系都難以應對人口老齡化及其他經濟社會發展變化帶來的挑戰，必須不斷完善養老金體系結構。我國應在現有制度的基礎上，通過結構性調整和參量改革，重構一個由國家、社會和個人的多主體參與，財政、企業、個人的多渠道籌資，公共管理、私人管理以及企業與個人決策的多元化管理，包括公共養老金（Public Pension）和私人養老金（PrivatePension）的多樣化養老金體系。
首先，需要進一步完善我國公共養老金制度，保障公平的同時，關注制度自身的運行效率。當前我國公共養老金制度實行的是社會統籌和個人賬戶相結合的模式，希望通過統賬結合模式實現代際再分配功能與激勵功能的結合，但由于制度轉軌成本沒有得到及時有效化解，造成個人賬戶被挪用形成空賬，成為困擾我國養老金制度的重大難題，必須加以改革。我們建議，將目前基本養老金保險中的“社會統籌”部分獨立，改造為公共養老金，使其成為多支柱養老保障體系的第一支柱。與此同時，還應該進一步加強公共養老金的參量改革，如實行全國統籌、做實養老金繳費基數、提高退休年齡等。
第二，通過稅收優惠等一系列政策，支持私人養老金制度建設。一方面，通過加大財政投入、劃轉國有資本等多種渠道做實統賬分離后的個人賬戶，并入企業年金或職業年金，形成第二支柱的職業養老金，分別成為強制性的個人賬戶計劃和準強制性或自愿性的企業年金 / 職業年金，構成私人養老金中的一個部分；另一方面，由于我國當前大量的靈活就業人員難以被企業或單位主導的第二支柱覆蓋，因此，有必要盡快建立勞動者個人主導的稅延優惠的第三支柱個人養老金，形成私人養老金的另一重要組成部分。同時，由于私人養老金制度大都是通過完全積累的方式，因此還需要進一步完善養老金投資機制，引導更多的金融機構加入養老金管理行業，實現養老金的保值增值。
一、養老金制度產生與公私養老金制度分野。
（一）養老金制度產生及其理論思潮變化。
隨著工業革命的發展，生產方式逐步社會化，社會分工也日益明確，家庭養老功能逐步弱化，催生了社會化的養老保險制度的誕生。其中，勞動者需要社會為其提供老年所需費用，這就是養老金。養老金制度的誕生以德國 1889 年建立的公共養老金計劃為標志，隨后以不同的模式在世界不同國家出現并逐步改革產生了公共養老金和私人養老金兩種不同的養老金模式。在養老金制度的產生、發展和改革過程中，西方主流經濟學在很大程度上起到了重要的導向作用，其中國家干預主義和經濟自由主義作為西方經濟學的最主要的兩大思潮，對世界養老金模式的選擇和變遷產生了巨大影響。
在國家干預主義思潮占據主流的時期（19世紀初 ~20 世紀 60 年代末），公共養老金制度迅速產生和發展，最著名的代表流派就是德國的新歷史學派，該學派主張國家直接控制經濟生活，負起文明和福利的職責，推動德國建立了世界上第一個公共養老金制度。與此同時，福利經濟學主張通過再分配，實行普遍的養老金制度，或者按最低收入進行普遍補貼以實現社會公平（厲以寧，1984）；瑞典學派強調收入分配均等化，主張通過累進稅的方式解決分配問題，國家應擔負起收入分配方面的責任；凱恩斯主義主張通過財政支出，支付養老金等福利費用，以增加消費需求，刺激經濟增長。在國家干預主義思潮的影響下，國家主導的養老金制度在全世界范圍內建立起來。隨著 20 世紀 70 年代世界經濟出現滯漲，凱恩斯國家干預主義束手無策，推動新自由主義逐步興盛起來。在新自由主義的影響下，國家主導的公共養老金制度受到壓制，養老金私有化的呼聲日益高漲。自由主義養老金思想主張削減養老金稅收融資，實行養老金私有化。
國家干預主義和經濟自由主義兩種思潮在經濟社會變遷過程中交替出現，此起彼伏，養老金制度也在改革的經驗和教訓中不斷完善，其中的核心內容就是政府與市場在養老金制度中的責任如何分擔，是政府主導還是市場主導。經濟自由主義和國家干預主義養老金思想主張一直沒有達到調和，直至 20 世紀末“第三條道路”的影響逐步加大，第三條道路主張建立起個人與集體的共同責任，主張實行積極的福利，由政府與其他主體（包括企業和個人）通過合作來提供，產生了養老金的多元化模式。
（二）公私養老金制度分野及各自的特征。
養老金制度變化的理論思潮在一定程度上決定著養老金制度模式的選擇，也是公私養老金制度分野的一定體現。根據政府與市場責任的劃分，養老金制度按照發起人的不同可以分為政府主導的公共養老金和市場主導的私人養老金。
公共養老金，又稱國家基本養老金，通常是由政府公共部門發起建立并進行管理的養老金計劃，具有強制性，政府對公共養老金計劃往往要承擔直接的財政責任，是政府社會管理責任的重要體現。從理論上講，公共養老金應該實現以下幾個目標：一是通過收入再分配實現老年人的基本生活保障；二是通過一定的收益水平的保障為老年人規避通貨膨脹等一系列風險；三是維護社會穩定。共養老金通常采取的是現收現付制的融資方式，以工薪稅（或費）為融資來源，以待遇確定的方式發放養老金收益。
私人養老金是同公共養老金相對而言的。私人養老金的舉辦主體是私人部門，包括企業個體、企業聯盟、工會以及經政府批準的金融中介機構（包括銀行、保險公司、養老金管理公司等），根據國際經驗，具有強制性、準強制性和自愿性等不同類別。各種職業養老金、企業年金、個人養老金等都屬于私人養老金的范疇。通常來講，政府對于私人養老金不承擔直接的或最后的財政責任，但政府對私人養老金負有監管責任。私人養老金通常采取的是完全積累的融資方式和繳費確定型的待遇給付方式，同資本市場有著密切的聯系，其建立的目標是補充公共養老金的不足。
二、國際養老金制度改革發展趨勢與經驗教訓。
（一）國際養老金制度改革發展趨勢。
在一系列人口、經濟和社會發展等一系列變量的影響下，全球養老金制度面臨著諸多的挑戰。一方面，人口老齡化的不斷加深給各國養老金體系帶來巨大的負擔；另一方面，從 20 世紀 70 年代開始，發達國家經濟增長速度開始呈現出波動式下降的趨勢，給養老金制度的長期可持續帶來挑戰。歐美、日本等發達國家不斷進行養老金制度改革以應對挑戰。在改革的過程中，許多國家不斷審視其社會福利和養老體系，探索政府與市場的邊界，形成了公共養老金、私人養老金各種不同組合的養老金體系。
總體來看，為建立一個既公平又兼顧效率的養老金體系，發達國家大都重塑國家、社會和個人多方責任共擔的社會保險理念，建立起多支柱的養老金體系，雖然各國對不同支柱的定義不完全一致，但大體上可以分成三個支柱，即政府主導的現收現付的第一支 柱 公 共 養 老 金（Public Pension）； 政府支持、雇主主導的第二支柱職業養老金（Occupational Pension）；以及國家稅收優惠，勞動者個人主導的第三支柱個人養老金（Individual Pension）。其中，第二和第三支柱多為儲蓄型養老金，對資本市場建設和公民分享經濟發展成果至關重要。由于職業養老金和個人養老金大多以個人賬戶的形式存在，所以也稱為私人養老金（PrivatePension）。以 OECD 國家為例，各國第一支柱養老金的平均替代率為 22%,目標是為防范貧困而做的制度性安排。公共養老金通常具有法律強制性，政府責任占據主導責任或完全責任。第二支柱養老金在 34 個OECD 國家中平均替代率為 53%,有 17 個OECD 國家的第二支柱積累型養老金是強制性或者準強制型的，另外 8 個自愿型國家的覆蓋率也超過 40%,第三支柱是自愿性的儲蓄型養老金，有 19 個 OECD 國家提供了稅優政策。在多支柱養老金體系的作用下，這些國家在養老金體系的公平性、充足性和可持續性方面都取得良好的成績。
當然，也有一些國家探索了一些特殊的路徑，養老金體系完全依賴公共養老金制度或者私人養老金制度。養老金體系僅僅依賴第一支柱的國家如希臘，近年來的財政危機與公共養老金入不敷出有很大的關系。曾經在 20 世紀80 年代改革中只推行個人儲蓄型養老金的智利，也遇到了問題，近年來不得不重建政府主導的第一支柱養老金。實踐證明，單純強調公共養老金的過度公共化趨勢和只注重私人養老金發展的過度市場化趨勢都存在問題，都會帶來公平和效率不可協調的矛盾。
（二）經驗教訓：養老金制度設計應兼顧公平和效率。
五十多年的改革歷程有成功的經驗，也有失敗的教訓。發達國家養老金制度改革的重要經驗就是處理好公平與效率的關系，通過政府、雇主、雇員的共同努力，實現養老責任三方共擔，構建多支柱的養老金體系。
首先，合理劃分政府和市場的職責邊界是完善養老金制度體系的核心問題，政府的主要職責是建立和完善覆蓋面廣泛的公共養老金制度，通過再分配消除老年貧困，維護老年公平；市場的主要職責是發展多元化的私人養老金制度，調動企業、個人責任，通過養老金積累，實現養老金待遇補充，提高老年生活質量，實現養老金體系的效率。但養老金體系建設過程中政府與市場、公平與效率之間不是對立的，而是相輔相成、相互促進的。在政府為主導的公共養老金體系中，需要市場化的管理機制，以保障公共養老金自身運行的效率；在市場主導的私人養老金體系中，需要通過加強政府監管，使老百姓的養命錢能夠真正地為其老年生活質量的提高發揮作用。
其次，任何單一的養老金體系都難以應對人口、經濟和社會帶來的多方面挑戰。養老金體系的目標通常包括全覆蓋、充足性和可持續性三個方面，任何單一的養老金體系制度安排，如只建立政府主導的公共養老金制度或市場主導的私人養老金制度，都可能使得養老金體系幾個目標之間產生矛盾：如果想要實現全覆蓋和充足性，可能就必須犧牲可持續性；如果想要保證充足性和可持續性，就難以實現全覆蓋；如果要實現全覆蓋和可持續性，養老金制度的充足性就無法滿足。因此，想要實現一個滿足全覆蓋、充足性和可持續性目標的養老金體系，就必須通過建立政府主導的公共養老金和市場主導的私人養老金相結合的多元化養老金體系模式。
三、公私養老金制度的國際發展趨勢及對我國的啟示。
改革開放以來，特別是近 20 年來，我國養老保險制度取得了很大成就，養老保險覆蓋面迅速擴大，養老待遇水平不斷提高，但也應當看到，我國養老保險制度仍然面臨巨大挑戰。2016 墨爾本美世全球養老金指數從養老金充足性、可持續性和制度環境三個維度對全球前27 大經濟體的養老金體系進行了排名，中國排名第 23 位；2016 年德國安聯公司對全球前54 大經濟體“養老金可持續指數”排名中，中國排名第 53 位，倒數第二。作為全球著名的兩大養老金指數排名，在一定程度上可以反映出我國養老金體系存在的問題。
從國際養老金制度改革和發展趨勢來看，我國現行養老金體系存在一系列不可持續的表現，其中最重要的是基本養老保險“一支獨大”,無法支撐起應對老齡化的挑戰。與美國相比，在美國三支柱養老金體系中，規模最大的第二支柱職業養老金占養老金總資產的比重為 59.7%,排名第二的第三支柱個人養老金占29.3%,最后才是公共養老金。與此相反，我國養老金體系中，由于基本養老金繳費率偏高以及稅收優惠不到位等一系列原因，企業年金進展緩慢，與此同時，第三支柱個人稅延養老金尚未真正建立，結果是基本養老金負擔絕大部分養老責任。導致我國養老金體系發展充足性和可持續性方面都面臨著巨大的問題。
根據國際養老金制度改革經驗，任何只依靠公共養老金或私人養老金的單一養老金體系都難以應對人口老齡化及其他經濟社會發展變化帶來的挑戰，必須不斷完善養老金體系結構。我國應在現有制度的基礎上，通過結構性調整和參量改革，重構一個由國家、社會和個人的多主體參與，財政、企業、個人的多渠道籌資，公共管理、私人管理以及企業與個人決策的多元化管理，包括公共養老金（Public Pension）和私人養老金（PrivatePension）的多樣化養老金體系。
首先，需要進一步完善我國公共養老金制度，保障公平的同時，關注制度自身的運行效率。當前我國公共養老金制度實行的是社會統籌和個人賬戶相結合的模式，希望通過統賬結合模式實現代際再分配功能與激勵功能的結合，但由于制度轉軌成本沒有得到及時有效化解，造成個人賬戶被挪用形成空賬，成為困擾我國養老金制度的重大難題，必須加以改革。我們建議，將目前基本養老金保險中的“社會統籌”部分獨立，改造為公共養老金，使其成為多支柱養老保障體系的第一支柱。與此同時，還應該進一步加強公共養老金的參量改革，如實行全國統籌、做實養老金繳費基數、提高退休年齡等。
第二，通過稅收優惠等一系列政策，支持私人養老金制度建設。一方面，通過加大財政投入、劃轉國有資本等多種渠道做實統賬分離后的個人賬戶，并入企業年金或職業年金，形成第二支柱的職業養老金，分別成為強制性的個人賬戶計劃和準強制性或自愿性的企業年金 / 職業年金，構成私人養老金中的一個部分；另一方面，由于我國當前大量的靈活就業人員難以被企業或單位主導的第二支柱覆蓋，因此，有必要盡快建立勞動者個人主導的稅延優惠的第三支柱個人養老金，形成私人養老金的另一重要組成部分。同時，由于私人養老金制度大都是通過完全積累的方式，因此還需要進一步完善養老金投資機制，引導更多的金融機構加入養老金管理行業，實現養老金的保值增值。
