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第 5 章 構建可持續的農民工社會保險的保障機制

5.1 構建可持續的農民工社會保險的政府責任

政府作為政策制定和執行的主導部門，在農民工社會保險的構建過程中，應起主導作用。首先，應明確中央政府和地方各級政府在農民工社會保險中的責任；其次，政府要建立合理的規章制度，完善現有的法律法規，提高農民工社會保險的立法位階；同時，政府還應建立農民工社會保險的監督機制，并加大監督力度。政府始終要把維護農民工的切身利益放在首位。

5.1.1 理清中央政府和地方政府的職責

鄭功成明確指出目前社會保險改革中所遇到的資金問題，并非真正的資金不足問題，而是各方責任不清。一方面地方政府通過向中央政府索取補助而過渡依賴中央政府，使現行的社會保險名義上是地方負責制，而實際上是中央“財政兜底制”；另一方面，中央政府通過企業改制的形式向地方政府轉嫁責任，使地方政府的財政負擔加重。

因此在構建農民工社會保險制度時必須要明確合理地劃分中央政府和地方政府的職責，并以法律的形式確定下來。責任不明會導致各級政府相互推諉，致使地方政府對中央政府過度依賴，進而在社會保險中出現政府“缺位、越位、退位、錯位”等現象。

因此，要合理劃分政府責任，就要將政府從“缺位”的地方正位，從“越位”的地方退位，從“退位”的地方歸為，從“錯位”的地方正位[37]。由于我國的政府層級結構復雜，中央政府不可能在所有方面高效而公平地提供公共產品和服務，因此地方政府需要在一些方面承擔相應的職責。理清中央和地方政府的職責要求，中央政府主要負責農民工社會保險模式和制度的設計、社會保險統籌體系的構建、全國性政策法規的構建；指導和監督各地方政府對政策的執行；建立全國統一的信息管理系統。不在中央政府職責范圍內的社會保險服務，則應由各地方政府在中央政府政策法規的指導下自行向本地區提供，以彌補中央政府的不足，并提供相應的配套服務。各級政府職責劃分明確，可以相互扶持，協調推進，推動可持續的農民工社會保險的構建。這種按照經濟事務管理權責劃分來理清中央政府和地方政府在社會保險中的職責，對于明確各級政府的社會保險責任，真正實現可持續的農民工社會保險有著非常重要的作用。

5.1.2 建立農民工社會保險的內外部監督激勵機制

農民工大多集中在建筑、制造等行業，在國家沒有強制性的政策規定的情況下，這些追求成本最小化和利潤最大化的企業是不會主動為農民工參加社會保險的，所以要建立農民工社會保險的監督和激勵機制。政府有責任監督雇傭農民工的企業尤其是大中型企業為農民工參加社會保險，確保企業農民工應保盡保，從而提高農民工社會保險的參保率和覆蓋率。政府要加強監管部門的監督職能，成立一個有效的管理機制，設置農民工投訴窗口，為農民工舉報不執行政府相關政策的企業開通便捷的渠道。此外，還可以建立一個由農民工、工會和相關專家參與的社會監督機構，負責監督農民工社會保險的服務質量和農民工社會保險基金的運營。

伍青生對長三角企業為農民工繳納社會保險的意愿進行調查，發現企業對收益類的正激勵因素比政府類的負激勵因素感興趣的多[38]。政府類的負激勵機制，大部分也就是指政府的監督機制。因此，為了讓用人單位為農民工購買社會保險，政府可以優先考慮正激勵機制，尤其是像收益類這種成本低，效果又明顯的措施，輔之以相應的監督措施，這樣可以達到事半功倍的效果，對農民工、用工企業和政府都是有利的。同時，出于人性化的考慮，政府還應加強社會保險的宣傳工作，讓農民工切身體會到參加社會保險的好處，自愿參加社會保險。[32]

5.1.3 完善農民工社會保險的立法并提高執行力

一個國家社會保險制度的建立要以制定和實施相應的法律為起點，包括國家立法機關制定有關社會保險法律和國家行政機關頒布相關的社會保險法規。我國已于2010 年通過了《社會保險法》，這一法律的出臺為全國的社會保險事業奠定了法律基礎，具有里程碑的意義。為解決農民工社會保險問題，政府也制定了一系列關于農民工社會保險的政策法規，但是，這些政策法規中關于農民工社會保險的險種規定并不完整。藉于此，筆者認為對于解決農民工社會保險問題，我國政府還應加快制定和出臺全國統一的，可操作性強的農民工社會保險法律[39]。完善相應的法律法規，為維護農民工權益提供有效的法律手段，強化對個人和企業的法律監管。從實際出發，明確界定社會保的范圍，確定社會保險的原則，力求各項政策法規的完整性。通過重點整治農民工參保的遺漏和死角，從而保證相應法律法規的穩定性和可持續性。

地方政府在執行中央的政策法規時，經常會出現偏差和不務實，這對保障農民工的權益將大打折扣，許多政策法規在執行中變成了空白。為此，我們還需要提高各地政府尤其是基層政府對制定的政策的執行力度。

5.2 構建可持續的農民工社會保險的政策建議

5.2.1 構建農民工社會保險的異地轉移機制

Steven L．Willborn 認為社會保險沒有便攜性將使員工的利益受損[40]。實踐中，社會保險在不同區域之間轉移時，涉及到流入地和流出地的責任分擔問題，在目前財政“分灶吃飯”的體制下，必然會影響地區的局部利益，進而，踢皮球的現象依然很難消除。地區間的利益博弈使得國家關于任何地方都要對個人養老保險進行無條件的轉移接續的規定成為一紙空文。政府在設計社會保險機制轉移平臺的同時，需要加強經辦系統建設，加快建立全國聯網的社會保險網絡系統，勞動和社會保障部要建立中央數據庫，盡快解決參保人員的信息共享問題，從而使異地轉移機制更完善，更具有可操作性。

5.2.2 提高社會保險的統籌層次

農民工具有很大的流動性，不僅表現在城鄉之間、城市之間，也表現在不同的職業和單位之間。我國現行養老保險基金的區域統籌與農民工的跨省、市流動存在很大的矛盾，農民工在調換工作崗位后無法轉移、保持養老關系，即使個別轉移的，也是耗費了很大的時間、錢財和精力。因此，農民工在轉換工作或者回鄉的時候，只能將養老保險個人賬戶中的錢提取出來，實際上他們非但沒享受到社會保險的好處，而且還為城鎮養老保險金的積累作貢獻。盡管我國采納了歐盟的分段計算法，但是，整個歐盟總共就 29 個統籌單位，因為他們將每個成員國作為一個統籌單位來計算。而我國的社會保險制度統籌層次較低，從縣級統籌開始，總計超過 2000 個統籌單位。為流動性很強的農民工建立可持續的社會保險制度，我國急需減少統籌單位，提高統籌層次，這是確保各項保險關系可持續的治本之策。

2009 年，我國各省都制定了省級統籌制度。據人力資源和社會保障部估計，截至 2010 年 10 月，我國符合省級統籌標準的單位已有 25 個，如果按此速度，預計至2015 年我國可以實現全國統籌。2011 年的《社會保險法》也明確規定“基本養老保險逐步實現全國統籌，其他社會保險逐步實現省級統籌”。實現社會保險省級統籌甚至全國統籌，一是要繼續擴大達到省級統籌標準的單位，想辦設法幫助更多地區達到省級統籌標準，進而實現全國統籌；二是要不斷提高省級統籌的標準，進而使統籌單位不斷縮小，要避免低水平和碎片化的省級統籌。但是，出臺方案并不等于能夠實施，由于各省之間以及省級內部之間經濟發展水平懸殊，要實現省級統籌甚至全國統籌的目標談何容易。目前，連養老保險全國統籌的目標尚在“十二五規劃”中。

5.2.3 對接現有的社會保險制度

由于仿城保模式是在城保模式的基礎上作出相應改變的模式，目前，這兩種模式間已基本實現了銜接，但是其他模式間尚不能相互銜接，城保模式和農保模式之間的銜接正在規劃設計中，這兩種模式間的銜接對建立全國統一的社會保險制度至關重要[41]。國務院于 2009 年頒布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》對打破社會保險不同模式間的障礙，增加社會保險的流動性有著重要作用，在我國社保制度史上具有開創性意義。但是，該《暫行辦法》的本質是利用外生行政手段對各統籌單位進行強制整合，離真正的自由流動相距還很遠[42]。農民工在城市參加的社會保險不能在不同城市銜接、也不能在城鄉之間銜接是影響他們參保積極性的重要原因。

5.2.4 加快建立農村社會保險體系

目前，我國的農村社會保險制度嚴重滯后，這是農村社會保險制度無法與其他社會保險制度進行銜接的重要原因。各地政府應利用中央政府建設社會主義新農村的有利契機，進一步加快農村社會保險體系的建設，方便以務農為主的農民工和那些尚處于流動中但很可能回到農村從事農業生產的農民工轉移接續其社會保險關系。尤其是當他們年齡較大，但是繳費年限未達到城市最低標準時，可將其城鎮社會保險轉入到相應的農村社會保險項目中，并按相應的標準計發，以使他們可以利用在城市參加的社會保險，從而獲得實惠。

5.3 構建可持續的農民工社會保險時應解決的相關問題

構建農民工社會保險制度不能僅依靠社會保險制度來解決，需要政府提供其他相關的配套政策措施。首先，政府應改革戶籍制度，打破不合理的城鄉二元結構，統籌城鄉社會保險制度。其次，農民工由于其自身因素在競爭中處于劣勢地位，各級政府人事科及下屬機構應專門為農民工設立就業和培訓服務機構，有計劃地開展農民工就業培訓，提高農民工的素質，增強他們的信心，轉變其思維模式，促使他們積極主動地融入到城市生活中[14]。

5.3.1 規范企業用工制度

政府有責任和義務規范企業用工制度，保證農民工在務工期間各項勞動權益的實現。首先，要求所有用人單位必須與農民工簽訂勞動合同并負責監督；其次，在一些農民工集中的行業實行最低工資制度，明確農民工工資不能低于什么標準以及計發方式是什么樣的，以保障農民工有一個合理的收入；再次，加大企業拒付和拖欠農民工工資現象的懲罰力度，切實保障農民工權益并確保他們的生命權和健康權不受侵犯。

此外，政府還應約束用人單位的隨意裁員行為，保持就業崗位的穩定性。如美國的“雇主過失觀念”認為正常勞動力的失業責任在于雇主，政府根據雇主的裁員人數征納失業保險金，因此，企業裁員人數越多，向政府交的失業保險金也就越多，這就迫使企業不敢隨意裁員，從而保證了勞動力的穩定性。

5.3.2 打破城鄉分割的二元經濟體制

在過去很長的計劃經濟時代，我國形成了一套完整而又堅固的城鄉分割的二元經濟體制。雖然市場經濟的建立和完善在一定程度上弱化了這種城鄉二元體制，但是我們能明顯感覺到這種體制仍有很強的作用力，這也是影響農民工社會保險制度建立的一個重要因素。他們在看不到任何成為城鎮居民希望的情況下，自然不愿為城鎮社保作過多投入，所以政府應打破城鄉分割的局面，消除對農民工的歧視，進一步加快城鄉一體化進程，從思想上打破這種身份界定，讓農民工真正感覺到自己是城市人，增加他們的城市歸屬感，并愿意為自己生活居住的城鎮積極投保。

5.3.3 深化戶籍制度改革

不可否認，戶籍制度在我國歷史進程中確實發揮過很重要的作用，但是，隨著社會的發展，現有的城鄉二元戶籍管理制度不僅阻礙了農民工社會保險制度的建立，而且不利于農民工進入城市，不利于形成全國統一的勞動力市場。這種戶籍制度嚴重阻礙了勞動力流動就業以及生產要素的合理分配。因此，政府要建立農民工社會保險，還必須取消戶籍制度所包含的權利差別，取消戶籍制度的嚴格限制。

但在改革戶籍制度的時候應注意，改革的步伐不宜過快。根據西方國家城市化發展的經驗教訓來看，突然完全放開戶籍制度的限制會使城市人口迅速增長，從而引發一系列其他的社會問題，影響社會穩定。目前，我國的戶籍制度改革主要有以下三種創新模式：第一種以小城鎮戶籍制度改革為代表。特征是以最低條件全民展開，這種戶籍制度改革方式很徹底，但是力度過大。第二種以中等以及部分較大的城市為代表。

特征是“條件準入、取消限額”，這種改革力度較大，但循序漸進。第三種以上海、北京等特大城市為代表。特征是筑高門檻，這種方式導致戶籍制度改革停滯，沒有實質性的進步。從以上分析可以看出，戶籍制度改革成效從小城鎮到中等再到大城鎮是遞減的，而特大城市對農民工的需求最多，這類城市的戶籍制度改革效果將直接影響到農民工社會保險制度的完善。由此可見，我國的戶籍制度改革還有很長的路要走，各地尤其是大城市應積極探索改革制度的創新模式。