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第 4 章 可持續的農民工社會保險制度模式的構建

根據各地農民工社會保險的運行現狀，學術界將農民工社會保險模式概括成以下幾類：一是“綜合保險模式”，即專門為農民工單獨建立社會保險的模式；二是“城保模式”，即將農民工作為擴面范圍直接納入到城鎮職工社會保險體系中；三是“農保模式”，即將農民工納入到農村社會保險體系中；四是“仿城保模式”，即參照城鎮職工社會保險體系，綜合考慮農民工的特點和當地的具體情況。究竟哪種模式才是更適合我國農民工的，學術界還存在很大的爭論。

可持續的農民工社會保險模式應該從我國實際和世界社會保險制度的發展趨勢出發，能夠適應我國統一的勞動力市場和經濟結構轉型的需要，為將來城鄉統籌的社會保險體系建設服務。具體判斷哪種模式可持續性更好可以從以下幾個方面出發：

一是該模式和不同城市、不同群體間社會保險的銜接性，這個在一百分中占了五十分；二是對農民工群體的適應性，這個占據了二十五分；三是覆蓋率，這個占據了十五分；四是其他一些影響因素，比如公平性，制度的設計初衷等，這個占據了十分。

4.1 現有農民工社會保險模式的可持續性分析

4.1.1 可持續性分析之制度設計角度

城保模式：城鎮職工社會保險制度在設計時并沒有考慮農民工的特點。首先，城鎮職工社會保險制度要求最低繳費年限為 15 年，而農民工的高流動性使其經常在不同的城市工作，要在一個城市工作 15 年對他們來說是一個巨大的挑戰。當他們離開參保地到另一城市時，由于目前社會保險還不能在不同城市之間轉移，他們需要先退保，然后在新的工作地點重新參保，且在退保時只退還個人賬戶部分，社會統籌部分留在原參保地，這等于對農民工進行了二次剝奪，使其無法真正享受到社會保險帶來的好處。其次，城鎮職工社會保險的繳費水平過高，超出了農民工的承受范圍。最后，納入城市社會保險體系一個很重要的制約因素是戶口問題，大部分農民工不具有城市戶口，很多社保機構以此為由將他們拒之門外。這些不足使現行的城鎮職工社保險制度并不適合大部分農民工，農民工整體的運行效果較差，如果只是簡單的將農民工納入進來，而不考慮他們自身的特點，對他們來說可能恰恰是不公平的。

仿城保模式：這種模式在設計時保持了城鎮職工社會保險體系的整體框架，有利于我國農民工的市民化和農村勞動力向城市轉移，有利于城鄉統一社會保險目標的實現。同時又考慮了農民工及企業承受能力有限的問題，通過降低農民工社會保險的繳費比例和繳費基數，相應的農民工享受社會保險的待遇水平也適當降低，這降低了農民工的參保成本，吸引了更多的農民工參保，但是其規定繳費基數至少為當地職工月均工資的 60%，費率是企業大約出 30%，個人出 11%，這對農民工來說還是過高。

總體上說，這種制度模式是在城鎮職工社會保險體系的基礎上設計的，對城鎮職工社會保險體系有很強的依賴性，能夠保持制度體系的統一性，對農民工來說也是比較合適的。農保模式：農保模式在制度設計上采用將農民工納入農村社會保險框架內。一些學者提出將農民工納入到農村社會保險體系中，不僅滿足了外出務工農民的社保需求，更能夠很好的滿足大齡返鄉農民工的社會保險需求，使“離土不離鄉”的農民工真正得到實惠。農村社會保險制度在設計時主要是針對具有農村戶籍的農村人口，但是，在長期的城市化和工業化進程中，我國將資金、技術、資源等持續向城市傾斜，工農業產品的價格嚴重不平衡，農村的鄉鎮資源非常有限。到目前為止，農村社會保險體系存在覆蓋面窄、層次低、社會化程度不高等突出問題。目前只有新農合的覆蓋率較高，新農保尚在試點階段。雖然從 1987 年開始，各地一直在積極探索農村養老保險，但是由于歷史和現實的原因，至今還沒有一套完善的制度設計方案[31]。相對其他的保險模式來說，農保模式建設較落后，項目不全，且缺乏農村社會保險制度和城鎮社會保險制度的銜接機制。

綜合模式：這種保險模式綜合考慮了農民工收入水平低，繳費能力有限的因素，在設計時將三項保險項目捆綁在一起，設定一個較低的費率，為農民工提供一個基本的保障，由于繳費率低，易為用人單位和農民工本人接受，同時賬戶的權益可累計計算，農民工可以方便的查詢，看的見，摸得著，有利于調動農民工的參保積極性。但是，這種模式在設計時更強調醫療和工傷保險，養老保險的保障比較薄弱，且在設計時沒有考慮農民工流動性的特點，在農民工離開這個城市去另一個城市時不能很好地與其他地區的社會保險制度銜接。并且這種模式與城鎮社會保險分開運行，這增加了社會保險的運行成本，尤其不適合在經濟不發達的地區采取此模式。

4.1.2 可持續性分析之運行效果角度

城保模式：目前，廣東、甘肅、陜西、河南等省市都采用這種模式。根據勞動和社會保障部課題組的調查，到 2003 年年底，廣東省農民工參加醫療、工傷、養老和失業保險的人數分別是 157 萬人、500 萬人、411 萬人和 330 萬人，按廣東農民工總數 2500 萬人計算，以上比例分別為 6%、20%、16%和 13%。其他省市養老保險的參保率更低，總體不到 10%,，參加工傷、醫療等險種的人數更少。已參保的農民工中大多數在正規部門就業的或穩定就業的人員。

仿城保模式：采用這種模式的主要有北京、浙江、深圳、重慶等地。由于各地在費率降低幅度方面差異較大，因此各地農民工社會保險的參保率存在較大差異。從北京市來看，2006 年呂學靜對北京市農民工社會保險狀況進行了抽樣調查，結果顯示農民工參加城鎮醫療保險項目的占 17.3%，參加城鎮養老保險項目的占 11.6%，參加工傷保險項目的占 8.8%，參加失業保險項目的占 5.4%，參加生育保險項目的只占0.4%。

農保模式：由于農村社會保險制度不完善，處于層次低、范圍小、社會化程度低的狀態，雖然近年來建立了新農合和新農保，但是其保障水平非常低，起到的作用有限。在流動就業的農民工群體中，很大一部分即使失業也并不愿回到農民隊伍中去，只有部分愿意返回家鄉。尚無城市對農民工采取這種模式的社會保險。

綜合模式：這種在考慮農民工負擔能力和需求的情況下建立的低費率且項目較全、較合理的模式能夠滿足農民工的需求。自該制度出臺后，上海市參加綜合保險的人數在逐年上升，2003 年有 123 萬人參加了綜合保險；2004 年這一數字已超過 200萬人，占當年農民工總數的一半左右；2006 年更是上升到了 279 萬；在 2010 年達到了 404.84 萬人。

4.1.3 不同模式間的比較

城保模式：城保模式對市民化程度較高的農民工來說是有利的，但是由于其制度設計上的缺陷使其對農民工整體的適應性并不是很好，如果政府能夠克服這些缺陷，那么隨著城鎮化建設進程的加快，城保模式必定是未來的發展方向。首先，根據國外成功的實踐經驗，把農民工納入城市社會保險體系符合世界社會保險的發展趨勢，有利于我國農村勞動力向城市的轉移和農民工的市民化，有助于城鄉統一的社會保險目標的實現和城鄉統籌發展。其次，這種社會保險模式在制度設計上體現了社會公平，既有利于企業間公平競爭，也有利于農民工與城鎮職工在勞動力市場上公平競爭。最后，可以暫時緩解城鎮養老保險金的發放壓力。

仿城保模式：這種模式在制度設計上優于城保模式，具有較好的可持續性。但是，目前鑒于農民工與城鎮職工的社會保險籌資機制尚未分離，農民工承擔了部分經濟體制改革遺留下來的隱形負擔，導致各地繳費成本的降幅不夠明顯。且較長的社會保險繳費年限與農民工的高流動性之間的矛盾并沒有得到很好的解決。但是該模式適應了當前我國農民工群體的需要，同時能與城鎮職工社會保險制度進行很好的銜接，因此相對具有較好的長期可持續性。

農保模式：近年來隨著國家對“三農”問題的重視，國家加大了對農村社會保險的轉移支付力度，新型農村養老保險制度和新型農村醫療保險制度也逐步得到完善，農村社會保險的項目也不斷增加。但是，農村社會保險制度建設的滯后和不完善，使得農村社會保險制度與其他社會保險制度之間無法有效銜接，即使農民工返鄉，其社會保險也無法轉移。從長遠來看，農保模式是否可以持續在一定程度上依賴于政府的財政投入。

綜合模式：綜合模式是建立在城鎮保險制度和農村保險制度之外的第三種社會保險模式，自成體系，制度的建設成本較高，且不利于與其他兩種制度的銜接，從長遠來看不利于城鄉統籌社會保險目標的實現，其可持續性較差。經過上述對農民工社會保險現有模式的可持續性的分析，我們可以看出農保模式和綜合模式的銜接性較差，城保和仿城保模式的繳費水平較高，運行效果不是很理想，每種模式都有其優缺點，都是在不斷探索中發展和完善起來的，都只適合了部分農民工群體的需求。

具體可見表 4.1

表 4.1 農民工社會保險四種模式的比較

4.2 可持續農民工社會保險模式的基本判斷

根據以上分析，可持續的農民工社會保險模式應該符合以下幾個條件：一是中央政府在制度設計和運行上要符合國家和農民工的需求，在我國經濟實力還不夠雄厚的情況下，可以按照農民工對不同社會保險項目需求的緩急程度，逐步建立和完善農民工社會保險制度。二是各地方政府應盡量使農民工社會保險制度能夠與城鎮和農村的社會保險制度相銜接，同時能和其他城市的社會保險制度接續，實現農民工社會保險在全國范圍內的轉移接續，這主要是考慮到農民工群體流動性大的特點。三是市場運行效果良好，針對農民工收入較低的事實，政府應加大對農民工社會保險的資金支持，降低個人繳費比例，以吸引更多農民工參與到此社會保險模式中來，提高社會保險的覆蓋面，待農民工收入增長后，再考慮適當提高個人的繳費比例。四是要考慮農民工群體內部的異質性，雖然農民工群體作為一個整體具有同質性，但其內部也存在很大的差異，從而對社會保險的需求不同，為此需要為不同類型的農民工提供不同的社會保險服務。

4.2.1 分層分類農民工社會保險模式的構建

4.2.1.1 分層分類農民工社會保險模式的總體設想

分層分類的農民工社會保險模式考慮到農民工構成的復雜性，根據不同類型農民工意愿和能力的不同，按照他們的能力和需求參加相應的社會保險。這樣在制度上可以利用現有的城鎮職工社會保險和農村社會保險體系，尤其是城鎮職工社會保險體系已比較完善，減少了制度的建設成本，也有利于將來的城鄉一體化。

現有的農民工社會保險制度有一定的理論基礎，各地政府也已運行了一段時間，在各種制度不斷發展完善的過程中，分層分類的農民工社會保險可以在現有的社會保險模式下不斷優化從而順利進入到下一階段，而不會在下一階段又得為農民工構建新的社會保險模式，這使農民工的社會保險具有可持續性。

但是農民工一直處于游離狀態也不是一個長久之計，我們應該引導已經城市化的農民工參與到現行的城鎮職工社會保險體系中，引導以務農為主的農民工參加到農村社會保險體系中，并為他們提供相對較高的社會保險水平。而對一直處于流動狀態的農民工提供最低的社會保險，由各地政府進行相應的保障，不足部分由中央埋單，這樣迫使他們穩定下來，要么在城鎮扎根，要么回到農村。

4.2.1.2 分層分類農民工社會保險模式的實現路徑

首先，將農民工進行分類。當前的農民工群體大概可以分為三大類：一是已經城鎮化的農民工。這部分人在城市中已經連續繳納社保費用超過 1 年或累計繳納社保費用超過 2 年，有穩定的住所和就業崗位，具備在城市長期生活的能力，完成了由農民向市民的初步轉化；二是以務農為主的農民工。他們在城市中連續繳納社保費用不足3 個月或累計繳納社保費用不足 6 個月，只在農閑季節外出務工在農忙時便回家務農；三是仍處于流動狀態的農民工。他們社保繳費記錄間斷、跨地域繳納，他們以做城市人為目標，有可能成為產業工人，也有可能成為農民，處于不穩定狀態。這是農民工群體中數量最多的。前兩類農民工人數所占比例較少，歸屬也比較明確，因而農民工社會保險制度構建的重點與難點在于第三類人群。

其次，在分類的基礎對農民工進行分層。政府按照農民工對社會保險項目的緊迫程度，優先解決農民工的醫療和工傷保險，同時采取以土地換保障等形式逐步建立其他險種，以滿足農民工的需要。根據農民工對社會保險項目需求的迫切性排序，依次是工傷、醫療、養老、生育和失業保險。在這些險種中，可以同城考慮的是工傷、醫療和生育保險。由于這三個險種都是短期保險，保險期和農民工在單位的勞動期限一致，不存在跨區域轉保的問題，解決方法相對簡單。而農民工的養老保險比較難解決，其難度在于農民工群體的流動性與我國養老保險的長期性之間的矛盾[32]。但是“分層”依然是解決農民工養老保險的基本原則，回鄉參加“新農?！?、回鄉參加“城?！焙驮趧展さ貐⒓印俺潜！边@三種類別在繳費比率和繳費基數上都存在明顯的梯度層次性。姚俊對江蘇五地農民工的數據進行卡方檢驗發現，不同類別的農民工在這三層養老保險的選擇上存在明顯的差異[33]?？梢姺謱咏鉀Q農民工養老保險問題是有一定實證基礎的，是行之有效的做法。

4.2.2 分層分類農民工社會保險模式的制約性因素

4.2.2.1 戶籍制度使農民工身份特殊

我國的戶籍制度使農民工與城鎮居民和農民有一個明確的身份界定，這種身份界定使農民工陷入既不是城里人，又不是農村人的尷尬境地，使農民工的身份更難定位，給他們帶來很大的歧視。阻礙了歸屬明確的農民工參加城鎮社會保險和農村社會保險，并迫使他們付出高成本在城鄉間流動。即使有些農民工在城里購買了自己的住房，從事著白領工作，甚至有些已成為企業的中高層管理人員，但由于戶籍制度的制約，他們的身份仍不是城里人，這將他們與市民身份分開，不能很好的進入城鎮社會保險體系，使他們與城鎮居民在待遇上存在很大的差別。戶籍制度成了農民工在社會保險方面被排斥的根源，他們被排斥在社會保險制度之外，形成社會保險體系的殘缺。政府只有打破這種身份界定才能使歸屬明確的農民工真正參與到城鎮社會保險或農村社會保險中。

4.2.2.2 用工制度不適應靈活就業者

我國農民工用工制度建立在低工資、低福利基礎上，且與勞動單位簽訂合同的比例很低，2011 年農民工與雇主簽訂合同的比例僅為 43.8%，仍有一半以上的農民工沒有簽訂勞動合同，使農民工缺乏參加社會保險的依據，從而失去了保障基礎。Qin gao等人發現，與企業簽訂合同，尤其是長期合同，將很大程度上提高農民工社會保險的覆蓋面[34]。

我們可以看下國外的用工制度，如法國雇人容易解雇難的用工制度使雇員一旦與企業簽訂勞動合同，就有牢固的保障基礎。在法國，企業只有在以下情況下才能解雇員工：一是“重大過失原因”。雇主必須提供充足證據證明雇員確實犯有重大過失；二是“經濟原因”。雇主必須說明取消該崗位的經濟原因，且不能使用新人替代被解雇者，若企業經濟狀況好轉，恢復此崗位，須優先考慮原先被解雇的雇員。

而我國雇主們往往只使用農民工的勞動力，卻不賦予他們同城鎮職工一樣的權利。有些用人單位為了降低用工成本，有意規避政策，將“農民工優先參加工傷保險”理解成“農民工只能參加工傷保險”。利用反復的簽約、解約的方式或代農民工簽字等手段，一直只為農民工參加工傷保險，使農民工利益嚴重受損。這種用工制度使農民工不能充分分享經濟發展的成果，不適應流動就業的農民工。

4.2.2.3 政府沒有給予農民工足夠的關注

農民工社會保險問題還沒有引起政府的足夠關注，出于各方面的考慮大多數城市還是選擇將農民工直接擴面進入到現有的城鎮社會保險體系中，而沒有過多的考慮農民工的需求[35]。原因可能有以下幾個方面：

一是過去的實踐證明城鎮社會保險的直接擴面效果很好。以養老保險為例，最初，城鎮職工養老保險只覆蓋了國有和集體企業的員工，1999 年，政府將覆蓋范圍擴大到城鎮個體工商戶、外商投資企業、私營企業和其他城鎮企業的職工。2002 年政府又將城鎮靈活就業人員包括進來。這條直接擴面的路一直走的很順，于是政府按照過去的成功經驗將農民工群體直接納入到現有的城鎮職工社會保險體系中，按照市民的標準和待遇為他們建立社會保險制度。

二是采用直接擴面法就不用為農民工建立一套新的社會保險制度，這可省去制度的設計成本。如果單獨為農民工設立一套新的制度，除了設計新制度要付出一定的成本外，還需建立一套與該制度相配套的組織機構來實施該制度，這將是一筆龐大的財政支出。

三是我國已經逐漸進入老齡化社會，城鎮養老保險的支付壓力會越來越大，這對目前缺口已經很大的城鎮養老保險的運作是一個巨大的挑戰。農民工大多為青壯年，要過幾十年才會退休，如果將他們吸引到現有的城鎮社會保險體系中，可以暫時緩解養老保險的支付壓力。

4.2.2.4 農民工自身對社會保險項目的需求不同

盡管農民工也意識到在城市生活工作會面臨各種風險，但由于其收入水平和繳費能力的約束，目前還不可能全面參保，只能選擇他們認為最急需的項目來參保，同時由于農民工內部的異質性，不同收入水平的農民工對社會保險項目的取舍會不同。工作不穩定，收入水平低的農民工群體，他們考慮到眼前的利益，會優先選擇工傷、醫療等保險項目，而對養老保險等關乎未來的保險項目由于受自身能力的約束在目前還顧及不到；而工作穩定，收入水平高的農民工，對保險項目的選擇順序會有所不同，他們會優先選擇養老、醫療、失業等保險項目。

4.3 實現可持續的農民工社會保險模式的條件

4.3.1 實現可持續的農民工社會保險模式的制度基礎

學術界一直在積極探索和研究農民工社會保險問題，對以上四種農民工社會保險模式的研究也比較成熟。而分層分類的農民工社會保險模式充分利用了現有制度框架，為不同類別的農民工提供不同的社會保險服務，這是在國家現有的社會保險制度框架內操作性較強的做法，在將來城鄉一體化時也可以順利地與其他社會保險制度對接，進而實現全國城鄉統籌。

從 2004 年開始農民工社會保險制度得到了國家和各級政府的重視，進入快速發展階段，其建立和運行已有一定的時間。各地政府響應中央政府號召積極探索適合本地的農民工社會保險制度，在各地建立和運行了相應的農民工社會保險模式。在現有模式理論研究和實踐運行比較成熟的基礎上，我們需要在具體的制度設計細節和可操作性上進行相應的探索，以使農民工社會保險模式更加完善，將農民工社會保險真正落實到實處。

4.3.2 實現可持續的農民工社會保險模式的經濟基礎

4.3.2.1 中央和地方政府財力不斷增強

有人認為政府承擔城鎮居民社會保險的負擔已經很沉重，已無力再承擔農民工社會保險，這顯然有悖于常識，即中國政府不只是市民政府而是全民的政府[9]。也即是城鎮居民社保險負擔沉重不能成為不為農民工建立社會保險制度的合適理由。在我國工業化初期，國家財力確實還比較緊張，在城市普遍實行低工資的背景下，實行城鄉分離，把農民工排除在社會保險制度之外，還具有一定的歷史必然性[36]。但是隨著經濟快速發展，我國中央和地方政府的財政收入都在快速增加，這表明政府的承受能力在增強，以國家財力不足作為不考慮農民工社會保險的理由越來越牽強。

表 4.2 近年來中央和地方政府財政收入

雖然以目前的財政收入，要建立全國統籌的社會保險體系還不現實，但是，國家已有足夠的財力為農民工建立相應的社會保險制度，完善農村社會保險體系，讓農民工和農民共享經濟發展帶來的成果，這也是政府的責任，是實現社會公平的內在之意。

同時對農民工社會保險制度建設的代價估計過高也是一個誤區，政府承擔一定的財政責任是必須的，但其主要責任可以通過制度設計和政策引導來調動雇主和農民工本人和社會各界人士分擔責任的積極性。例如工傷保險制度在全國都是實行雇主責任制的，并不需要政府付出很多代價，但卻是農民工最迫切需要的。

4.3.2.2 農民工收入不斷增加

我國的農民工收入在逐年增加，2011 年，我國外出農民工的月均收入已達到 2049元，尤其是收入水平較高的交通運輸、倉儲、郵政業和建筑業的農民工，月均收入已達到 2485 元和 2385 元，收入水平較低的住宿餐飲業、服務業和制造業的農民工，月均收入也達到了 1807 元、1826 元和 1920 元。而且根據最新規定，職工社會保險賬戶由職工個人承擔的部分僅占工資的 8%，這說明農民工有一定的經濟能力參加社會保險，政府應指導和幫助農民工參加相應的社會保險。

表 4.3 農民工收入情況

4.3.2.3 勞動法使企業有一定的承載能力

2008 年開始實施的《新勞動合同法》以法律的形式強制規定用工單位對勞動者的社會責任，尤其強調企業對勞動者的工作保障、社會保險、福利待遇等方面所應承擔的義務，明確將社會保險構成勞動合同的一部分，這說明為農民工參加社會保險是企業義不容辭的責任。同時企業也意識到為農民工參加社會保險對企業自身也是有利的，尤其是工傷保險，如果企業不為農民工參加相應的工傷保險，那么當發生事故時，所有的經濟損失都由企業來負擔，而如果參加了工傷保險，將可以從工傷保險基金中領取賠償金，這就降低了企業的經營風險。