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第 3 章 農民工社會保險制度運行及效果分析

自 1951 年國家頒布《勞動保險暫行條例》以來，社會保險制度便沿著城鄉兩種不同的路徑發展、演變，逐步形成了城鎮和農村兩個相互獨立的社會保險體系。而農民工群體是在我國經濟結構轉型過程中不斷形成和大規?；?，中央政府在最初設計社會保險制度時農民工群體并沒有形成規模，因而在制度設計時并沒有考慮到這一群體及其長期存在性，這使農民工社會保險缺乏頂層設計，導致各地農民工社會保險制度分割。并且由于農民工與城鎮職工和農民間身份差異較大，造成了同城不同權的困境，農民工社會保險制度很難融入當地主流社會保險制度中。

3.1 農民工社會保險制度與其他參保主體間的比較

3.1.1 農民工社會保險制度

我國農民工社會保險制度起步較晚，較西方發達國家還有很大的差距，在 21 世紀前基本處于停滯、空白狀態。這是由我國城鄉分割的二元社會保險體系引起的，這嚴重影響了農民工社會保險制度的建立[23]。在 21 世紀后隨著農民工群體的擴大，其社會保險狀況才引起了國家的重視，國家相繼出臺了一系列措施來保障農民工的社會保險權益，建立農民工社會保險項目，農民工的社會保險得到了快速發展。主要表現在以下幾個方面：

首先，中央政府出臺的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》。中央政府于 2006 年 2 月發布的該《意見》，明確指出要逐步建立農民工社會保險制度，依法將農民工納入工傷保險范圍，探索適合農民工特點的醫療保險和養老保險辦法。這為建立農民工社會保險，尤其是工傷、醫療和養老保險等農民工最需要的險種提供了強有力的支持。同時，該意見彌補了以前《勞動法》未對適用的職業范圍明確列舉的缺陷。明確了“農民工”不再是“邊緣”的或“體制外”群體，而是與用人單位建立勞動關系的勞動者。

其次，國務院出臺的政策法規。2004 年 1 月 1 日，國務院公布的《工傷保險條例》將農民工納入工傷保險范圍，賦予了農民工享受工傷保險待遇的權利，彌補了之前農民工因戶籍限制而得不到任何社會保險的空白，標志著農民工社會保險全國性立法的開端。但是，工傷保險多適用于特殊崗位的勞動者，并不是大多數農民工所急需的險種。

再次，勞動和社會保障部的各種條例。2004 年 5 月，勞動和社會保障部發布的《關于推進混合所有制企業和非公有制經濟組織從業人員參加醫療保險的意見》明確指出各地勞動保障部要把與企業形成勞動關系的農民工納入醫療保險范圍。這為農民工醫療保險的建立提供了更為具體的依據，不管是城鎮職工醫療保險還是新型農村合作醫療保險，對改善農民工生活狀況都有很大幫助。

最后，《新勞動合同法》的出臺。2008 年 1 月 1 日開始實施的《新勞動合同法》強調企業對勞動者社會保險所應承擔的責任，明確將社會保險構成勞動合同的一部分。這對于推進農民工各項社會保險的建立及擴大其覆蓋范圍、強化農民工社會保險的法制基礎，都發揮積極而深遠的作用。

3.1.2 農民社會保險制度

在我國，農民一直是防御風險意識薄弱的群體，也是對我國經濟貢獻最大而索取最少的群體。他們的社會保險制度是我國社會保險體系的重要組成部分，但是，長期以來，政府和社會各界對農民社會保險缺乏足夠的關注，這是一大失誤。隨著我國市場化程度的不斷提高，農民面臨的生活風險也越來越大，其自我保障能力十分脆弱，在這種情況下更要建立健全農民社會保險體系，逐步解決其養老、醫療、工傷等風險，以保障其基本的生活權益。

現有對農民社會保險制度的研究主要集中在養老保險和醫療保險上。2002 年 10月《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛生工作的決定》指出要探索建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療保險制度（簡稱“新農合”），并于 2003 年起在部分地區開始試點。新農合由政府牽頭并提供相應財力支持，農民根據自己的意愿選擇參加或不參加，政府、集體及個人三方共同出資，不過出資的標準比較低，中央政府對中西部地區的農民每年每人按 10 元安排合作醫療補助資金，地方政府對農民每年每人補助不低于中央政府[24]。2006 年衛生部等部門發布了相關“通知”，加大了中央和地方財政對農民的支持力度，籌資標準提高到 50 元（中央和地方政府各出 20 元，農民個人出 10 元），2011 年政府對新型農村合作醫療的補助標準提高到 200 元。

1992 年民政部制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，又稱“老農?！?，規定農民養老保險采用以個人繳費為主、集體補貼為輔，實行個人賬戶儲備積累制，雖然這個方案是在深入調查研究后制定的，但由于其得不到政府資金支持而一直沒有廣泛開展。2006 年，我國部分省市實行新型農村養老保險制度，將籌資方式變為“個人、集體和政府”三方共同籌資。2009 年國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（簡稱“新農?！保?，決定開展新型農村社會養老保險試點，并規劃將于 2020 年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。與“老農?！毕啾?，“新農?！痹黾恿苏熑?。這樣，在農村就建立了家庭養老、土地保障和新型農村養老保險相結合的養老保障制度。

3.1.3 城鎮在職職工社會保險制度

我國城鎮職工社會保險制度建立的時間相對較早，險種也比較完善，包括醫療保險項目、養老保險項目、工傷保險項目、生育保險項目和失業保險項目五大險種。在計劃經濟時期，我國的城鎮職工有很好的公共福利，其醫療實行的是謂的“勞?！?、“公費”，養老也有相應的保障，這一制度運行了 40 余年，曾是我國職工社會保險體系的主要支柱。進入 90 年代，隨著市場化改革的推進，大量公有制企業開始虧損甚至破產，原有的福利制度無法持續下去[25]。為解決這一問題，國務院采取了以下措施：于 1995 年發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，相關部門也出臺了相應的政策，這使城鎮職工養老保險得到了飛躍發展；于 1998 年發布了《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，對我國城鎮醫療保險制度進行改革，從而建立了城鎮職工醫療保險項目。這兩項措施的出臺很好的解決了城鎮職工的養老和醫療問題，也標志著城鎮職工養老保險和醫療保險制度的建立。

1986 年國務院頒布的《國營企業職工待業保險暫行規定》標志著中國失業保險制度的正式建立。隨著改革的深化，國有企業不斷轉變經營機制，原有的失業保險政策已不能適應新形勢，1993 年，國務院頒布的《國有企業職工待業保險暫行規定》使失業保險制度得到進一步完善。

1951 年的《中華人民共和國勞動保險條例》對企業職工的生育保險和工傷保險作了明確規定。此《條例》規定生育費用完全由單位負擔，這給企業帶來較大的負擔。1994 年為規范各地生育保險制度改革試點工作，原勞動部頒布了《企業職工生育保險試行辦法》，使生育保險制度更加規范化。同時，國務院于 2003 年頒布了《工傷保險條例》，2010 年對其進行修改后，使城鎮職工的工傷保險制度更加的完善。

3.1.4 小結

通過比較農民工社會保險與城鎮職工以及農民的社會保險制度可以看出，城鎮職工的社會保險基本都有相應的法律依據，農民的社會保險也有新農合和新農保制度作支撐，農民工社會保險立法較滯后。雖然農民工社會保險問題近年來得到高度重視，但到目前為止，尚無一部法律專門對農民工社會保險權益做出具體規定，對農民工社會保險的規定都是在城鎮職工社會保險法律的基礎上涉及的，因此對農民工社會保險問題的解決作用有限。另外農民工的參保險種也不健全，我國城鎮職工社會保險體系建立了完善的社會保險項目，但現有規定中，農民工社會保險的險種基本上只有工傷、養老和醫療三項，不管是水平上還是在范圍上跟城鎮職工還有一定的差距。

表 3.1 城鎮職工、農民和農民工社會保險制度比較

3.2 農民工社會保險制度運行的區域間比較

3.2.1 上海市農民工社會保險制度及運行效果

2002 年上海市制定的《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，為外來務工人員建立了獨立的綜合保險制度，以解決他們低標準的保障問題。上海市實施的“綜合保險模式”幾乎適用于所有的外來人員，其具體覆蓋范圍是不具有上海戶籍的受雇于單位的外來從業人員、經商但不具有上海常住戶籍的務工人員以及無單位的外來從業人員，但不包括從事農業勞動、家政服務的外來從業人員和符合人才引進標準的外來從業人員。

綜合保險采用將住院醫療保險、工傷保險和老年補貼三個項目捆綁在一起，在不提高費率的情況下，2004 年，上海市又在醫療保險項目中增加日常醫藥費補貼一項，綜合保險的費率為 12.5%，僅為城鎮職工的 1/4，繳費基數為上年度上海市職工月均工資的 60%。從保障水平看，上海市的低繳費水平決定了其低保障水平；從保障范圍看，上海市要求凡用人單位使用的外來從業人員和無單位的外來從業人員，都要繳納綜合保險費，有單位的全部由單位繳納，無單位的全部由自己繳納，這說明上海市綜合模式的保障范圍還是比較廣的；從保障待遇發放看，綜合保險待遇發放采用一次性發放的辦法，同時將綜合保險基金運作和待遇發放委托給商業保險機構，實行商業化運作。

3.2.2 北京市農民工社會保險制度及運行效果

3.2.2.1 北京市農民工養老保險制度

北京市于 2001 年 8 月出臺了《北京市農民工養老保險暫行辦法》規定北京市國有企業，外資企業，城鎮企業和個體工商戶等幾乎所有用人單位必須為農民工辦理養老保險手續。農民工和城鎮職工的繳費率相同，均為社會平均工資的 6%。該《辦法》規定農民工在轉換工作時，當在北京市重新就業的，其養老保險關系可直接轉移接續，由社保經辦機構接續其繳費記錄即可；若跨統籌地區就業的，可轉移其養老保險關系，個人賬戶也一同轉移；回鄉時，將其個人賬戶封存，保留他們的養老保險關系，作為日后繼續參保的依據；農民工也可選擇辦理清算并終止養老保險關系。這些使農民工可以得到更多實惠。

但是，農民工退休時，待遇發放采用一次性清算的辦法，并終止其養老保險關系，而不是像城鎮職工那樣按月領取養老保險金，這就類似于讓農民工“退?！?，嚴重損害了他們的權益，挫傷他們參保的積極性。養老保險的初衷是克服人們的短視行為，但是這種給付方法違背了養老保險的初衷，對農民工是不公平的，這種不公平的制度使農民工不愿意參加養老保險。

3.2.2.2 北京市農民工工傷保險制度

2004 年，北京市開始實施《北京市外地農民工參加工傷保險暫行辦法》，其實施對象包括使用農民工的各類企業、有雇員的個體工商戶以及在本地經營但沒參加當地工傷保險的外地企業，但不包括無勞動關系的外地保姆、小時工、攤販人員等。

費率分為工資總額的 0.5%、1%、2%三檔，繳費基數為社會平均工資*60%*人數*費率，如果用人單位沒有為農民工參加工傷保險，一旦發生工傷，農民工即可到勞動部門進行勞動能力測試，核定傷殘等級，用人單位需負全部責任，按國家規定的待遇進行給付。如果企業為農民工參加了工傷保險，該筆費用就可以全部從工傷保險基金里支付。此政策可以促使那些不參保和鉆參?？兆拥钠髽I自覺為農民工參加社會保險，同時也可以擴大工傷保險的覆蓋面。

從保障水平看，此工傷保險的費率很低，但是保障水平卻很高；從保障范圍看，企業能夠主動為農民工繳納工傷保險，保障范圍廣；從待遇給付方式看，農民工可選擇一次性領取工傷保險待遇，這種一次性賠償的方式很符合農民工的特點，受到農民工的歡迎。

3.2.2.3 北京市農民工醫療保險制度

2004 年出臺的《北京市外地農民工參加基本醫療保險暫行辦法》規定“農民工參加基本醫療保險時，由用人單位繳納所有的醫療保險費用，個人不用繳納任何費用”[26]。費率一般為 2%，其中 0.2%劃入到大額醫療互助中，剩下的全部劃入到醫療統籌基金中，不建個人賬戶，繳費基數為上年北京市職工月平均工資的 60%，采取保當期原則，不計繳費年限。此醫療保險制度規定無勞動關系的農民工不能享受此項醫療保險，這把沒有與單位建立勞動關系的小時工、小商販等對醫療保險有迫切需求的人群排除在外。農民工醫療保險只提供在京打工期間的醫療保險，退休以后不能得到保障，且只管大病，不解決一般的門診看病。

從保障水平看，農民工醫療保險繳費比例低，保障水平低，主要是保大病，保當期；從保障范圍看，保障范圍有限，不能覆蓋所有在京打工的農民工。

3.2.3 廣東省農民工社會保險制度及運行效果

廣東省 1998 年頒布的《廣東省社會養老保險條例》將農民工直接納入到城鎮職工養老保險體系中，推行社會統籌和個人賬戶相結合的社會養老保險方法。2000 年出臺的《廣東省社會工傷保險條例實施細則》明確規定農民工應當參加工傷保險。2004年，廣東省修訂并通過了《廣東省工傷保險條例》，指出廣東省的各類企業、國家機關、事業單位、社會團體、個體工商戶和民辦單位都應為與之建立勞動關系的職員和雇工繳納工傷保險。

廣東省農民工社會保險制度有兩個特點：一是直接擴面將農民工納入到現有的城鎮社會保險框架內，而不另外為他們設立專門的制度，使農民工能夠根據城鎮社會保險政策參加城鎮社會保險項目，享有和其他的城鎮職工一樣的社會保險待遇，能夠體現政策的平等性和公平性。農民工主要參加養老、工傷和醫療三個基本的社會保險項目，較少參加生育和失業保險項目。二是廣東省現行社會保險政策體制實行的是省級或市級統籌，在社會保險的跨省轉移、接續方面還存在很多困難。他們允許農民工享受城鎮養老保險待遇，但在其職工辭職返鄉時，他們個人賬戶的養老保險資金將轉回到其戶籍所在地，當地沒有社保機構的，將退還給本人。

從保障水平看，廣東省農民工社會保險參照城鎮社會保險標準，保障水平較高，從保障范圍看，廣東省在制定社會保險政策時就把外來工納入參保范圍，珠三角城市2000 年在擴大社會保險覆蓋面時的重點工作對象也是農民工，鼓勵所有農民工均參與到社會保險中，保障范圍大；從參保率看，由于各種因素，參保率不是很理想，截至 2005 年底，廣東省參加企業養老保險的 1423 萬人中，有 580 萬的農民工，農民工參保率為 35%。社會保險覆蓋較廣的深圳有農民工近 300 萬人，參加醫療保險的有124 萬人，參保率在 40%左右，養老保險的參保率多年均在 60%左右[27]。

3.2.4 小結

通過區域間農民工社會保險制度的橫截面分析，可以看出現行農民工社會保險制度存在以下問題，一是農民工社會保險缺乏全國統一的法律基礎，各地方政府分別對農民工作出了不同的規定，導致社會保險在各省市之間轉移接續存在困難。二是各地區農民工社會保險的供給模式普遍單一，這與農民工需求的多樣性之間存在矛盾，無論是上海的還是廣東的都只適合農民工中的部分人口。三是農民工社會保險的繳費率偏高，大部分城市是按照城鎮職工社會保險的繳費水平來設計農民工的社會保險制度的，而沒有考慮到農民工實際繳費能力。地方政府關于農民工社會保險的這些做法使現有的農民工社會保險不具有可持續性。

表 3.2 北京、上海、廣東農民工社會保險制度的比較

3.3 農民工社會保險制度不可持續的具體表現

3.3.1 制度層面上農民工社會保險立法滯后

迄今為止，中國出臺的位階較高的是 2011 年 7 月開始實施的《中華人民共和國社會保險法》。其他的社會保險制度主要以國務院及各部門發布的“條例”、“意見”、“通知”等形式出現。立法位階較低且沒有一部綜合性的社會保障法律，使得農民工社會保險政策執行力度不足?，F行農民工社會保險基本按地區劃分，實行各自的保險政策，這給日后的全國統籌帶來了困難。并且，由于各地的社保政策不一致，地方政府在執行政策過程中，有時會出現抵觸、敷衍性實施的情況，加上政策和制度體系中對農民工的限制和歧視，使得農民工社會保險制度的實踐效果較差。例如千呼萬喚的農民工養老保險制度實施幾年后，就出現了大量農民工退保的現象。究其原因主要是各地方政府出于自身的考慮對農民工頻頻設卡，為減少政府社保支出，他們鼓勵農民工退保再重新參保，而不是為他們辦理相應的養老保險轉接手續。這些制度的不完善性嚴重阻礙了農民工參保，而且由于農村社會保險制度尚不健全，相應的轉移機制也不完善，農民工在城鎮繳納的社會保險金，因他們回到農村后無法繼續繳納，而不能享受相應的城鎮社會保險待遇，這迫使農民工只能選擇退保。地方層面在社會保險方面的探索并不能解決農民工頻繁流動帶來的社會保險可攜帶性問題，因此，有必要盡快出臺國家層面的農民工社會保險政策。

3.3.2 運行效果上農民工參保率普遍偏低

農民工社會保險自建立以來，其運行效果并不是很理想，絕大多數農民工仍然沒有參加基本的社會保險項目，并被排斥在社會保險體系之外[28]。國家統計局調查也顯示，截至 2011 年，全國農民工參加養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險的比例分別為 13.9%、16.7%、23.6%、8%和 5.6%。除工傷保險外，養老、醫療、失業和生育保險相對去年分別提高了 4.4、2.4、3.1、2.7 個百分點，雖然參保率有所提高，但相對城鎮職工的參保率來說還是很低。尤其是失業保險和生育保險目前仍與絕大多數農民工無緣，基本處于缺失狀態。

由于目前國家尚無統一的政策規定，各地關于農民工社會保險的做法五花八門，這導致了農民工在轉換工作城市時相應的社會保險關系轉移困難。以養老保險為例，現行的養老保險不能跨地區轉移，這使很多已經參保的農民工在轉換工作時只能選擇退保，但是農民工退保時只退個人賬戶或個人賬戶中個人繳費的部分，社會統籌部分則留在當地。這種制度缺陷使農民工出現退保率高的現象。2007 年 1 至 6 月，深圳市辦理退保的農民工達到了 41.33 萬人，而 1 至 9 月申請轉保的只有 6648 人[29]?，F行醫療保險制度實行現收現付、以收定支、收支平衡，農民工參保后很難在短時期獲得好處，所以，也很難提高參保的積極性[27]

社會保險制度設計上對農民工群體的不適合性，使農民工很難真正獲得好處，也不能真正的實現老有所養，這使農民工對社會保險不抱希望，因此農民工社會保險的參保率一直比較低。

3.3.3 管理機制上農民工社會保險統籌層次較低

現行社會保險制度在管理方面存在諸多問題，最突出的是統籌層次較低，雖然多數省份實現了省級統籌，但有的還以市、縣為統籌范圍，且不同統籌區域間標準不同，這給跨省市流動就業人員社會保險的轉移帶來障礙。從理論上講，統籌層次越高，越有利于農民工社會保險權益的實現，在同一統籌地區內重新就業的，由社保機構轉接其社保關系和繳費紀錄即可，其社?；鸩挥靡苿?；跨統籌區域重新就業時，社保關系轉接比較復雜，轉移社會保險關系時，其個人賬戶全部隨同轉移，相應的人力成本較高。

農民工在餐飲、工廠等企業的平均工作年限是 5 年；在建筑業的平均工作年限一般較短，只有 2 年左右。對這些經常在不同行業、不同城市流動就業的農民工來說，在一個單位、一個城市很難堅持 15 年，并且農民工在調換工作后，其社會保險關系無法移交，這導致農民工對社會保險的需求與現有社會保險的連續性特征相矛盾。隨著農民工年齡的增長，有些選擇了回鄉，但是我國的農村社會保險體系建設滯后，不管農民工在城鎮采取哪種社會保險模式，都會與農村的社會保險存在很大差異，這使農民工只能從個人保險賬戶中提取出現金，他們很難真正享受到社會保險的實惠。

從理論和實踐兩個層面上可以看出農民工社會保險缺失情況比較嚴重，農民工社會保險立法位階低直接導致構建可持續的農民工社會保險理論支撐不足，在實踐中，由于現有政策不能很好地滿足農民工的需求，加上社會保險的統籌層次較低，出現農民工頻繁參保退保的現象，這些使農民工社會保險運行效果并不理想。

3.4 農民工社會保險制度不可持續的原因分析

3.4.1 政府管理職責缺失使各主體的社會保險制度對沖

由于缺乏全國統一的法規，各地方政府按照各地的情況選擇相應的社會保險制度。但是，在我國特有的政治經濟制度下，尤其是財政分權制度導致各地區間相互競爭，由于地方政府的自利性，他們總是優先維護本地的利益而不考慮全局的利益，這使社會保險的統籌層次一直處于低位。而且地方政府在制定政策時帶有強烈的“城市偏向”，出臺的各項措施都體現出城市經濟發展和城鎮居民利益優先的政府偏向。由此，地方政府在構建農民工社會保險制度時，更多的是從自己的偏好出發，而不是真正的站在農民工這一群體的需求和偏好上來進行制度的選擇和設計。這兩個因素使各地現有的農民工社會保險制度復雜多樣，缺乏統一性，對農民工適應性較差。

我國社會保險制度最初是針對城鎮人口制定的，而沒有考慮農民，雖然近年來，農村也開始建立了相應的社會保險項目，但從總體上來看，農村社會保險制度和城鎮職工社會保險制度在保障模式、保障水平、保障機制等方面差別較大，且互相分割，互不融通，無法銜接，養老保險也不能轉移。由于中央政府和地方政府政府管理職責的缺失使得農民和城鎮居民間的社會保險制度相互對沖，農民工社會保險不能很好的在城鄉之間實現對接，又由于各地的農民工社會保險制度也相互對沖，農民工社會保險不能很好的在不同城鎮之間相互轉移接續。這使農民工社會保險制度的可持續性很差。

3.4.2 區域間政策分割使不可持續模式固化

由于中央政府沒有為農民工制定一個統一的模式，也沒有相應的監督約束機制，使得各地方政府在實踐中缺乏統一的政策指導，致使各地方政府形成了各自的農民工社會保險模式，各地方政府對農民工社會保險的作為程度、作為范圍、作為領域差別較大。

北京、上海和廣東是較早對農民工社會保險作出規定并不斷完善的城市，運行至今分別形成了三種比較典型的模式，其他各地方政府則根據本地的實際情況在這三種模式的基礎上做相應調整來為農民工建立相應的社會保險。北京市在參照城鎮職工社會保險的基礎上，考慮到農民工繳費能力有限，適當降低繳費標準，同時享受的待遇也相應降低的農民工社會保險模式。上海市則專門為農民工建立獨立的社會保險制度，將養老保險、醫療保險和工傷保險三個項目捆綁在一起以一個低費率繳納。廣東省則將農民工直接納入到現有的城鎮職工社會保險體系中。

各個地方的農民工社會保險制度都有自己優缺點，可能都是最適合當地的。這種各地實行各地最優的社會保險模式，使目前農民工社會保險統籌層次長期停留在省級或市級統籌上。致使農民工在跨統籌區域流動時，其社會保險關系轉移困難，這也是近年來農民工退保率高的原因之一。

3.4.3 不同主體間的作為意愿不強烈使農民工社會保險遲遲未建立

3.4.3.1 政府的社會保障支出不足

政府為農民工社會保險建設提供資金支持是各國社會保險制度的重要特征之一。沒有穩定連續的國家財政支持，社會保險體系很難持續長效的發展。財政支出每增加 1%，勞動就業量增長 5.5%，但是，近年來雖然我國財政支出在快速增長，而社會保障支出卻沒有同步增長，從中央政府層面看社會保障支出占財政支出的比例平均在 3%，而地方政府社會保障支出占財政支出的比例平均在 10%左右，大大落后于世界社會保障平均支出水平。

表 3.3 中央和地方政府社會保障與財政支出

3.4.3.2 吸納農民工的企業不愿承擔農民工社會保險責任

根據我國現行的社會保險政策，企業應為職工繳納的社會保險費接近其基本工資的 30-31%，其中養老保險費用占比最大，達到了 20%；工傷保險費用占 1%-2%；醫療保險費用占 6%；生育和失業保險費用占 3%。這樣的社會保險繳費比例，對于企業來說是一筆不小的開支，并且由于農民工的高流動性，企業需要花費很大的精力為農民工辦理社會保險，在辦理社會保險后，農民工可能已經離開企業了，這使企業不愿為他們辦理社會保險。造成在現實中企業選擇瞞報農民工人數，或者多給農民工一點工資收入，以逃避為農民工繳納社會保險的責任。而作為農民工一方，迫于生活壓力對工作的選擇機會也不多，往往容易忽略“未雨綢繆”的社會保險。所以如果企業向農民工直接支付用于社會保險的一部分現金，農民工就會與企業共同選擇逃避社會保險。

3.4.3.3 農民工自身能力的制約

王冉等通過 Probit 模型分析，發現農民工的個人特征，如受教育程度、職業培訓和月收入對其參加社會保險的影響十分顯著[30]。大多數農民工文化水平較低，這就造成他們對社會保險制度不了解，致使他們對社會保險消費的“非理性”。對于收入不穩定的農民工來說，他們始終把提高收入擺在第一位，更看重眼前的利益，而忽略了長遠的風險，只要拿到自己的那份收入即可。即便一部分農民工知道參加社會保險對他們有利，但因為現有的社會保險制度尚不健全，尤其在很多方面并不適合他們，導致農民工參加社會保險的積極性一直不高。

圖 3.1 2011 年農民工文化程度構成

3.4.4 小結

根據對農民工不可持續的原因分析，我們可以看出由于中央政府對農民工社會保險缺乏頂層設計，各地方政府又過分強調量力而行，使社會保險在不同城市以及城鄉之間對沖，從而使農民工社會保險不能在不同的城市以及城鄉之間轉移。由于各地對農民工社會保險模式無法達成共識，使農民工社會保險一直實行區域統籌制度，致使不可持續的農民工社保模式固化，所以解決農民工社會保險不可持續性的最佳方案是破解農民工社會保險模式，牽動各責任主體的作為意愿。其有效路徑是在提升各主體能力的同時，確立一個合理的模式，使各主體的責任明晰，能力瓶頸得到解除。