本篇論文目錄導航：

第 2 章 農民工社會保險問題的基本認識

2.1 農民工社會保險構建的理論基礎

2.1.1 社會排斥理論

社會排斥理論最初研究的是個人如何在勞動力市場和社會保險中受整個社會的排斥，感覺到自己缺乏歸屬感[12]。Baumeister 也認為社會排斥使人們的歸屬需要不能得到滿足[13]。他們因貧困、缺乏學習能力等而被歧視，不能平等的參與社會競爭、處于社會的邊緣。社會結構、社會文化、國家政策以及意識形態等因素都可能造成社會排斥[14]。從成因上劃分，社會排斥可以分為結構性社會排斥和功能性社會排斥。我國農民工狀況更符合功能性社會排斥的特點，它是指被排斥個體、群體或組織因自身功能上的欠缺而處于一種被排斥的狀態。

借助社會排斥理論對我國農民工出現的不平等現象進行深入研究和分析，從而為國家從政策層面解決農民工問題提供思路和指導作用。使國家在制定政策、完善機制時能夠向受排斥者傾斜，從而將農民工納入到社會保險體系中。

2.1.2 勞動力市場分割理論

勞動力市場分割理論也稱雙重勞動力市場模型，是指由于社會和制度性因素的作用，不同人群在獲取信息和進入勞動力市場渠道方面存在差異，這使不同人群在就業部門、職位選擇以及收入上存在明顯差異。也就是說勞動力市場分割理論認為勞動力市場是可以分割的。

美國經濟學家多林格爾將勞動力市場分為初級市場和次級市場兩個市場，且兩個市場中的勞動力是相對固定的[15]。初級市場的特征為具有較高的工資和良好的工作環境，就業穩定，可以得到更多提升的機會。而次級市場表現為較低的工資以及相對較差的工作環境，就業不穩定，幾乎得不到提升的機會等。我國學者也將勞動力市場分為兩級：一級市場和二級市場。一級市場就業穩定、工作條件好、工資福利高。二級市場多為進城務工的農民，這一群體受教育程度普遍偏低，社交面窄，缺乏必要的勞動技能，這客觀上阻斷了其進入一級市場[14]。社會普遍認為受教育少的人培養潛力低，只能留在一級市場的末端以及二級市場上。

二級市場主要由中小企業雇主組成，產品需求頻繁變動，企業不會花太多精力去挖掘內部勞動力市場，其工資由市場勞動力供需狀況決定[14]。這種市場分割使城鎮職工和農民工在待遇方面存在很大的差距，并且我國的低素質勞動力一直供過于求，因此農民工的工資普遍不高，福利相對來說較低。這導致農民工缺乏參加城鎮職工社會保險必要的經濟基礎。

2.1.3 公平和效率理論

庇古的福利經濟學認為增加國民收入的途徑之一就是將富人的收入一部分轉移給窮人，因為，隨著收入的增加，貨幣的邊際效用遞減，而社會保險作為一種收入再分配的手段，可以將集中起來的一部分財富補償給窮人，從而使窮人受益。福利經濟學有關公平福利的理論是世界上大多數國家社會保障的核心和基礎。

目前，農民工社會保險的繳費水平大大低于城鎮的平均水平，如果只從公平原則出發，將他們與城鎮居民的社會保險待遇拉平，這會降低城鎮居民的社保水平，分享他們對社會保險賬戶的高貢獻，從而抹殺他們的積極性，這違反了公平和效率原則[16]。

社會保險從其本質上而言，是一種權利和義務相對等的關系，但是，就農民工社會保險而言，表面上看，他們繳納的保費沒有城鎮居民多，實際上，他們為城市的現代化建設做出了很大的貢獻，理應享受到相應的社會保險。公平和效率間的矛盾實際上說明了公平和效率間存在著一種替代關系，即公平不得不舍棄效率，舍棄一定的公平才有可能取得效率[17]。社會保險作為一種準公共產品，既要注重效率，更要注重公平，在一定效率的情況下，必須以公平作為其出發點和歸宿點。農民工社會保險的公平性是其可持續發展的必要前提，社會保險應該消除其因意外、災難、疾病等因素導致的社會不公平，消除他們的后顧之憂，讓他們公平的參與競爭，做到“起點公平”和“過程公平”，至于“結果公平”就要看農民工自身的能力，政府無需提供相關制度保障。

2.2 農民工社會保險的責任主體界定

我國采用的是保險型的社會保險制度，強調的是政府、用人單位和個人共同參與，并按一定比例分擔責任，這也是實行保險型社會保險制度國家的通行做法。但是與國際上立法先行來拉開社會保險改革大幕的國際慣例不同，我國在社會保險制度改革時，并沒有進行全面的規劃和設想，基本上是“摸著石頭過河”，邊改革邊總結的，這就導致對社會保險的定位和目標選擇經常發生變化。我國的社會保險制度改革不僅存在著對過去和歷史的依賴，還存在著對現實的依賴。這種“雙重”路徑依賴導致了雙軌制長期存在，社會保險各責任主體的責任很難得到明確界定和受相應制度及法律法規的約束。這導致各責任主體的“尋租”行為，使得政府將部分責任向個人和企業轉嫁，而企業和個人將部分他們應該承擔的責任向政府轉嫁。因此，在社會保險制度構建中，必須要明確界定政府、企業和個人的責任，最好是以法律的形式進行規范化。

2.2.1 中央及地方政府對農民工社會保險的責任

根據經濟學理論，由政府提供公共產品比市場提供更有效，社會保險制度作為一種準公共產品，在政府的支持和推動下可以得到更好更快的發展。所以，政府在社會保險制度構建中應承擔起主要責任。但是，目前中央政府和地方政府在社會保險中的責權劃分不明確且不合理，主要體現在兩方面：一是全國統籌和省級統籌的目標不明確，社會保險沒能形成一個合理的層級分布，使社會保險長期處于較低的市縣級層次上；二是在目前財政分權的情況下中央和地方政府的財權與事權劃分不對稱，不能很好地體現誰負責、誰出資的效率原則，如中央政府對地方政府下達了一些命令，卻不提供相應的資金支持[18]。因中央政府和地方政府的資源和優勢不同，所以應合理劃分各級政府的社會保險責任，建立農民工社會保險的責任分擔機制。

2.2.1.1 中央政府要做好制度設計工作

毫無疑問，我國現行社會保險體系還存在很多問題，而其中的很大一部分是由社會保險制度設計的缺陷和不合理所導致的，因此，急需克服這些缺陷，改善我國的社會保險制度，設計一個更加合理的社會保險制度。而在宏觀把握以及整體規劃上中央政府明顯優于地方政府，因此，這項責任理所當然應由中央政府來擔當。中央政府在設計農民工社會保險制度時應考慮以下幾個因素：

首先，從規避地方政府、企業、農民工個人等“經濟人”消極行為的角度出發，必須建立中央統籌的農民工社會保險制度。這樣有利于地區間、企業間公平競爭；有利于農民向城鎮轉移，加快城市化進程；有利于建立全國統一的社會保險制度。

其次，從制度設計的技術層面出發，要注意農民工的特點和發展趨勢：一是農民工工資收入低，參保能力有限，應從實際出發，實行低費率，盡量減少農民工個人的繳費；二是農民工流動性大，應盡量使社會保險能夠在不同城市和城鄉間方便地轉移接續，并保證在這過程中合法權益不受侵害，這是目前急需解決的一個問題，已成為我國社會保險發展的瓶頸；三是農民工社會保險的城鄉銜接問題，畢竟城鄉統籌的社會保險模式是未來的大方向。

最后，中央政府設計的農民工社會保險制度應該對各地方政府根據其自身特點構建農民工社會保險制度起到一個指導性作用。使該制度能夠促進我國經濟發展，有效調節收入分配，縮小城鄉貧富差距。

中央政府除了設計這樣一個農民工社會保險制度，吸引更多的企業和農民工參與到此制度中來，保障農民工的基本保險外，還應該加強對社會保險的監督和管理并提供相應的財力支持。

2.2.1.2 地方政府要在區域統籌基礎上提供具體的方案

地方政府要在中央政府的指導下，根據本地的經濟狀況以及農民工的特征來設計具體的實施方案，并提供配套服務，從而為農民工社會保險搭建一個技術上可行，政策上有保障的平臺。由于農民工群體的復雜性，單一的社會保險方案可能很難滿足不同類型的農民工的需要[19]。因此，地方政府應根據各地的情況，為農民工設計適合本地發展的方案。

例如，將農民工社會保險的繳費比例和繳費基數分成不同的檔次，以滿足農民工對社會保險的多樣性需求。同時，在方案中應明確各主體對社會保險的繳費責任。韓克慶根據“中國農民工社會保護研究”課題組的資料對農民工社會保險的繳費責任分析后，提出三種繳費方案[20]：

表 2.1 農民工社會保險繳費方案

不管在哪種繳費方案中，農民工的繳費比例都比較低，大約占總體責任的 25%，這樣的繳費比例對農民工來說應該可以承受，且比較合理，三種方案不同的是企業和政府承擔責任的比例不同。各地政府可以參照這三種方案來設計最適合本地情況的方案，要是政府在正常的開支范圍內可增加對農民工社會保險的開支，那么政府可以多承擔些責任；要是增加企業的繳費比例不會影響到企業的正常經營和農民工的就業，那么企業可多承擔些。但是，在目前農民工收入水平相對較低的情況下，政府在設計方案時應本著農民工繳費比例較低的原則。

針對農民工流動性強的問題，地方政府也應注意提供相應的配套服務，如規范轉移信息，簡化轉移手續，提升為農民工辦理社會保險關系轉移的服務質量，使農民工進出社會保險的通道順暢，積極引導農民工在轉換工作時轉保而不是退保。為此，地方政府需要在技術上為農民工建立一個社會保險轉移平臺，以解決農民工社會保險的便攜性問題。地方政府還應對農民工社會保險基金的投資管理出臺具體可行的政策法規，保證基金的保值增值，從而增加對農民工的吸引力，使農民工社會保險做到有法可依，并且加大相應政策法規的執行力度。

但是，我們也應注意在強調政府對農民工社會保險的主體功能時，也應防止政府職能的擴大化，避免使政府成為無所不能的“全能選手”，這會對政府產生很大的壓力，同時也不利于農民工社會保險制度的構建。鄭功成在《論社會保險財政問題及其政策取向中》中，通過國外的實踐經驗分析指出社會保險的建立及發展離不開國家財政的支持，但若國家財政承擔過大的責任，社會保險就可能陷入支出——稅收膨脹，出現財政危機的惡性循環。所以在構建社會保險制度時，也要避免政府承當過大的責任。

2.2.2 企業對農民工社會保險的責任

企業在社會保險中的責任主要有兩個方面：一是為員工繳納社會保險費，二是為員工提供職業年金。然而，由于目前我國的社會保險繳費率相對較高，企業的用工成本增加，為了降低成本，企業漏繳、少繳，不給農民工參加相應的社會保險的現象十分普遍。至于職業年金，雖然已推行多年，但由于我國實行的是自愿原則，這對企業缺乏約束力，到目前為止，僅有一小部分企業為職工建立了企業年金，而且補充的還只是養老保險金，對農民工而言企業年金更是遙不可及。雖然企業可以選擇不為農民工建立企業年金，但是企業有責任為農民工辦理基本的社會保險。

我國《勞動法》第 72 條規定“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費”。因此，企業應在此法的約束下，在中央和地方政府的引導下，根據自身的能力，自覺地為包括農民工在內的所有員工辦理社會保險，這是用工企業義不容辭、責無旁貸的義務和責任。然而，現實中經常會出現由于社會保險費率較高，相關的制度和法律的約束力不強，導致用人單位逃避為農民工辦理相應的社會保險，用人單位這種逃避責任的做法也是我國農民工社會保險缺失的重要原因之一，為此，企業應增強社會責任意識，主動為農民工辦理社會保險。

2.2.3 農民工自身的責任

雖然各地政府出臺了相應的社會保險政策，也加強了相應的監督機制，但是，農民工社會保險的參保率一直不高，這里有很大一部分原因歸結于農民工自身。王冉對我國農民工社會保險影響因素進行實證分析，得出農民工的個人特征對其參加社會保險的影響十分顯著。農民工的受教育程度、收入水平和職業培訓等因素對他們參加社會保險的影響程度與他們所在的行業、公司類型及區域相當[19]。

許多農民工有著傳統小農思想，注重眼前的利益而忽視了長遠的利益，認為“天邊的鳳凰不如到手的麻雀”，錢只有在自己的口袋里才是最安全的。2002-2004 年，趙立航對廣東省農民工進行調查，當問及他們是愿意“企業每月為自己多發 100 元工資”

還是“每月為自己多繳納 200 元的社會保險”時，73%的農民工選擇了前者[16]。對農民工來說，他們往往更關心工資收入和工作機會而忽視了長遠的社會保險。如果參加社會保險需要自身負擔一定比例的費用，有些農民工可能出于現實的考慮而不愿意支付這部分自認為不必要的開支。其一是繳納社會保險減少了現有的現金收入；其二是擔心社會保險收不回來；其三是怕失去工作機會，在用人單位不主動為他們參保的情況下，他們不敢主動向企業爭取社會保險。

雖然農民工的文化素質在不斷提高，但是由于他們文化程度有限，并不是十分認同和理解社會保險制度，更談不上維護自身權益了。為此，農民工有必要進一步加強自身文化修養，增加對社會保險的理解和認同，提高自身的維權意識。

2.3 基本結論

2.3.1 參加社會保險是農民工的訴求

一方面，農民工在城鎮就業與生活會遭遇各種與城鎮居民相同的社會風險，首先，農民工會遭遇疾病風險，雖然大多數農民工為青壯年，但他們往往從事高強度的工作，飲食、居住等生活條件比較差，所以發生疾病的概率較高。其次，農民工面臨養老風險，農民工年輕的時候在城市務工，當他們年老而不能繼續在城市務工時就不得不回鄉，這就相當于農村把年輕勞動力輸送給城鎮，而城鎮在使用完他們的勞動力后就退還給農村而不為他們提供相應的保障，這種城鄉間的交換顯然極度不公平，農村為城鎮承擔了贍養老人、輸送年輕勞動力的社會責任。并且現行農村養老保險制度尚不健全，保障水平還很低，城鎮和農村養老保險的待遇差距很大，這對農民工來說也是不公平的。再次，農民工會遭遇工傷風險，很多農民工進城后從事的是城市居民不愿意從事的工作，比如制造業、建筑業、餐飲業等，這些行業危險性相對較高。李群等人對北京、上海、浙江、廣東等 10 個省、市的農民工進行抽樣調查發現農民工從事這三個行業的比例就占 62.8%，此外還有一些從事家政服務業和其他行業[21]。這些行業的工作性質使農民工面臨著更高的社會風險，故他們對社會保險有著更為強烈的訴求。

另一方面，傳統的家庭保障和土地保障的保障功能弱化，致使農民工面臨著嚴重的生活問題。為此，出于農民工權益和生活的需要，需要完善相應的社會保險體系，讓他們參加相應的社會保險來保障他們的生活[22]。

2.3.2 建立農民工社會保險體現了公平和效率原則

在中國城市化進程中，農民工走在了前列，他們大力參與現代產業和現代服務業的建設，充當城市化進程的先鋒，是推動城市化進程的“加速器”。但是，由于種種原因農民工不能像城市人一樣分享經濟發展的成果，其社會保險的缺失就是其中的一種表現。他們為社會的建設付出了很多的努力，參加社會保險是他們的權利，為他們建立符合他們的社會保險制度體現了公平和效率的原則。

社會保險作為準公共產品，是為所有公民分擔生活風險、提供安全保證的，以使其避免因意外事件的發生而陷入貧困。這說明為農民工建立相應的社會保險制度，讓他們參加到社會保險系統中是社會保險的應有之義，也更好的體現了社會保險的公平性。況且農民工已經成為一個很大的群體，如果他們的基本權益得不到很好的保障，將會對社會的穩定造成一定的影響。

2.3.3 建立農民工社會保險是城鄉社會保險一體化的制度基礎

從國外發達國家的社會保險發展歷程看，幾乎每個國家城鄉社會保險制度的建立都不是同步的，都經歷了從城市到農村，逐步完善，逐步接軌的過程。在此過程中均出現了農業人口向城鎮轉移和集中的現象，中國也不例外，在城市化進程中出現了大量農村剩余勞動力向非農產業轉移的現象。由于我國城鄉二元結構的存在以及社會保險基金匱乏等原因，農村社會保險制度的建立和完善以及城鄉社會保險制度的接軌必然要經歷一個較長的時期。

農民工是在社會經濟結構轉型中出現的群體，他們的出現成為了連接城鄉社會保險制度的紐帶。農民工一旦徹底完成城鎮化過程，成為了城鎮居民，將減少農民的數量，使農民的人均耕地面積增加，進而通過擴大經營規模來提高收入，這不僅可以為建立和完善農村社會保險提供資金支持，縮小城鄉間的差距，而且也為城鄉社會保險的一體化創造了有利的條件。