本篇論文目錄導航：

第 1 章 緒論

1.1 研究的背景及意義

1.1.1 研究的背景

國外許多國家，如拉丁美洲、前蘇聯等在經濟結構轉型過程中都將社會保險制度改革作為一項重要內容。在中國漸進式改革的過程中，更應該重視社會保險制度的改革。這些國家社會保險制度改革的重點是對政府所負責任進行調整[1]。在新型社會保險制度構建時應更彰顯政府責任。首先，政府最重要的職責是保證社會保險制度持續、健康的發展。政府責任履行不充分不僅會對新型社會保險制度的構建產生影響，甚至會對整個經濟運行和社會發展等產生破壞性影響，因為一定程度上，社會保險制度在經濟體制改革和社會發展中扮演了“減震器”和“安全閥”的角色。其次，社會保險作為非競爭性和非排他性的準公共產品，政府提供的效率比市場提供的效率高。在市場經濟條件下，市場不會主動去關注農民工群體的社會保險需求，因此其社會保險制度的構建應該是政府主導的強制性制度變遷。

《國務院關于解決農民工問題的若干意見》指出：農民工是在我國改革開放、城市化和工業化進程中出現的新型勞動力大軍。他們的戶口留在農村，主要從事非農活動，有的農民工只在農閑時外出務工，在農忙時便返鄉，亦工亦農，流動性很強，也有部分農民工長期在城鎮就業，已成為城市產業工人的一個重要組成部分。

隨著我國城市化進程的開展，經濟結構轉型的深入，越來越多的農民離開祖祖輩輩生活的地方而進城打工。1983 年我國農民工數量大約為 200 萬人，到 2002 年，農村外出務工的人數達到 9400 萬，2009 年我國農民工總量達 2.2 億人，其中，外出農民工 1.2 億人，新生代農民工大約有 1 億，農民工數量在快速增長，至 2010 年，我國的農民工數量已達到了 2.4 萬人，其中外出農民工數量為 1.5 萬人，至 2012年農民工數量已達到了 2.63 億人，其中外出農民工 1.63 億人。

然而，由于制度改革的路徑依賴和城鄉二元經濟體制的存在，這一巨大的群體被排斥在現有的社會保險制度之外，在生活條件、醫療、養老等方面，均處于一種受威脅的狀態。由于他們經常在不同的城市間，城市和農村間流動，而我國現有的城鎮社會保險制度存在統籌層次低和戶籍限制等因素，這使得農民工不愿意參加現有的城鎮社會保險制度。而農村的社會保險體系實際上也不能給農民工提供保障，首先，現有的農村社會保險體系只有養老和醫療兩個項目，且保障水平低，參保規模不大，保險項目不健全，又不能和城鎮社會保險體系銜接。其次，大部分農村地區還是以家庭自我保障和土地保障為主，然而，隨著新生代農民工成為農民工群體的主體，他們的主要收入來源已從農業生產轉向非農活動，土地的保障功能對他們來說在不斷削弱。所以，現有的社會保險體系不能很好地滿足農民工的需求，他們實際上被排斥在整個社會保險網之外。

1.1.2 研究的意義

農民工成為我國就業群體中最重要的組成部分之一，在我國的經濟社會發展中占據著越來越重要的地位。與此同時，農民工的社會保險問題也逐漸引起社會的關注。他們為城市的建設、為社會主義現代化建設做出了巨大的貢獻，但是卻沒有得到相應的社會保險，這樣對他們來說是不公平的，而且也不利于社會穩定。

從農民工自身來說，他們對社會保險有著強烈的訴求，尤其是 20 世紀 80 年代后出生的新生代農民工已與一代農民工有很大的差別，他們大多有一定的文化知識和技能，希望留在城市。對他們來說，要想在城鎮站穩腳跟、真正融入城市生活，不僅要找到一份穩定的工作，取得一定的收入，還需要國家為他們能夠跟城鎮居民一樣參加相應的社會保險提供渠道。

城市的現代化建設需要必要的勞動力，他們需要大量的農民工來參與，藉于此，農民工不是一個短期出現的群體，也不是偶然出現的，而是我國城鎮化進程的產物，是由于我國工業化和城市化不同步所導致的。農民工的出現再也不能只是簡單的看作是農民進城打工掙錢的現象，它將是一個長期存在的群體。為此，政府應在立法、監督機制等方面承擔起相應的責任，為這類群體建立一個可持續的社會保險制度，實現制度間可對接，同時要實施相應的配套措施，如，深化戶籍制度改革，打破城鄉二元經濟體制等，這對農民工自身穩定和社會穩定都有著舉足輕重的作用，而且是城鄉經濟一體化的紐帶。

1.2 國內外文獻研究綜述

1.2.1 國外研究綜述

1.2.1.1 國外政府對農村勞動力轉移過程中出現問題的解決措施

許多國外發達國家在城市化過程中也出現了大量農村剩余勞動力流入城市的現象。由于管理措施不到位等原因，這些國家在農村勞動力轉移過程中，也出現了貧窮、犯罪的現象，但是，他們大規模遷移的原因是工業革命徹底改變了社會經濟結構，而且政府和社會對此采取了一系列措施和辦法。

19 世紀，德國經濟危機的爆發使大量產業工人下崗，為了使他們的生活不陷入貧困、饑餓的狀態，德國出現了自發照顧和支援窮人的活動，保障了他們最低生存需要。同時，政府于 1855 年通過了《窮人權利法規》，規定各個地區對貧困居民實行生活補貼；1833 年通過的《疾病保險法》規定保險金按收入的一定比例來征收，而保險金的分配與被保險者繳納多少保險費無關，這一點很適合收入較低的農民工群體，此外，只要農民工一人參保，其配偶和子女均可享受同樣的醫療保險待遇。德國在解決農村勞動力進城的過程中依次建立了醫療、工傷、養老、失業保險等社會保險項目，其社會保險體系也在此過程中不斷完善。

1868 年日本明治維新使得傳統工業走向現代化，第三產業興起，這促使農村勞動力大規模向城市轉移，出現了農民進城的現象。由于日本實行的是終身雇傭制，提供全面的社會保險，并且由于義務教育的普及，農民的素質比較高，進城后很快成為了現代產業的后配力量，所以農民在進城過程中沒有出現什么大問題。

英國在工業化前期采用暴力驅趕小農的圈地運動，使得農村勞動力大規模向城鎮轉移，但是城鎮里又沒有足夠的就業崗位提供給他們，這使大量工人失業并陷入貧困狀態。針對這一問題，一方面英國政府頒布了一系列法律，如 1601 年頒布的《濟貧法》對在饑餓邊緣的貧民實施救濟；1897 年英國議會通過的《工人賠償法》

規定在工作危險較大的某些行業，雇主對喪失勞動能力或工傷的勞動者給予賠償，隨后，政府將該法擴大到農業和其他行業。另一方面建立社會保險制度，實行“普惠制”原則，在這一制度下，包括農民工在內的所有國民，均可以得到各種形式的津貼、享受健康服務，并于退休時無條件得到一筆退休養老金。

盡管大多數發達國家的工業化和城市化進程幾乎是同步的，他們的農民工特征與我國也有一定的差別，但政府采取的一些措施還是值得我們借鑒的。首先，應逐步建立社會保險項目。正如阿馬蒂亞.森 1981 年在其著作《貧困與饑餓》中講到的“當饑餓發生時，社會保險體系尤為重要”。德國和英國政府都是先從社會救濟開始，建立最急需的項目，然后逐步完善其他項目。其次，重視教育。日本正是由于重視義務教育的普及才減少了農民工進城的阻力。最后，立法先行。前面介紹的幾個國家幾乎都是先從立法開始解決農民工問題的。

1.2.1.2 國外學者對我國農民工社會保險問題的研究

我國的農民工與發達國家不同，他們是城市化進程的產物，很多國外學者在研究我國的社會保險時，會有意無意的關注我國的農民工社會保險問題。因為在國外，農民工和所有的國民均享有平等的權力，尤其是在社會保險方面[2]。

Roberts（1997）對我國農民工遷移過程進行觀察分析，尤其是對農民工回遷的原因、造成的影響等進行研究，發現現行的土地制度和戶籍制度是造成農民工回流的兩個重要原因[3]。Peter & Shang \\(2001\\)也認為我國的戶籍制度是導致城鄉分割局面的根源，阻礙了城鄉間人口流動[4]。

White 認為由于城鄉分割的原因，政府對城鎮居民提供了全面的社會保險，而對持農業戶口的農民幾乎沒有提供任何社會保險，這部分人的保障主要就來源于家庭、親戚朋友以及社區的互助[5]。

Lieberthal 指出中國應建立多層次，廣覆蓋的社會保險制度，這對維護社會穩定和建立市場經濟有著非常重要的作用，同時，社會保險的水平應與社會生產力的發展水平相適應[6]。

1.2.2 國內研究綜述

1.2.2.1 建立農民工社會保險的必要性

農民工是我國經濟結構轉型期間出現的特殊群體，特指具有農村戶口，卻在城鎮務工的勞動者。根據第五次人口普查，農民工占第二產業從業人員總數的 58%，占第三產業總人數的 52%；在加工制造業和建筑業中的占比更高，達到了 68%和80%。農民工對城市的建設做出了很大的貢獻，他們在城市生活有著很高的社會風險，政府有必要為他們建立相應的社會保險制度以解除他們的后顧之憂。

近年來，黨中央、國務院也高度重視農民工社會保險問題，2006 年 3 月國務院頒布的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》明確提出要“積極妥善的解決外來務工人員的社會保險問題；將他們依法納入工傷保險項目；積極解決他們的大病醫療保險；建立適合外來務工人員特點的養老保險辦法”。隨著農民工群體的壯大，政府以及社會各界都已經認識到為該群體建立社會保險的緊迫性。

1.2.2.2 國內學術界對農民工社會保險模式的研究

國內學術界對農民工社會保險問題進行了較為深入的研究，在許多方面達成了共識，但關于農民工社會保險的歸屬問題，理論界還存在比較激烈的爭議。學術界關于農民工社會保險模式基本上有以下幾種觀點：

第一種觀點認為應將農民工納入到城鎮社會保險體系中。張啟春對農民工的主要生活、收入來源進行分析后，認為農民工已經主要依賴非農業的務工活動，因此，應將他們納入城鎮社會保險制度中。周畢芬（2004）認為將農民工納入城市社會保險體系是建立全國統一的勞動力市場，打破城鄉二元結構，實現城鄉一體化以及促進農村經濟發展的需要[7]。

第二種觀點認為應單獨為農民工建立社會保險制度。李迎生認為在現階段，應推出一種作為過渡狀態的“三元社會保障模式”，即建立相對獨立的農民工社會保險制度。華迎放對“廣東模式”和“上海模式”的優缺點進行比較后，認為農民工社會保險模式選擇應適應不同就業狀況群體的情況，可以將有穩定勞動關系的農民工納入到城鎮職工社會保險體系中，對頻繁流動的農民工可以將其養老保險采取過渡性的方法，實行個人賬戶模式，工傷保險則與城鎮職工相同，醫療保險則采取保大病原則[8]。在實踐中，上海、成都等地為農民工建立的綜合保險制度就屬于這種相對獨立的社會保險模式。

第三種觀點認為應將農民工社會保險納入農村社會保險體系中。楊立雄將農民工納入農村社會保險體系的原因總結為：一是農民工雖然生活在城鎮，但其身份卻仍然是農民，終將返回農村；二是若將農民工納入城鎮社會保險體系，對城鎮居民不公平，因為農民工還有土地。

除了這三種觀點外，鄭功成（2002）認為農民工規模不斷擴大，其身份的特殊性及未來的不確定性使其成為必須高度關注和重視的弱勢群體。他們對社會保險有著正當而迫切的需求，應采取分層分類的辦法來解決他們的社會保險問題[9]。同樣基于現實的考慮，董理提出了“低起點、廣覆蓋、多層次”的設想來解決他們的社會保險問題。

張晨寒也認為分層分類將農民工納入到現有的城鎮社會保險體系中，既可以解決農民工社會保險問題，又可以擴大城鎮社會保險的覆蓋面，使社會保險制度健康發展，還有利于于加快城鎮化進程。

1.3 概念界定

1.3.1 農民工的形成及特征

20 世紀 90 年代初，農民大規模進程務工，農村大量的剩余勞動力流向城市，在此過程中出現了農民工這個特殊的群體。我國的城市化過程被分割成兩個階段，第一階段是從農民（即農村剩余勞動力）到城市農民工的階段，也即農民非農化階段。第二階段是從農民工到市民的過程，也即農民工市民化階段。在大多數發達國家中，這兩個階段是同時完成的，農民直接市民化，一步轉移到位。但是，由于我國的戶籍制度和漸進式的改革模式，在農村剩余勞動力的轉移過程中才出現農民工這個群體。這個特殊的群體具有如下特征：

第一，農民工是非技術群體。他們的文化程度雖然較未外出的農民高，但是卻低于城市居民的文化程度。

第二，農民工屬于低收入群體。農民工以非正規就業為主，主要從事那種不穩定、收入低、待遇差的工作。相對于他們所付出的努力，他們的薪金工資是較低的，有時，僅相當于正式職工收入的一半甚至不到一半。這種同工不同酬的現象在農民工群體中很常見。

第三，高流動性。他們經常會在不同城市以及城鄉之間像“鐘擺”一樣搖動。他們的根在農村，但農村的收入太低了，所以他們來到城市尋求更好的生活，但是他們的文化程度不高，這使他們在城市中從事的工作具有不穩定性，但是他們又不想再回到農村。

第四，受歧視的邊緣群體。他們為城市建設做出了巨大的貢獻，然而卻始終得不到該城市的接納，不能融入城市生活，他們子女的教育也受到很大的影響，始終是城市的邊緣群體。

第五，高風險性。農民工在城市生活意味著他們將遭受和城市居民一樣的風險，但是城市居民的社會保險比較健全，當他們遭受困難時，能及時得到單位及街道等組織的幫助，從而度過困難，而農民工只能拿出自己平時的積蓄或求助于親朋好友來度過難關。且農民工從事的職業相對來說風險更大一些，出現意外傷害的可能性更大，這使他們陷入困難的風險更高些。

1.3.2 農民工社會保險

社會保險是一種服務，是現代國家和政府為社會成員提供的分擔風險的公共服務，能夠充分有效地維護和實現本國人民的人權，國家應當充分供給，以滿足社會成員的需求[10]。我國正處于經濟結構轉型時期，社會保險作為其中的一個方面，也會通過城鄉統籌逐步走向城鄉統一，但是任何社會制度變遷都是一個漸進的過程，會經歷一個相當長的時期，社會保險要實現一體化，同樣需要一個很長的時期，因此，在現階段有必要為農民工建立相應的社會保險，一是保障農民工的基本生活，二是可以作為銜接城市社會保險體系和農村社會保險體系的橋梁和紐帶。

1.3.3 可持續性的理解

城市化是一個長期的過程，農民工的出現也不是暫時的現象，因此農民工社會保險是一項長期制度，而不僅僅是為了解決短期矛盾。Li qiang 利用最近數據進行分析，得出農民工將會在未來成為非正規部門就業的主力軍[11]。那么農民工社會保險的可持續發展需要具備什么樣的條件呢，這是在社會保險制度改革中必須先行解決的問題。

從發達國家的成功經驗和我國的現實情況看，可持續的農民工社會保險制度包括以下幾方面：首先，中央政府需要在宏觀層面上設計一個良好的社會保險制度。這種制度應盡可能使政府、企業、個人和商業都有參與，形成多角度的保障體系。且這種制度應明確各方的責任，具有穩定性并盡可能的便于操作和管理，為實現農民工需求提供良好的基礎。

其次，地方政府在中央政府的制度框架內，選擇一個適合現階段農民工整體情況的模式，為農民工社會保險的制度對接提供平臺。按照低水平、廣覆蓋的原則，逐步擴大社會保險的覆蓋面，循序漸進地將農民工納入到社會保險體系內，盡量吸納更多的人參與到社會保險中來。

最后，擁有一個完善的市場運行體系，選擇合理的社會保險水平，繳費標準要與農民工、企業以及政府的承受能力相適應，擁有高效管理和運作全國社會保險的機構，能夠使不同社會保險項目之間以及各區域間的不同政策相互協調、相互促進，有一個完善的法律體系，做到立法先行，提高立法的層次。

影響可持續性的因素很多，有政府的宏觀因素，有個人的微觀因素，而政府責任的履行是農民工社會保險可持續發展不可或缺的最重要的條件，實現可持續發展的主要路徑是要有一個很好的農民工社會保險模式。

1.4 研究框架和研究方法

1.4.1 研究框架

本論文擬分五部分展開論述：

第一部分：緒論。主要介紹建立可持續的農民工社會保險制度的背景和意義、國內外關于農民工社會保險的研究、相關概念的界定、論文研究框架和研究方法、研究創新及未及深入之處。

第二部分：農民工社會保險問題的基本認識。介紹了社會排斥理論、勞動力市場分割理論、公平和效率理論，并界定在農民工社會保險制度構建中政府、企業和個人的責任以及構建農民工社會保險的重要性。

第三部分：我國農民工社會保險制度運行及效果分析。通過不同城市間農民工社會保險以及同一城市不同群體間社會保險制度的比較說明農民工社會保險的現狀。從制度層面、運行效果和管理機制上看農民工社會保險的具體表現并對其不可持續的原因進行分析。

第四部分：可持續的農民工社會保險制度模式的構建。對一些地方正在實行的適合農民工特點的社會保險模式的可持續性進行分析和評價。得出可持續性的農民工社會保險模式的基本判斷，構建分層分類的農民工社會保險模式，并對實行這種模式制約性因素和條件進行分析。

第五部分：構建可持續的農民工社會保險的保障機制?；谝陨蠈r民工社會保險制度進行的比較和分析，指出在構建農民工社會保險制度中政府還應當承擔的責任，提出一些構建可持續的農民工社會保險制度的政策建議，并指出在構建可持續的農民工社會保險中政府還應解決的相關問題。

1.4.2 研究方法

第一，規范分析法。本文對各種現有的農民工社會保險模式的可持續性進行規范分析，找出影響其可持續性的現實因素，并對影響其可持續性的因素進行分析，發現各個因素對農民工社會保險的影響，為建立可持續的農民工社會保險模式提供思路。

第二，文獻研究的方法。本文查閱了大量的國內學者對社會保險及農民工社會保險的相關研究，這方面的研究文獻比較多；國外學者對我國及其他國家農民及外出農村勞動力社會保險的研究，這方面的研究相對較少；我國中央政府及各地方政府對農民工及其他參保主體社會保險采用政策的研究；通過企業、個人和政府在構建可持續農民工社會保險中應承擔責任的研究。

第三，比較研究的方法。本文對各個地方政府關于農民工社會保險的政策以及中央關于農民工社會保險制度與城鎮在職職工和農民進行比較，以發現農民工社會保險制度中存在的問題。

1.5 研究創新及未及深入之處

1.5.1 研究創新

現有的研究大多集中在農民工社會保險的參保、退保問題以及農民工社會保險的歸屬上，對農民工社會保險的可持續性研究還沒引起政府和學術界足夠的關注，本文對構建可持續性的農民工社會保險模式進行了探索，給出了分層分類的具體操作方法。此外，本文從政府責任的角度明確在構建可持續的農民工社會保險中政府應該承擔什么責任，這對構建農民工社會保險制度具有一定的現實意義。

1.5.2 研究未及深入之處

關于農民工社保險制度的構建是一個長期而復雜的過程，也是一個急需解決的問題，本文在現有的研究基礎上，得出相對可持續性較強的模式，而且對這種模式的實證研究較少，各地仍在積極的探索中。隨著時間的推移，城鎮一體化程度的提高，這種模式需要進行相應的改變并不斷完善，這種完善還需要學者不斷進行研究和探索。