新型城鎮化是在反思傳統城市化模式基礎上提出來的，它是以城鄉統籌發展、產業結構優化、資源集約集聚、環境宜居友好、人文優勢凸顯為核心的城鎮化。目前國內學者的研究偏重于新型城市化思路、新型城市化發展的原則以及具體地域的新型城市化發展戰略。查閱知網有關欠發達地區新型城鎮化的研究，多從城鄉統籌、金融支持、中心城市帶動等角度分別探討，極少有人從系統工程的角度全面分析。而目前，欠發達地區城鎮化率低，城鎮化質量不高，新型城鎮化建設緩慢，這不僅與欠發達地區經濟發展水平低相關，也與欠發達地區思想觀念相對封閉、未把握好國家政策的發展機遇、沒有從發展環境與區域特色的匹配上尋求恰當的發展路徑有關。新型城鎮化已成為新時期的國家戰略。把握機遇，乘借宏觀政策助力，穩步推進欠發達地區的新型城鎮化將有利于欠發達地區社會經濟與生態的科學發展。因此，系統思考、整體把握、科學分析欠發達地區新型城鎮化路徑很有必要。

一、研究方法與區域

\\(一\\) 研究方法

新型城鎮化是一個復雜的長期過程，它是“以人為本的城鎮化”，是推進區域經濟持續發展、加快產業結構調整與升級、促進區域協調與社會全面發展的重要手段。對于欠發達地區而言，雖然先天性的面臨著缺少城市發展的經濟、技術基礎，但同時也沒有高度城市化帶來的“城市病”與改造包袱，因此，新型城鎮化對于欠發達地區來講既是挑戰，更是一種機遇。然而城鎮化的發展，沒有固定的成功模式，現有的每一種模式都有得失，某一時期某一地區的城鎮化發展模式的成功，是因為該模式契合了當時該地經濟、社會、地理、資源等環境條件。因此，應根據欠發達地區的政治、經濟、社會、技術環境，結合本地區新型城鎮化發展的基礎，建設有特色、有成效的新型城鎮，以促進本地經濟社會與生態的全面發展。

欠發達地區新型城鎮化是一個系統，系統必須適應環境。SWOT—PEST 分析方法是一種對系統與環境進行匹配的矩陣分析的技術。運用該方法分析欠發達地區的新型城鎮化，就可以將影響新型城鎮化建設的內外條件歸納到統一的分析框架，從政治\\(P\\) 、經濟\\(E\\) 、社會\\(S\\) 、技術\\(T\\) 四個方面，逐一分析欠發達地區進行新型城市化建設的具有優勢\\(S\\) 與劣勢\\(W\\) 所在，以及影響其建設的環境機遇\\(O\\) 與潛在威脅\\(T\\) ，從而為我們辨別出影響欠發達地區城鎮化建設的關鍵因素，為新型城鎮化建設路徑的正確選擇提供依據。

\\(二\\) 樣本區域

區域經濟發展不平衡是中國的現實特征，區域差距是客觀現實。中國欠發達地區面積廣，不發達因素復雜，既有共性因素，也有差異。為加強對研究區域的針對性與科學性，本文以湖南省邵陽市作為研究樣本區域，以探究新型城鎮化的建設路徑。

邵陽市地處湖南西南部，是湖南省人口最多、面積第二大的城市，轄大祥、雙清、北塔三區、武岡市和邵東、新邵、隆回、洞口、綏寧、新寧、邵陽、城步苗族自治縣 8 個縣，800 多萬人口，總面積 2. 1 萬平方公里。其中邵陽市的中、西部 7 縣 1 市屬于武陵山集中連片貧困地區，邵陽市東部的“一縣三區”\\(邵東縣、大祥區、雙清區、北塔區\\) 也在 2011 年 12月 15 日被湖南省發改委和扶貧辦正式納入湖南省武陵山片區區域和扶貧范圍，比照國家武陵山片區區域發展和扶貧攻堅政策。因此，邵陽市是典型的欠發達地區。

作為經濟欠發達地區邵陽市，具有欠發達地區新型城鎮化面臨的共性問題，如城市發展缺乏產業支撐，中心城市帶動與聚集作用不強; 城鎮化水平偏低、城鎮整體規劃與管理水平滯后，龍頭企業缺乏等; 但也具有人力、生態、旅游資源優勢與傳統藥業、商業、小五金制造等比較優勢等個性。以邵陽市為例來探尋新型城鎮化建設的路徑，不僅對邵陽市新型城鎮化建設意義重大，而且也可為中西部欠發達地區新型城鎮化提供參考。

二、邵陽市新型城鎮化發展的內外條件分析

\\(一\\) 優勢分析

政策層面分析。在國家的西部戰略與中部崛起的有利政策環境中，邵陽市利用武陵源片區的支持政策和大湘西旅游開發政策，結合資源優勢與傳統經濟特點，出臺了一系列促進本地發展的經濟政策，如 “培育市場主體助推邵陽加快發展”、“邵陽市優化經濟發展環境的規定”、“邵陽市重點建設項目管理辦法”、“邵陽民營經濟發展優惠政策”等。

始終把產業培育、項目建設放在社會、經濟發展的重要位置，提出了建成世界著名的旅游勝地、建成國家重要的交通樞紐、建成湘桂邊陲的物流中心、建成我省西南的生態屏障等戰略目標，取得了系列成效。邵陽市武陵山片區發展與扶貧攻堅規劃獲得國家批準，1734 個項目列入國家規劃，使得邵陽市建設項目遞增速度與旅游發展速度成為湖南省增長較快的市域之一，為邵陽市新型城鎮化建設注入了政策性動力。

經濟層面分析。邵陽市的新型工業多是隨著工業園的興起而發展，產業發展與城市群建設基本協調。如寶慶工業新城區完全按照邵陽東部城市群建設的規劃，走產業興城的模式，現已有 14 家機械制造、生物醫藥、電子信息、食品加工等落戶，產值數十億元，支撐著邵陽工業發展的明天。尤其是第三產業的發展，從 2007 年的 196. 7 億元增加到 2012年的 379. 47 億元，成為邵陽市新型城鎮化建設的重要推手。邵陽市的民營經濟活躍，民營經濟創造的產值占本地 GDP 的絕大部分。

邵陽市還具有發展新型城鎮的特色資源優勢，如邵陽旅游資源豐富，在湖南處于排名前三的地位，崀山申遺成功，成為全國第八處、湖南省第二處世界自然遺產，新寧躋身全省首批文化旅游特色縣域經濟三個重點縣之一。此外，邵東的商業、小五金、藥業在全省甚至全國也處于前例，2012 年以來，邵東列入全國農產品現代流通綜合試點區，邵東的皮革制品獲批為全國外貿轉型升級示范基地。

社會層面分析。邵陽市有特色小城鎮建設成功的經驗，全市有 17 個鎮被列為全省中心鎮和特色鎮，其中洞口縣高沙鎮被授予中國歷史文化名鎮和全省兩型示范鎮。邵陽市還有民營經濟主導小城鎮建設的成功嘗試，如邵東縣楊橋新鎮，在興鎮建城的過程中，采取鎮政府規劃、民營企業實施的方式，由楊橋城建擔保有限公司為主建設。建成了一個城鎮空間功能劃分與周邊農村、集鎮協調，投資環境得到改善、鄉鎮經濟結構得到優化的現代化新集鎮。

技術層面分析。邵陽已具有建設新型城鎮的基礎條件。一是城市建設步伐加快，邵陽市區通過公園改造、擴建，古城墻的修復，江岸風光帶建設，休閑廣場改造等，建成區面積擴大到 57 平方公里，展現出中型城市的風采; 邵陽市有 2 個城市、97 個鎮，城鎮建成區面積達 314. 97 平方公里，城鎮化率從2007 年的 29. 02%，提升到 2013 年的 38. 04%，年均提高速度高于全國城鎮化年均水平。二是城市交通與承運能力發展加快，全市公路通車里程 從 2007 年 18656 公 里，到 2012 年達 21669. 3 公里，同比增長 10. 1%; 市境內高速公路通車里程達到 418 公里，居全省前列，實現縣縣通高速; 武岡、邵東機場建設動工，為邵陽新型城市化建設奠定了良好的基礎。

\\(二\\) 劣勢分析

在政策層面，目前邵陽市還缺乏針對各縣特色、提高縣域經濟核心競爭力的具體政策，多是采用一個政策指導所有的地區發展;各縣級政府由于政績考核的壓力，不敢在政策、制度上做出更多的變化與創新，束縛了各縣城鎮化的發展。

在經濟層面，邵陽市經濟發展總量不足，與永州、吉首、湘西同處湖南欠發達地區，對投資的吸引力較弱; 邵陽各縣市區域經濟特色不明顯，主導產業競爭力薄弱; 邵陽市各縣市對自身的區域經濟核心競爭力認識模糊，存在盲目模仿發達地區發展的問題; 缺少具有全國乃至國際化競爭力的企業，缺少具有長遠眼光把企業做大做強的企業家群體來支撐地方經濟發展。

在社會層面，邵陽市城鎮化整體水平相對滯后。落后于全國、全省城鎮化平均水平，位居全省倒數第 1 位。而且，全市各區、縣\\(市\\) 的城鎮化發展水平極不平衡，最高的雙清區為 82. 89%，最低的隆回縣為 26. 56%，相差 56 個百分點; 除了邵東縣、武岡外，其它各縣均低于 38%的全市平均水平。

在技術層面，邵陽城鎮規劃和布局需待完善。如邵陽市區城市功能分區模糊，主城區定位不明，文教區與企業相鄰，行政中心與工業園相伴，商業區依附老城舊街，新拓城區配套不全等，城市建設落后于經濟社會發展。

邵陽城鎮的總體發展規劃和詳細規劃也與邵陽山水生態市情結合不夠，沒有突出山水生態的格局。

\\(三\\) 機遇分析

邵陽市新型城鎮化建設的機遇主要體現在政策、經濟、技術方面。

在政策方面，“湖南省“十二五”新型城鎮化發展規劃”與“湖南省推進新型城鎮化實施綱要”提出: 要推動邵陽市區與新邵的融城、邵東撤縣設市，至 2020 年，邵陽中心城區人口要實現 130 萬; 武岡市和邵東、隆回、新寧、新邵、邵陽縣城區人口將達到 50 萬人等。

在經濟方面，根據武陵源片區的支持政策和大湘西旅游開發政策，邵陽市的文化旅游產業園被列入全省文化產業十大重點項目，隨著洞新高速的建成，一條連接“桂林—新寧崀山—張家界”4 小時的世界級旅游線路初見端倪。在國家項目建設的支持下，以機械制造、生物醫藥、電子信息、食品加工等產業為支撐的寶慶工業新城區建設，是振興邵陽市工業的希望所在。

在技術方面，邵陽東部城鎮群城鎮體系規劃、城市土地利用總體規劃修改獲得省相關部門批準，建設用地總規模新增 20 平方公里，市中心城區規劃面積可達到 120 平方公里，為建成“雙百”城市奠定了空間基礎。國家投資的邵安高速、邵坪高速公路在建，武靖高速公路即將開工，使得邵陽市的三橫三縱的交通格局基本形成，將更加凸顯邵陽市在全國高速公路交通樞紐城市中的地位，為邵陽直抵北部灣經濟區、對接珠三角乃至東盟經濟圈開辟了新的快速走廊。同時，懷邵衡鐵路、滬昆高速鐵路開工、婁邵鐵路擴能改造、武岡、邵東機場的動工與籌劃，為邵陽新型城市化建設奠定了良好的通達條件。

\\(四\\) 威脅分析

在政策方面，突出表現為城市建設體制的滯后與政策的制約。在現行的財稅制度和公共服務制度下，地方財政收入和公共服務的投入來源狹窄，缺口較大，地方財政無力承擔許多公共設施的建設任務。其次是現有土地使用制度的制約，農民的承包地經營權和宅基地用物權等土地權益不能很好的在市場上公平地變現，影響到城鎮的發展。

其次是湖南區域經濟發展的重大政策如長株譚一體化和“3+5”城市經濟圈建設都沒有將邵陽涵蓋進去，對邵陽輻射作用小，邵陽有被邊緣化的危機。

在經濟方面，突出表現為城鎮化建設的資金來源不穩。邵陽市城鎮建設資金主要來自土地拍賣和城鎮建設配套費等預算外收入，籌資有困難，大部分鎮的建設，是靠中央的轉移支付來維持，缺乏穩定、規范的資金來源，導致當前城鎮服務功能不強。70—76%城市居民與城鄉干部，對于現有城市公共服務不很滿意度。

在社會方面，主要是對新型城鎮化建設的認識不足。一是把新型城鎮化等同于城市建設，在建設中重城市面積的擴張，對資源環境的保護不力，對城市的活力來源關注不夠。

二是把新型城鎮化的內容簡單歸結為增加城鎮戶口居民，希望通過“突擊批戶口”而提高當地城鎮化率，沒有真正了解農民的需要。事實上，隨著農村各種優惠政策的出臺，農民越來越不愿“農轉非”，我市 83. 3% 的農民工對于轉為城市戶口持觀望與不愿意態度。

三是將城鎮化簡單等同于經濟發展。在技術方面，城鎮化發展的方式單一，缺乏活力。推進城鎮化發展的主要手段是城市擴張與行政推動，如何協調城市—縣鎮—中心鎮—農村的發展主要停留在理論上，成功的案例不多，邵陽市新型城鎮化缺少學習的榜樣。

結合以上影響邵陽新型城鎮化建設的內外條件討論，得出如下 SWOT－PEST 因素分析表。

三、邵陽市域新型城鎮化發展路徑選擇

通過 SWOT—PEST 矩陣分析表可以看出: 邵陽市新型城鎮化具有武陵山片區開發與大湘西旅游開發政策利好，具有人口眾多，旅游資源豐富，民營經濟活躍、生態環境優良的優勢; 但面臨著經濟欠發達，缺少強有力的產業帶動與資金支持，落后于全國的平均城市化水平等劣勢。為此，邵陽市新型城鎮化既要做好老區的擴容提質，又要按照以人為本的要求建設新區和小城鎮，因此，抓住政策機遇、培育主導產業、發揮比較優勢，用好人力資源、激勵民營資本是邵陽市新型城鎮化建設的必由之路。

\\(一\\) 培育主導產業，推進新型城鎮化

產業支持是城鎮發展的基礎，是城鎮發揮輻射和帶動作用的力量源泉。目前邵陽市第一產業比重偏大，第二產業發展緩慢，第三產業不強。為此，邵陽要抓住政策機遇，按照有限目標、集中力量、重點突破的原則，根據各自優勢，塑造新的城鎮增長點。

第一，要加快城市工業化進程，促進產業集聚。市區要集中人力，發展高新技術戰略產業，抓好現有和新建大型企業，如機械、化工、新材料，逐步擴大產業鏈的范圍與規模，形成產業集聚，構筑自己的工業產業核心競爭力，并通過市級產業鏈的延伸，帶動市區周邊的邵東、新邵、邵陽、隆回等縣的新型城鎮化發展。

第二，要發揮比較優勢，促進特色城鎮發展。發揮隆回金銀花、邵東黃花、新寧臍橙、洞口蜜桔、邵陽茶油、武岡鹵菜等傳統特色優勢，做好深加工與品牌推廣，打造高效農業，促進農村富裕勞動力的有效就業與城鎮的協調發展，形成特色農業城鎮。發揮邵東的小商品市場、藥材市場的比較優勢，著力形成小商品、大產業的發展格局，引導當地勞動力從第一產業向第二產業轉移，優化產業結構，形成市場與產業組合型城鎮。發揮邵陽市西部旅游資源豐富的比較優勢，發展旅游業，建設旅游與生態型城鎮。

\\(二\\) 統籌城鄉發展，促進城鎮網絡建設

建設邵陽城鎮網絡體系，首先要在做好城鎮總體規劃的基礎上，選好核心、增長極與推動力，實現城鄉統籌。

一要加快核心城市邵陽市區的建設，帶動和輻射縣城、中心鎮。加速邵陽市區的建設，需要盡快完成市域內道路框架，實現與邵東的連接和新邵縣城的融城，在現有基礎上把建城區擴大到 125 平方公里以上，人口增加到 130 萬人口以上; 重點抓好資江沿岸風光帶、市區內公園的建設。二要加強城市和中心鎮的網絡互補。邵陽東部要積極推動城市群建設，邵東由縣改市、隆回的縣城要發展成為衛星小城市，打造東部“半小時經濟生活圈”; 邵陽西部要發揮武岡次中心城市作用，依托洛湛鐵路、懷邵、洞新高速公路、320、207國道，與城步、綏寧、新寧、洞口形成西部生態經濟圈，并帶動沿路的中心鎮的發展。從而構筑出以邵陽市區為核心、各縣\\(市\\) 為縣域中心、85 個小城鎮為鄉域中心的多級城鄉輻射網，實現圈內城鎮建設的協調。

\\(三\\) 創新城鎮管理機制，提升城鎮化水平

目前邵陽的城鎮化遠滯后全國與全省的平均水平，具有巨大的發展空間。邵陽的城市化率每提高一個百分點，將會有 8 萬人進城安家置業，將帶動 30 億元左右 GDP，可剛性拉動社會消費品零售總額增長 1 個百分點以上，使邵陽市的消費率由 30% 提升到 50%以上?？梢?，實現邵陽的農村人口向城市的遷移，會產生巨大的消費“累計效應”。

為此，一要優化農民進城就業的環境，降低農民進入城市的成本。要把對進城農民工的服務和管理經費納入政府正常的財政預算，積極發展各類中介組織，幫助農民解決進城中遇到的各種問題，消除各種顯性和隱性的歧視性規定，降低農民工進城的成本。二要落實市民待遇。積極推進農民工社會保障體系與城市社會保障體系的對接和融合，推進統一的勞動力市場和平等就業制度建設，建立大城市流動人口生存保障和補助體制，依法保障進城就業農民工的同工同酬，并依法享受醫療和養老等各類保險的權益。三要落實戶籍制度改革政策，使農民享受市民同等的公共服務。四要加強對農民工的職業技能培訓，使其能夠適應市場經濟條件下不斷變化的城市發展需求。

\\(四\\) 塑造城市特色，展現邵陽城鎮宜居本質

在邵陽城鎮建設和規劃中，要圍繞悠久歷史與良好的生態做文章。

首先要把握好邵陽地域文化的特點。在邵陽市區要利用唐代詩人胡曾、宋代宏儒周儀、清代思想家魏源、民主革命先驅蔡鍔以及當代音樂家賀綠汀等人事績，做好歷史名人名言建筑載體的仿建，提升市區文化品位; 在武岡市區，要圍繞千年王城與美食文化，做足夜宴天下的概念設計與建設。

其次是做好綠色生態文章。以自然環境為基礎，著力提升市區、縣城、鄉鎮綠化率，抓好城鎮“綠色通道”和連接帶\\(路\\) 綠化建設;深度開發武岡云山、新邵白水洞、綏寧黃桑自然保護區、洞口羅溪森林公園等旅游資源，打造“生態園林縣城”、“生態園林城鎮”; 在少數民族居住集中地，如隆回花瑤、城步吊龍等，建立民俗風情園、特色民居建筑，打造“生態園林鄉鎮”等，展現出邵陽市城鎮的地方特色。

\\(五\\) 要積極啟動民資，推行投資主體多元化

努力推進規劃以政府為主、投資以民間為主、設施以民建為主，吸引社會資本全面參與城鎮基礎設施領域，采用“路+地+業”的投資回報模式，實現產業平臺“投資一開發一收益一投資”良性循環、滾動發展。積極嘗試BOT 融資模式，彌補邵陽城鎮建設資金的不足。

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