我國是世界上農業人口最多的國家，也是老齡人口最多的國家。2000年第五次人口普查的數據顯示，我國農村老年人口總量在6000萬人左右，農村人口的老齡化水平已經超過了城鎮，農村為7.35%,而城鎮為6.30%.到2005年，中國60歲以上人口已達到1.34億人，超過總人口的10%,其中65歲以上人口1.1億人，占總人口的8.5%.目前，國際上一般把60歲及以上人口稱為老年人口，如果一個國家或地區60歲以上的老年人口占總人口的10%以上或者65歲及以上人口占總人口的7%以上，則稱其為進入老齡社會（或老齡化社會）。由此可見，我國早已進入老齡化社會。
從1953年起，揚州市14歲以下少年兒童占全市總人口的比例不斷下降，從1953年第一次人口普查時的32.66%下降至2010年第六次人口普查時的11.82%;而65歲及以上老年人口比例卻從二普時的2.9%上升到六普時的12.44%%（一普為4.8%）。根據國際通用的人口年齡構成類型劃分年齡標準，第三次人口普查時，揚州市0~14歲人口比例已達29.6%,達國際老年型標準（指標為30%以下）；65歲及以上老年人口比例為4.78%,低于國際老年型通用標準（國際標準為10%以上）；年齡中位數為26歲，處于國際成年型的標準范圍內（國際標準為20~30歲）。第四次人口普查，揚州市0~14歲人口比例降到20.97%,仍在老年型標準范圍內；但65歲以上人口比例和年齡中位數與第三次人口普查時相比盡管向老年型更跨進了一步，但尚未達到老年型范圍。但從第五次人口普查時起，65歲以上人口比例為9.14%,已接近10%的老年型標準，而年齡中位數為34.76歲，已超出30歲以上的老年型標準，由此可見，從“五普”起，即2000年，揚州市已進入老年型社會。
就揚州農村而言（不包括集鎮），據“六普”顯示，65歲以上人口比例已達15.95%,其中，邗江區、維揚區、寶應縣、儀征市、高郵市、江都區分別為14.03%、13.86%、17.52%、12.62%、16.54%、17.32%,其中，寶應縣最高，為17.52%,儀征市最低，也達到12.62%.
隨著人口老齡化的加劇，農村社會養老保險問題被推到了政府重要議事日程，并且已成為影響農村穩定的重要因素之一。長期以來，我國農村養老保險主要依賴家庭養老、土地養老和集體養老，隨著人口老齡化進程的加快及社會主義市場經濟體制的不斷完善，這種養老保險的弊端日趨明顯，已不能適應社會主義新農村建設的需要。因此，建立廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的農村社會保障體系就顯得十分必要和緊迫。
一、建立農村獨生子女家庭新型養老保險制度的有利條件
1.經濟社會發展為重構農村獨生子女家庭養老保險制度奠定堅實基礎。城鄉社會保障制度的建設不可能同步進行，所有國家概莫如外，兩者之間有一定的時間差距。從國外城鄉社會保險體制建立的時差來看，發達國家農村社會保險制度與城市社會養老保險制度的建立均有一定的時間差，兩者平均間隔的時間大約是50多年。我國城鎮養老保險制度在20世紀50年代就已經建立起來，至今已經超過50年。從建國開始，我國工農業發展一直處于互為補充、相互促進狀態。
在工業化發展早期，我國走的是一條農業支持工業的道路，當初，農業剩余為工業提供大量的積累，為城市建設做出了巨大貢獻；當工業發展到一定階段時，則需要工業對農業進行反哺，這是一個國家經濟發展的必然規律。2000年揚州市農業占GDP比重已經下降到13.3%,比歐盟等多數國家在建立農村社會養老保險制度時農業占GDP的比重（17.2%）要低。
①在國外，農村社會養老保險制度的建立已經成為一些國家普遍實行“工業反哺農業”政策的重要標志。2005年黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出：“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作的重中之重，實行工業反哺農業、城市支持農村，推進社會主義新農村建設，促進城鎮化健康發展?！庇纱丝梢?，我國已經進入了可以初步實行“工業反哺農業、城市支持農村”階段，即建立完善的農村社會養老保險制度，尤其是農村獨生子女家庭養老保險制度已切實可行。
2.法律制度的完善為重構農村獨生子女家庭養老保險制度提供政策依據。建立農村社會保障制度，需要尋找法律依據，其實，迄今為止，圍繞農村社會保障問題，我國已形成完整的法律和政策體系。如《中華人民共和國憲法》第45條規定：“人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利，國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業?！薄吨腥A人民共和國老年人權益保障法》第3條規定：“采取措施健全對老年人的社會保障制度，逐步改善保障老年人的生活、健康以及參與社會發展的條件。實現老有所養，老有所醫，老有所為，老有所學，老有所樂?！?/p>
第4條規定：“國家保護老年人依法享有的權益，老年人有從國家和社會獲得物質幫助的權利，有享受社會發展成果的權利?！钡?0條規定：“國家建立養老保險制度，保障老年人的基本生活?！钡?2條規定“:農村除了根據情況建立養老保險制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等，作為養老基地，收益供老年人養老?！薄吨腥A人民共和國人口與計劃生育法》第2條規定：“國家依靠宣傳教育、科學技術進步、綜合服務，建立健全獎勵和社會保障制度，開展人口與計劃生育工作?！钡?4條規定“:國家建立健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等社會保障制度，促進計劃生育。國家鼓勵保險公司舉辦有利于計劃生育的保險項目，有條件的地方可以根據政府引導、農民自愿的原則，在農村實行多種形式的養老保險辦法?！雹?013年中央一號文件指出：“健全新型農村社會養老保險政策體系”,“完善農村優撫制度，加快農村社會養老服務體系建設”.上述法律條文及政策規定，為重構農村獨生子女家庭養老保險體系提供了強有力的法律和政策依據。
二、重構農村獨生子女家庭養老保險體系的思路
2009年，《中共中央國務院關于促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》指出：“保障和改善民生，重點難點在農民”,為此，要求各級政府“抓緊制定指導性意見，建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度。加大中央和省級財政對農村最低生活保障補助力度，提高農村低保標準和補助水平”.2013年中央一號文件再次強調“健全新型農村社會養老保險政策體系”,十八大報告也指出：“要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系?！彪S著農村最低生活保障制度和新型農村合作醫療制度逐步推進，構建農村獨生子女家庭養老制度已勢在必行。它既是鞏固計劃生育國策的重要措施，也是對各級領導干部執政能力的考驗和服務于民意識的檢驗，更是造福于民，功在千秋的大事。
1.農村獨生子女家庭養老保險制度的重構?，F階段農村獨生子女家庭所享受的養老保險與其他農民一樣，即僅擁有土地中派生出來的養老保險。這種附加在土地基礎上的養老保險政策對于獨生子女家庭是極其不公平的，尤其是在按人口數分配土地的地區。因此，必須重構一種非其他農民所能享受的養老保險制度。這一制度的框架結構見圖1.
2.建立農村獨生子女家庭新型養老保險制度的基本原則。農村獨生子女家庭養老制度的重構，應堅持個人、集體、國家“三合一”原則，其保險基金的來源應堅持農村獨生子女家庭個人繳費為主、集體補助為輔、國家給予適當補貼的原則。目前，我國以養老金為代表的社?；鹩械募性谑∫患?，但大多集中在地市一級，管理分散，一些地方存在著管理不規范問題。因此，農村獨生子女養老基金管理應集中在省一級。
同時，基金管理機構設置應堅持“三權分立”原則，即基金收繳主要由政府相關部門負責，管理和運作由符合養老保險基金管理資格的商業性公司運作，同時由政府設立專門的基金監督機構確保?？顚Ｓ?，并針對商業性公司制定有效的激勵和約束機制；保障水平應堅持因地制宜原則，即堅持與當地社會經濟發展水平、農村獨生子女家庭農民最低生活保障標準和農村獨生子女家庭農民純收入相適應。其實際保障水平應明顯高于非獨生子女家庭。
3.農村獨生子女家庭新型養老保險金的籌集。實行計劃生育養老保險基金積累制個人賬戶模式，可根據不同地區不同時期經濟發展與當地農村獨生子女家庭農民收入的具體情況，建立符合該區實際情況的計劃生育個人養老保險帳戶。由政府先期注入一定數量的資金，再由個人自愿選擇投保標準，定期繳納保險費用，繳費方式可采用現金繳納，也可將土地承包經營權進行抵押，同時集體也應給予強制性補貼。
4.農村獨生子女家庭養老保險應統籌安排。農村獨生子女家庭養老保險制度的建設和完善，需要考慮現行計劃生育利益導向體系內各個層次和項目的銜接，更要充分考慮現行的農村養老保險制度、計劃生育利益導向制度和其他商業化性質的保險，不可單兵獨進，而要統籌規劃。在制度的設計中，既要積極探索有關制度和政策的銜接、對接或者整合的思路，又要為未來制度的變化留出接口，以備將來的銜接。
三、重構農村獨生子女家庭養老保險制度的對策建議
1.選擇合適的養老保險制度，創新農村獨生子女家庭養老保險體系模式。在農村地區建立社會保障制度必須依靠公共財政及集體經濟的投入。因為農村現有生產力的發展水平還不能滿足農村社會事業建設的需要，單一的家庭養老模式也使得部分后代在贍養老人的能力上顯得不足，因此，借助公共財政集體經濟的投入，建立以家庭養老為主，政府投入與集體補貼為輔的農村養老保險體系已成為基本實現農業現代化的當務之急?？梢钥隙ǖ卣f，雖然目前農村獨生子女父母多有兄弟姐妹，也盡管我們的一項調查顯示③，農村中高齡老人的生活能力，尤其是生活處理能力和操持家務能力無論男性或女性一般都較強（見表1），但他們仍不可避免地受到“上養老、下養小”的雙重擠壓。一般情況下，人們供養父母與哺育子女在很大程度上是出自于道德責任感和血緣親情。由于現實對撫養子女的社會保障不如對老年人的社會保障，父母對子女的撫養通常沒有可推托的余地，而子女對父母的供養則隨著社會養老體系的完善而可以有很大彈性，容易造成一些子女降低供養程度，甚至推卸自己責任的行為。在調查中發現，盡管有占調查總數79.45%的大學生認為老人應該與子女住在一起，但現在的一些粗淺的認識、愿望并不必然轉化為將來的實實在在的行動。因此，農村獨生子女父母他們在“養老”與“育小”問題上經濟供給并不是均等的。兩者的區別是供養父母行為的實施側重于道德責任感，而哺育子女則更多地是出自于血緣親情，并且這種供給一般不可能根據自己年老時是否一定能得到子女供養為選擇前提。目前農村中的老人在撫養子女階段一般沒有多余的供給能力，至晚年積蓄甚微，如果子女供養不足，勢必使這些老人的生活發生困難。因此，根據2007年中央一號文件“全面推行農村獨生子女家庭獎勵扶助政策”和2009年中央一號文件“建立個人繳費、集體補助、政府補貼的新型農村社會養老保險制度”及2013年中央一號文件“完善農村優撫制度，加快農村社會養老服務體系建設”,建立以家庭養老為主、政府投入和集體補貼為輔的農村社會養老保險制度應成為建設新農村必不可少的內容。尤其是對應將獨生子女戶、二女結扎戶視為農村的優撫對象，優先列入社會養老保險范圍內，因為這部分人群在農村中處于相對弱小，無論是家庭經濟狀況還養老準備，獨生子女家庭均不如非獨生子女家庭。
2.改革基金的管理模式，保證農村獨生子女家庭養老保險基金的保值增值。農村社會養老保險事業可持續發展的前提條件之一是基金的保值增值。目前我國農村養老保險基金實行縣（市）級統一管理，其保值增值必然受到人才、信息、投資能力等方面的限制。因此，應盡快完善農村養老保險基金的管理運營機制。第一，在省直管縣的體制改革框架下，農村養老基金可由省、市縣共管，省級負責基金管理，縣（市）級負責基金的收繳和發放。如省級部門不能實現保值增值的目標，基金可交由國家有關機構管理。因此，應以省為單位，成立農村養老保險基金管理公司，由政府注入啟動資金，并提供最終擔保。當基金管理公司的運作回報率低于國家規定的最低回報率時，基金管理公司先以自有資金彌補差額，不足部分由政府最終彌補。
當基金公司破產時，投保人的最低養老金應由政府最終擔保。第二，政府應盡快出臺基金運營優惠政策，拓寬保險基金的投資渠道，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。根據國際通用的保險基金保值增值的做法，可單獨開辟面向農村獨生子女家庭養老基金的證券市場，如中央政府可以每年發行農村社會養老保險基金專項優惠債券和其他有價證券，或制定農村社會養老保險基金銀行儲蓄優惠利率，或經省級人民政府批準投資一些風險小、收益高的大型基礎設施建設項目。第三，加大基金的監管力度。鑒于基金管理可能會出現的失誤和偏差，建議建立一個獨立于農村養老保險基金管理公司之外的，具有權威性和公正性的監管機構，以協調、監管和制約基金管理公司的活動，以提高基金運行與管理的規范化、程序化和法制化程度。
3.政府通過購買服務的形式，建立社會供養機制。如前所述，從2000年起，揚州已進入老年型社會。因此，隨著城市化進程的加快，揚州的老年化程度會越來越高，養老服務需求也會增多。其中，社區居家養老模式將在未來社會中發揮著不可替代的作用，日益成為老年人養老方式的主流，可納入農村獨生子女家庭養老保障體系，并可作為農村獨生子女家庭養老的主推模式。盡管現階段居家養老模式的覆蓋面不寬，存在服務機構單一、服務專業化和社會化程度不高等問題。但是作為一種新型養老模式，迫切需要得到政府的重視和政策的支持，需要從以下四個方面做出制度安排：第一，政府應發揮主導作用，在資金、政策方面給予充分保障。在規劃設計養老事業時，應體現前瞻性與科學性，政策的制定應具有可操作性。要有效整合區域內養老服務資源，并加強規范和監督。要大力培育發展社會組織，使之承擔社會養老職能，盡快實現社區居家養老服務管理社會化、規?；鸵幏痘?。
第二，打造一支專業人員與志愿者相結合的居家養老服務隊伍。一要對服務人員進行崗前培訓，使之掌握禮儀禮節、家庭保潔、家庭餐飲制作、飲食衛生、常見病防治和老年人起居、照護等專業基本技能。二要加強服務人員的職業道德教育，并逐步改善和提高居家養老服務人員的地位和待遇，以保證居家養老服務隊伍的可持續性。第三，正確處理好居家養老、機構養老和家庭養老的關系。一方面政府及有關部門要克服重機構養老、輕社區居家養老的傾向，加大居家養老服務投入；另一方面，要處理好傳統孝道與養老服務社會化的關系。孝敬贍養老人是子女應盡的義務，政府和社會提供的養老服務不能替代子女對老人的照料和血脈親情。政府在積極推進養老服務社會化的同時，應大力宣傳和倡導“百善孝為先”等中華民族優良傳統，并對子女探視父母做出必要的強制性規定。第四，增加服務內容。目前購買居家養老服務還處于探索階段，尚未形成對競爭主體準入、公平競爭、開展服務、評估驗收的政府購買的完善制度。目前政府購買養老服務一般以家政服務為主，嚴重缺乏康復護理、醫療保健、心理輔導、精神慰藉等特殊服務。因此，政府應積極開發與完善居家養老服務項目，并盡快制定合理的購買標準，引入市場化機制，促使購買服務的法制化。
建立農村獨生子女家庭新型養老保險制度是一項非常復雜的系統工程，在制度的探索、創新、建立、實施以及資金管理運營等方面均有一定的難度。同時，我國地域廣闊，各地區經濟社會發展不平衡，要建立覆蓋范圍廣、保障水平高、制度健全的農村養老保險制度，在短期內難以實現。但是，現階段我國一些地區的試點探索已經取得初步成效。從長遠來看，需要大力發展城鎮化，盡快打破城鄉二元經濟結構，積極發展村級經濟；同時完善計劃生育政策利益引導機制，準確把握未來人口以及社會經濟發展方向；而作為保障和福利政策的利益導向政策，要綜合考慮我國社會保障和福利制度的改革發展，相互促進、相互融合，從而建立起統一的城鄉獨生子女家庭養老保險制度。
