我國農業巨災風險頻發、損失巨大。但我國巨災保險的補償水平不到 3%,遠低于世界 30%的平均補償水平，亟待建立健全適合我國國情的農業巨災風險分散管理體系。國際經驗和國內實踐均表明，財政支持是不可或缺的關鍵因素[1].
一、財政支持是建立健全農業巨災風險分散體系的必由之路
首先，農業巨災保險遭遇市場失靈，財政支持不可或缺。單純依靠市場機制無法在保險市場分散巨災風險：一是巨災風險“高風險、高損失、高賠付”的特點使得保險公司不愿提供農業巨災保險業務，市場有效供給不足；二是過高的保險費率使農戶望而卻步，市場有效需求不足；三是農業巨災風險在時間與空間上的高度相關性導致“大數法則”處于失靈狀態。政府“有形之手”緊握市場“無形之手”,運用財政支持手段誘導保險市場參與漸進式的農業巨災風險分散體系。
其次，農業巨災保險再保險市場體系不健全，巨災風險難以高度分散。國內農業保險再保險市場初步建立，再保險經營管理有待改進。一是機構數量少。我國國內再保險公司僅有 4家，包括中再集團旗下的中再壽險、中再財險和總部在香港的太平再保險以及 2014 年成立的農業保險再保險共同體 （“農共體”）。二是缺乏歷史數據積累。受再保險專業化程度低、缺乏行業數據管理和應用技術以及國家公共風險數據較難獲得等因素影響，再保險數據的完整性和透明性不足。三是專業人才（尤其是再保險經紀人） 匱乏，風險管理和資本管理技術有待改進。再保險具有很強的專業性和技術，需要再保險經紀人積極參與，但國內市場上真正從事再保險經紀業務，除華泰、江泰、中匯國際、五洲以及中天保險經紀外，其余均為外資保險經紀。
最后，巨災證券化等新型風險分散手段存在市場環境限制和技術障礙。巨災風險證券化是運用各種創新金融工具 （股票、巨災期貨、巨災期權、巨災風險債券、債券連結期權、巨災互換等） 在資本市場融資以應對農業保險的巨災風險。但我國尚不具備利用巨災證券化來分散風險的市場環境和技術條件。一是我國股票、債券和衍生金融市場的制度不健全、運行不穩，存在許多功能性缺陷。二是我國農業保險缺乏巨災風險的數據積累和分析。三是風險證券化不適合農業巨災風險分散，其適合基差風險小、致損原因單一的各類風險，如地震、洪水等，而農業保險致損原因復雜并引發逆向選擇和道德風險現象叢生。
二、財政支持農業巨災風險分散國際經驗的共性
第一，保費補貼是各國深入開展農業保險、防范巨災風險的傳統選擇。2010 年世界銀行 《政府支持的農業保險---對發展中國家的挑戰和選擇》 顯示，保費補貼是大多數國家深化農業保險發展、抵御農業巨災風險的關鍵策略。美國農作物保險、收入保險保費補貼比例高達 50%,巨災保險補貼甚至達到100%;日本保費補貼比例與保險費率成正比，水稻、家畜、果樹、園藝設施、蠶繭等補貼比例為 50%,政府還向農業保險機構提供 50%的經費補貼；法國政府給予農業保險 50%~80%的保費補貼。
第二， 再保險是政府支持農業巨災風險分散機制的核心。政府支持的再保險制度是美國農業巨災風險分散體系的核心，是農業巨災保險的強大后盾。2014 年 《標準再保險協議》 和《牲畜價格再保險協議》 規定，聯邦農作物保險公司（FCIC）為私營保險公司提供低成本的再保險，私營保險公司的風險自留部分通過商業再保險市場分散。日本通過三重風險保障分散農業巨災風險：市、町、村的農業共濟組合直接經營農業保險，承擔 10%~20%的保險責任；都、道、府、縣的農業共濟組合聯合會，承擔 20%~30%的保險責任；全國農業保險協會承擔此外的全部保險責任。政府通過二級分保，分擔 50%~70%風險損失，成為最終支付者。加拿大建立政府主導兩級再保險體系，省政府與省農作物保險局、聯邦政府與農業部農作物保險局為農業保險公司分別提供再保險，通過積累再保險基金、巨災賠款攤回等方式分散風險?；ブ献魇欠▏稚⑥r業風險的核心，政府組建中央再保險公司和大區保險公司為直接經營農業保險業務的地方農業互助保險社提供再保險，加上政府大量持股或全資建立的巨災保險公司，形成三級巨災風險分散體系，為農業巨災風險提供無限擔保。
第三，財政支持建立巨災風險準備金，抵御 （再） 保險超賠。日本設立農林漁業信用基金，為巨災風險提供法定風險積累金和特別積累金，還向全國農業保險協會提供應急資金。加拿大政府建立巨災準備金、聯邦政府和省級政府分別建立再保險基金應對巨災風險，不足部分由其他再保險基金盈余支付。根據巨災損失程度，為農戶提供巨災貸款和巨災應急補助，為（再） 保險機構提供保險基金無息貸款和再保險基金無息貸款等。法國政府出資建立全國農業災害保障基金，以互助共濟為原則組建重大自然災害 （巨災） 預防基金、農業保險互助共濟合作基金等。
第四，財政支持創新巨災證券等風險融資機制，為分散農業巨災風險提供融資保障?；钴S的巨災證券市場使美國的巨災風險高度證券化，美國推出巨災債券、巨災期貨、巨災期權、巨災指數保險等，例如颶風巨災保險期權，以類似再保險的方式分散私營保險公司承保風險，提供融資保障。日本全國農業保險協會通過發行可贖回的地震債券、農業巨災債券等實現巨災風險證券化。加拿大政府實施農作物保險計劃、創新農業收入保險指數保險和天氣改善計劃應對農業巨災風險。
第五，政府還通過緊急貸款、稅收優惠、經營管理費用補貼等手段支持巨災風險分散。美國對保險經營機構的農業保險業務免征一切稅，為參加區域保險計劃的農民提供農民家庭緊急貸款。日本政府向全國農業保險協會提供應急資金，政府負擔農業巨災 80%以上損失，對農業共濟機構免征所得稅和法人稅。加拿大聯邦政府與農業部農作物保險局提供的援助保險計劃直接對地方農業保險超賠支出提供財政支持。
三、財政支持農業巨災風險分散的現實國情
北京模式：政府購買再保險，財政支持巨災風險準備金。北京市巨災風險分散體系由原保險---再保險---巨災風險準備金---政府四層構成：直保公司首先承擔賠付率 160%以下風險；賠付率 160%~300%的風險由政府出資購買再保險，再保險公司按照承保責任分擔；政府每年按照農業增加值的 1‰提取的農業巨災風險準備金，為賠付率 300%以上的風險提供保障；當風險準備金不足賠付的時候由政府財政充當最后支付者。上海、大連等省區的巨災風險分散機制屬于這種模式?！氨本┠Ｊ健闭袚蟛糠值木逓娘L險承擔責任，適用于巨災風險發生頻率較低、損失程度較小且地方財政能力較強的省區。
江蘇模式：聯辦共保，省市縣三級風險準備金制度。江蘇省“聯辦共保模式”由政府和保險公司按 6∶4 的比例分攤保費、共擔風險，保險業務和風險管控由保險公司專業運作，既能有效發揮政府公共管理職能又能發揮保險公司專業化運營長處。各級政府分別建立風險準備金：縣級政府按照當年主要種植業保費收入的 5~10%安排預算；省轄市政府巨災準備金來源于各縣保費收入總額的 10%,配套 50%再加上省財政等額補助；省級政府巨災準備金按照各省轄市政府巨災準備金余額的20%計提。巨災風險損失分擔根據賠付情況采取差額累進分擔比例：縣級政府保費收入超賠，巨災風險準備金未超賠的，省轄市政府巨災準備金承擔 20%超賠部分；縣級政府保費收入和巨災風險準備金都超賠，超賠額在 50%以內，由縣級政府和省轄市政府各承擔超賠部分的 50%;超賠 50%~100%,超賠 50%以上部分，分擔比例為 30%:70%;超賠 100%~200%部分，超賠 100%以上部分，分擔比例為 20%:80%;超賠 200%以上，全部由由省轄市政府巨災準備金負擔，縣級政府不再分擔。
“江蘇模式”下政府和保險機構都需要承擔所有層次風險，都需要應對巨災超賠責任。保險公司由于盈余規模被分散，故而承擔的絕對賠付規模較大。適用于農業保險制度較成熟，保險機構的風險分散能力和償付能力較強的省區。
浙江模式：共保體商業模式運作，財政出資提取巨災風險準備金?！罢憬Ｊ健惫脖ｓw和政府風險共擔，全省農業保險賠款在當年農業保險保費 2 倍 （含） 以內的，由共保體承擔全部賠付責任；賠款在 2~3 倍 （含 3 倍） 部分，共保體與政府按1∶1 比例承擔，3~5 倍 （含 5 倍） 的部分，承擔比例為 1∶2.
在種植業險種范圍內，政府按照總保費收入的 25%提取巨災風險準備金，逐年積累至當年種植業保費收入的 1.2 倍時停止，實行專戶管理，?？顚Ｓ?。種植業保險賠付率超過 130%時，保險公司可申請使用巨災風險準備金。同時共保體向國際再保險市場購買種植業超賠再保險，在國際市場分散風險?！罢憬Ｊ健憋L險在全省范圍統籌分散，政府承擔較重的巨災風險損失責任，對保險公司的賠付能力也提出較高要求，適用于政府財政能力強，農業保險發展成熟的省區。
安徽模式：財政不出資建立巨災風險準備金，但政府承諾一定超賠責任?！鞍不漳Ｊ健闭捅ｋU公司共擔風險，農業保險賠付率超過 100%由省政府與市縣政府共擔，但政府不出資建立農業巨災風險準備金，也不提供再保險支持。保險公司按照當年種植業保險保費收人 25%計提巨災風險準備金，綜合賠付率超過 60%,動用當年提取的巨災風險準備金，綜合賠付率超過 100%,動用風險準備金歷年結余仍不足賠付損失的，可申請使用種植業保險巨災調劑資金。河南、湖南、四川等省份的巨災風險分散機制都是這種模式。河南省直保公司承擔賠付率為 200%以下損失，賠付率超過 200%~300%由再保險分散，超過部分由財政部門共同分擔，封頂賠付，省財政將本級財政承擔的 25%保費補貼資金撥入巨災風險準備金，不另行出資。湖南省按照種植業保險費收入 25%的標準，從省級財政應承擔的保費補貼中提取，建立巨災風險準備金。當賠付率超過60%或出現巨災風險時，可申請動用風險準備金。江西省的巨災風險準備金來源于保險公司農業保險獨立核算賬戶經營盈余的 50%,當綜合賠付率超過 160%~250%時，可申請動用巨災風險準備金，賠付率 250%以上的風險由保險公司利用再保險分散?！鞍不漳Ｊ健闭r付責任起點較低，政府的負擔在災害較輕的時候最重，在自然災害較為嚴重時政府負擔相對比較輕。適用于自然災害比較嚴重、農業生產規模較大且經濟水平一般的省份，該模式優勢較為明顯[2].
四、我國農業巨災風險分散財政支持體系的路徑選擇
1.財政支持注重運用市場力量，撬動資金投入我國保險市場尤其是農業保險市場欠發達，農業巨災風險分散應采取財政支持下的政府誘導與市場結合的共同參與模式[3].政府利用財政支持誘導多方參與、發動市場力量，解決農業保險“供需雙冷”局面，推動農業巨災風險分散機制建立健全，從而發揮“四兩撥千斤”的先導作用。一是政府對參與農業保險的農戶遭受巨災提供緊急貸款；二是在再保險市場分散風險，引導資金流入；三是政府借貸或風險證券化融資授權為巨災風險提供融資渠道。
2.建立多層次的財政支持農業巨災風險分散機制。汲取國內外農業巨災風險分散的經驗，結合我國農業保險市場、證券市場的發展環境和財政體制等現實條件，農業巨災風險應首先在原保險和再保險市場分散，超出部分可申請動用巨災風險準備金，仍然無法彌補的損失由政府財政最后“買單”.相對應，應構建多層次財政支持體系，促進農業巨災風險市場化分散 （如圖 1 所示）[4].
第一層次是財政支持再保險市場分散巨災風險。再保險是我國農業巨災分散機制的核心，建立財政支持政策性農業再保險機制有舉足輕重的意義。首先，政府財政支持再保險機構設立和運營。農共體的成立為整合農業保險行業資源、擴大再保險保障、完善巨災風險分散機制提供平臺。政府應采取投資參股或者信用擔保的形式扶持類似再保險機構；創造有利于“農共體”經營的政策環境，提供部分的經營管理費用補貼和稅收優惠，對“農共體”免征所得稅和營業稅以及其他的稅收優惠；提高公共數據獲得能力、積累風險資料，引進、開發數據管理工具、研究數據管理技術；培養、引進專業再保險人才，建立成熟的再保險經紀人隊伍。其次，政府財政支持建立國際再保險、中央和省級再保險的三層再保險體系。一方面財政支持設計多層再保險風險分散機制，鼓勵投保賠付率超賠再保險。借鑒國際經驗，設立中央和省級再保險先在本省和國內分散賠付率在 150%~350%左右的損失風險；賠付率為 300%~500%左右的超賠風險向外資再保險機構轉分保，在世界范圍內分散較大風險。直保公司再保險賠付率以內的風險可以采取成數分保的形式，由“農共體”或其他省級再保險機構承保。
另一方面要給予直保公司再保險保費補貼或者由政府出資購買再保險，提高再保險參與率。此外，再保險安排應以長期性的合同再保險為主，盡量避免臨時再保險和預約再保險的形式，防止再保險機構的道德風險和苦樂不均。再次，提取再保險巨災風險基金并采取強制性再保險方式。
第二層次是政府出資配套巨災風險基金并共同管理。一是政府立法或者制定相關制度，要求直保公司和再保險公司提取巨災風險準備金。根據 2014 年 1 月 1 日實施的 《農業巨災風險準備金管理辦法》 規定，直保公司分別按照農業保險大類險種保費收入的一定比例 （種植業 2%~8%,養殖業 1%~4%,森林險 4%~10%的比例計提） 和超額承保利潤 （一般為 75%），計提巨災準備金并專項用于彌補農業巨災風險損失、逐年滾存。二是省級政府和中央政府給予巨災風險準備基金相等的配套補貼。政府可對每年提取的巨災準備金等額配套，同直保公司和再保險公司的巨災風險準備金一起共同構成農業巨災風險基金，由省財政廳和財政部指定銀行，設立專戶，由保監局和財政廳 （部） 設立共同監督管理，以保證資金的獨立性。三是政府給予保險公司計提巨災風險準備金的稅收優惠。保險機構計提巨災準備金，按稅收法律及其有關規定享受稅前扣除政策。保險公司經營財政給予保費補貼的種植業險種，按不超過補貼險種當年保費收入 25%的比例計提的巨災風險準備金，準予在企業所得稅前據實扣除。
第三層次是財政支持保險公司借款擔?；蝻L險證券化等融資授權。農業巨災風險損失嚴重，保險賠付支出巨大，通過創新保險產品實現風險在不同行業、不同主體、不同市場分攤。但我國目前證券市場并不發達，投資者對于巨災證券了解不多，巨災股票、巨災期權等證券的發行和交易存在現實可行性和技術障礙。為此，可以先行在巨災債券市場試點，政府為巨災債券提供擔保。同時，政府為農業保險機構提供無息貸款和擔保借貸以應對保險機構和巨災風險準備金難以彌補的風險損失，為保險公司提供一定的融資授權[5].
第四層次是中央財政的財政兜底。在風險證券化尚未建立健全的情況下，對于以上層次不能分散的風險，由中央財政最終支付，提供終極保障。但中央財政作為預備補償，是在保險公司和風險準備金以及風險證券融資都力有不逮前提下的一種應急機制，不能作為長效機制。巨災風險應該充分利用市場機制，更多的通過市場化方式分散。
3.明確中央和地方財政支持角色：量力而行、各司其職、區別對待。
一是政府財政支持量力而行。應根據我國經濟發展程度、財政能力、保險市場發展程度、農戶的保險意識、風險損失的歷史數據和理賠資料，依托現有的保費補貼基礎、循序漸進地摸索合理的財政支持力度和方法。二是中央和地方財政支持要各司其職。中央財政要建立全國性的巨災風險基金，在全國范圍內調劑使用，同時監督、督促省級財政加快建立巨災風險分散機制和籌集巨災風險基金；要落實再保險機制的財政支持政策，支持建立全國性和區域性的再保險機構，加快制定再保險稅收優惠和費用補貼的相關制度；還要承擔巨災損失最后付款人的職責。三是巨災風險分散的財政支持要因地制宜。對于不同經濟發展水平、風險分布狀況、農業保險發展基礎和巨災風險分散傳統的區域采取不同的財政支持方式和支持力度。對于農業巨災風險頻發的農業大省 （縣），中央財政需要承擔大部分的損失補償；對于大面積、大損失的農業巨災風險，中央財政也有必要發揮更積極的作用；對于涉及到國家糧食安全和影響農業生產率提高的巨災風險，中央財政也有必要提供更大支持。
4.完善財政支持巨災風險分散的配套機制。
一是建立健全完善的法律制度為農業巨災風險分散提供立法保障。法律制度是農業巨災風險分散的前提和重要保障。我國連續 8 年的“一號文件”都明確指出要建立財政支持的農業再保險和巨災風險分散機制； 《農業保險條例》 提出“國家建立財政支持的農業巨災風險分散機制，國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農業巨災風險分散機制”; 《農業巨災風險準備金管理辦法》，提出了農業巨災風險準備金的計提辦法、使用途徑、政府優惠辦法等具體的實施辦法，鼓勵多種方式分散農業巨災風險。但我國目前還沒有一部法律明確規定農業巨災風險的分散形式、巨災保險費率厘定、補貼方式和補貼標準，亟待完善法律制度，從立法上確立農業巨災風險分散機制，為農業巨災保險發展提供法律保障。二是要廣泛開展農業保險的風險區劃。危險單位劃分是農業再保險開展的基礎，是確定分保責任和自留責任的前提條件，為費率分區和農業巨災風險費率制定提供基礎條件和科學依據，為確定科學、合理的政策性農業保險財政支持力度提供依據。目前我國保險公司開展業務和政府財政補貼都是以行政區劃為基礎的，風險區劃可以在此基礎上進一步深化。為實行差異化的農業保險費率和保費補貼比例以及財政支持力度提高依據。三是要建立我國農業巨災風險數據庫。2007 年 《農業保險統計制度》 規范了農業保險業務的統計指標、口徑和指標校驗標準等，但我國還沒有建立起農業保險風險數據庫和定期公布制度。規范的農業保險統計制度和真實充足的歷史數據，經營成本以及調整政府補貼比率，為巨災風險分散制度提供依據[6].加快建立全國范圍內農業保險統計制度和數據積累，保證各種農業災害、損失補償等數據的真實性、適用性和可獲得性，為農業保險區劃的正式開展提供基礎[7].
【參考文獻】
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