一、 引 言
中國從 20 世紀 80 年代開始就在全國各地進行農村養老保險實踐，主要是建立農民個人賬戶模式，由農民自己繳費，有能力的集體給予適當補貼，一般稱為“老農?！?2009 年 10 月，國務院開始“新農?！钡脑圏c工作，現在基本實現全覆蓋。為了更好發揮農村社會養老保險的惠民作用及優越性，需要及時總結經驗并加以完善?，F行農村社會養老保險給付水平不高，保障還不全面，因此適度提高中國社會保障整體水平、促進中國社會保障體系完善與可持續發展，是一項戰略舉措。但新農保在實施過程中，還存在一些深層次的問題，為了保證新農保制度的有效推進，真正建立覆蓋城鄉的養老保障機制，應采取相應的對策加以解決。
二、新型農村養老保險現狀分析
1.新農保的現實保障水平。新農保從 2009 年開始試點的參保人數為 5 000 多萬，增加到 2001年的 3.26 億人；農村養老金領取人數從新農保實施前的 1 156 萬人增加 2011 年的 8 525 萬人；新農保的養老金支付從實施前的 76 億元增加到 2012 年788 億元；農村養老保險覆蓋從新農保實施前的不足 0.02%提高到 2011 年的 0.124%.農村社會養老保險使農村養老保險水平提升幅度加大，自農村社會養老保險制度實施后，農村養老保險水平增幅相比較農村社會養老保險實施前 （如 2008 年） 擴大了約 25 倍。
農村社會養老保險的實施提高了養老保險水平，這主要表現在實施農村社會養老保險之后，新農保的保障水平增長對全國保障水平增加的貢獻指標上可以看出。在未實施農村社會養老保險試點期間，如 1999~2008 年農村養老保險水平增幅對全國養老保險水平增幅的貢獻率不足 4%,并且多數年份還不足 1%;在實施農村社會養老保險試點之后，如 2009~2011 年農村養老保險水平增幅對全國養老保險水平增幅的貢獻率提高到 50%以上（見表 2）。這意味著農村社會養老保險試點水平對提升全國養老保險水平發揮了重要的作用。
同時考慮到農村老年人存在有無土地兩序列的分化現象，那些無土地、無子女的農民無法獲得土地和子女養老保障。對于這部分群體可以給予農村低保和計生家庭扶助等社會救助項目的補償保障，使基礎養老金與農村低保金、計生家庭扶助金待遇兼得給付。以 2011 年數據為例，農村老年人每人每月 55 元的基礎養老金和農村低保月人均給付之和 （161.10 元 / 月） 接近微觀基礎養老金適度下限（175.78 元 / 月），基礎養老金和農村低保金、計生家庭特別扶助金之和 （261.10 元 / 月） 略高于微觀基礎養老金適度上限 （180.65 元 / 月），但要低于宏觀基礎養老金適度下限 （354.21 元 / 月）。
2.新農保水平對提高全國農村養老保險水平的作用。雖然新農保提高了全國養老保障的水平，但由于保障水平低以及新農保在設計之初，制度中的“新人”尚未領取個人賬戶養老金等原因，使得新農保對全國養老保障水平提高的貢獻尚未完全發揮。為了全面判斷新農保對提高全國養老保險水平的影響，我們將模擬農村社會養老保險在合意條件下對提高全國養老保險水平的效果。農村社會養老保險的合意條件是指農村社會養老保險制度實現全覆蓋，養老金給付水平滿足農民基本需求。我們采用邊際分析原則，來比較老農保與新農保對提高全國養老保險水平貢獻的差異，通過逐漸放寬約束條件，來比較基礎養老金對提高全國養老保障水平上的價值。
第一，個人賬戶在提高全國養老保障水平方面的作用。1992 年建立的“老農?！敝贫炔扇〉氖莻€人賬戶自我儲蓄式養老模式。2009 年建立的新農保采取的是基礎養老金和個人賬戶相結合的部分積累式養老模式。兩者之間的最大區別是新農保加入了財政支持的基礎養老金，由國家財政對計劃經濟時期農民福利虧欠進行補償的戰略舉措，同時又是促進提高農村養老保險水平，進而提高全國養老保險水平的政策工具。個人賬戶對全國養老保險水平提升的作用十分明顯。
不含農村社會養老保險的全國養老保險水平將按 1999~2010 年全國養老保險現行水平的平均增長速度緩慢波動發展。假設 2011 年開始，新農保加上個人賬戶的養老金支出，全國養老保險水平大幅上升?？梢?，農村社會養老保險個人賬戶養老金支出能夠改善全國養老保險水平不適度的狀況。另外值得指出的是，在加入農村社會養老保險適度個人賬戶養老金之后，全國養老保險水平在 2011~2030 年是貼近適度水平，但并沒有真正進入適度區間。因此單獨依靠新農保還無法實現養老保障水平進入告誡水平，還需要加入其他養老方式作為有效補充。
第二，個人賬戶和基礎養老金共同對養老適度水平的提高作用。當在不含農村社會養老保險的全國養老保險水平基礎上，引入二元福利差養老補償金 （性質相當于農村社會養老保險基礎養老金）時，全國養老保險水平隨著二元福利差養老補償金支出增加而大幅上升，并于 2011 年開始趨近全國養老保險適度區間的下限。
三、新型農村養老保險實施過程中的主要問題
1.新農?，F行財政分擔機制不合理?，F行的新農保財政負擔方式，對于東部欠發達地區的地方財政負擔過重，有些貧困地區本身還需要由財政補貼，根本無力對新農保的基礎養老金負擔，地方財政壓力過大，造成推廣的阻力也增加，這不利于新農保的擴面及制度的有效推進。
2.農民參保繳費普遍存在“年齡陷阱”.在新農保實施過程中，不同年齡的農民參保的熱情明顯不同，越接近 60 歲領取養老金年限的農民參保的熱情就越高，而相對低齡的農民的參保熱情不高，但他們恰恰是新型農村養老保險的重要繳費群體，造成了所謂有“年齡陷阱”.農民在參保繳費中出現的“年齡陷阱”,造成覆蓋面無法提高，新農?；鸱e累少，政策實施推進過程緩慢低，這都造成無法應對未來的嚴重的農村老齡化的問題，無法建立農村養老保障的長效機制。
3.新農保與其他農村社會保障制度無法兼容。新農保實施地區存在著新農保、最低生活保障制度、五保供養制度、計生家庭老年津貼制度、高齡老年津貼等多種農村養老保障項目的合并問題；同時，部分農民還擁有老農保制度遺留的養老權益、部分農民工和失地農民參加城鎮農民工養老保險制度或城鎮基本養老保險，形成了在農村內部以及跨制度、跨城鄉的多種養老保障制度并存、交叉、重疊的復雜局面。如何實現保障制度之間的有效聯動，是新農保制度順利運行所必須妥善解決的問題。
農民工養老保險制度是與農村居民密切相關且存在于城鎮的一項保障制度。農村居民進入城鎮務工后需加入該制度。由于農民工就業具有流動性、季節性、周期性等特點，所以外部經濟環境的變化極易引起農民工返鄉。農民工在城鄉之間的大規模流動導致其所屬的養老保障制度不明晰，其權益也就難以達到保障，新農保與農民工養老保險制度的執行效果就會大打折扣。原屬新農保制度的城鄉結合部農村居民，在城市化進程中出讓土地并轉為城市人口，這一群體面臨著由新農保制度轉為城鎮基本養老保險制度的問題。新農保制度如果不能與以上幾種制度實現動態對接，那么既損害了農村居民的實際利益，降低了農民對國家政策的信任度，又不利于城鄉勞動力的合理流動，阻礙城鄉的平衡發展。
農村廣為存在的計生家庭津貼、五保供養、高齡老年津貼制度分別屬于維護國家的生育政策、以社會救濟形式解決特殊農民基本生活問題以及具有普惠性質的社會福利制度。這些保障制度如果不能與新農保制度形成合理的聯動關系，將會導致兩種后果：其一，在允許各種保障給付兼得的情況下，可能導致給付水平過高，加重財政負擔；其二，在運行新農保制度但取消以上保障制度的情況下，一方面會影響國家相關政策的順利執行，另一方面由于保障給付“易升難降”的剛性特點，全面取消原有保障可能會遭到受益者的強烈反對，不利于社會的穩定。
四、完善新型農村養老保險的對策建議
1.加快實現基礎養老金的全國統籌。未來城鄉養老保險基礎養老金實現全國統籌的主要思路是：農村養老保險社會統籌賬戶籌資主體模式向城鎮基本養老保險社會統籌賬戶靠近，由政府財政全額補貼農村基礎養老金向政府、集體與個人共同負擔轉變；城鎮養老保險社會統籌賬戶向農村養老保險基礎養老金“二賬戶”模式靠近，將社會統籌賬戶資金的一部分拿到中央賬戶全國統籌發放，其余社會統籌賬戶資金留存地方賬戶省級統籌發放。
2.提高新農保的保障水平。新農保的保障水平與經濟發展水平和人口老齡化的趨勢不相匹配，造成農村養老保障水平無法滿足農民基本的適度生存需要。農村養老保障水平只有達到適度水平，才能既為農民提供可靠的養老保障，又能激勵農民勞動，實現經濟社會協調可持續發展。實現農村養老保險適度保障就要在現階段農村養老保險水平基礎上，按照階段性的目標逐步將其提升。在初始期（2012~2020 年），農民的基礎養老金可按照 CPI 指數進行動態調整，個人賬戶養老金要加大籌資力度和投資收益，爭取在 2020 年使基礎養老金和個人賬戶養老金替代農民勞均收入的比率分別達到 5%和 3%的水平。在過渡期 （2020~2021 年），可按照經濟增長速度養老補償金增長率動態調整，個人賬戶養老金繼續加大籌資力度和投資收益，爭取在2030 年使基礎養老金和個人賬戶養老金替代農民勞均收入的比率分別達到 12%和 15%的水平。在目標期 （2021~2030 年），這期間基礎養老金和個人賬戶養老金需要依據人口老齡化和人均收入增長情況進行動態調整，將社會養老保持在適度區間內發展，爭取在 2050 年使基礎養老金和個人賬戶養老金替代農民勞均收入的比率分別達到 25%的水平。
3.推出養老金入市以實現保值增值。對于老年農民來說，養老保障金是維持其基本養老的主要方式，因此各國都強調養老基金資金的安全性，許多國家對養老基金的投資的方式和投資的品種都有嚴格的限制，強調投資的多樣化和安全性。但養老金投資的基本出發點還是實現養老基金的增值，否則就失去了養老金入市的意義。因此需要多渠道地提高養老基金投資的收益，促進其增值的實現?？梢赃m當放寬養老金投資的渠道和投資品種的范圍，除了傳統的國債、銀行存款和中央票據等，還可以適當增持一部分風險較小的固定收益類和貨幣市場基金，增加基金的流通性，保證基金資金的運轉。高風險往往伴隨著高收益，為了規避風險而放棄收益是不可取的。面對著日益增加的養老金缺口，提高留存基金的投資收益是有效應對的政策選擇?，F今世界上越來越多的國家都傾向于將養老保險基金委托給私營基金管理公司管理。為了提高養老基金的收益，應當參與到正規的市場化運作中去，不斷完善和發展。
【參考文獻】
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