2008 年夏，全球金融危機在美國爆發，隨后席卷全球，西方金融體系受到嚴重沖擊。金融危機暴露了國際金融監管體系的漏洞與不足，2010 年 9 月 12 日，巴塞爾委員會公布了新的全球資本標準，即“巴塞爾協議 III”,核心是加強銀行資本數量和質量監管，強調普通股對吸收損失、緩解沖擊的核心作用，限制銀行杠桿率等。美國早在“大蕭條”時期即開始研究商業銀行監管問題，商業銀行信貸大肆擴張被認為是導致大蕭條的重要因素，監管機構通過設定資本比率對商業銀行實施資本監管。隨著經濟形勢和金融創新的發展，美國監管機構對資本監管和金融效率的態度有所搖擺，但是，總體趨勢上加強了資本監管的激勵約束機制，同時，配合銀行資本監管，美國建立了一整套銀行風險評價、資本約束、懲罰措施等管理體系。
2008 年金融危機之后，美國國會先后通過了多項法案，改革華爾街金融體系，2010 年通過的 《多德- 弗蘭克法案》 標志著美國金融體系“去監管化”時代結束，全球金融監管實現從“放松”到“收緊”轉折，法案根據銀行規模和風險設定資本金要求，大型銀行在五年內將信托優先債券從一級資本中逐步剔除，提高資本質量，美聯儲可根據資本是否嚴重不足強令金融控股公司破產，并且有條件地采納“沃克爾規則”.雖然該項法案受到金融巨頭的強烈抵制，但是，為巴塞爾協議Ⅲ的實施提供了法律鋪墊?？疾烀绹y行業資本監管歷史與監管效果，對于改進中國銀行業資本監管具有重要的借鑒意義。
一、美國銀行業資本監管的歷史演變
1.大蕭條之前，從無到有，不斷調整
1840 年前后，美國商業銀行的資本資產比率超過了 50%（總資本/總資產）。1864 年， 《國民銀行法》 正式頒布，要求銀行最低資本量根據服務社區人口數量設定，規定國民銀行在貨幣監理署每存放 10 美元的聯邦政府債券，可以發行 9 美元銀行券，這意味著銀行的資本存款比率為 10%.1914 年，美國聯邦儲備體系建立，形成了為銀行業提供流動性支持的金融安全網，商業銀行不再為流動性沖擊承擔過大的資產轉換成本，同時聯邦清算體系的建立也大大加強了市場效率，商業銀行的資本資產比率逐步下降到 20%以下。
第一次世界大戰后，美國經歷了一段經濟繁榮期，高額利潤率刺激了商業銀行數量快速增加，商業銀行數量在 1921 年達到 30000 家的頂峰。銀行業務逐漸擴大到證券承銷與發行、信托融資等領域。1929 年，美國陷入前所未有的經濟大蕭條，1932 年，美國 GDP 增長 - 23.2%,CPI 同比增長 - 9.9%,銀行擠兌風潮席卷全美。大蕭條沉重打擊了美國銀行業，銀行倒閉家數迅速增加，1931 年暫停營業或破產兼并的銀行達到了4000 家，按照 1931 年羅斯福命令重新換發銀行牌照開業的銀行僅有 14500 家，僅為頂峰時期的 48%.
2.大蕭條之后，嚴格監管，追求安全
1933 年， 《格拉斯-斯蒂格爾法》 頒布，限制商業銀行混業經營，禁止投資銀行與商業銀行形成關聯關系，商業銀行只能從事有限的投資銀行業務。1933 年聯邦存款保險公司建立，為參加保險的商業銀行存款人提供最高 2500 美元的保護。從1934 年起，所有美國聯邦儲備成員銀行必須參加保險，非成員銀行經批準也可以選擇參加保險。監管當局對銀行資本監管先后提出了多個指標，例如，資本總資產比率不低于 7%,資本風險資產不低于 20%,資本調整后風險資產不低于 1/6 等標準。此后，國民銀行體系逐漸穩定下來，破產或接受聯邦金融安全網救助的銀行數量逐漸下降，到 1945 年倒閉或接受援助銀行僅有 1 家。
3.二戰后，經濟繁榮，資本監管，似有似無
20 世紀 50 年代，美國戰后經濟持續繁榮，每年倒閉或接受援助的銀行均未超過 5 家。期間，美聯儲曾試圖對銀行資產按照風險程度提出資本要求，但未能就資本比率指標和標準形成一致意見而放棄。這一時期美國銀行業監管當局主要基于非定量，主觀判斷和定性評估相結合的方式實施資本監管，并不十分強調資本比率。FDIC 在其 《監管審查手冊》 中曾寫到“資本比率只能近似反映銀行抵御風險的能力，資本比率高的銀行并不必然比資本比率低的銀行更穩健”.
4. 20世紀70年代，經濟滯漲，資本監管加強
20 世紀 70 年初，美國經濟陷入滯脹，持續長達十年。美國商業銀行倒閉數量增加，資本比率呈下降趨勢，平均資本比率保持在 6%以下。1981 年美聯儲和貨幣監理署制定了最低杠桿率標準：跨國銀行的最低杠桿率逐家確定，地區性銀行最低為 5%,社區銀行最低為 6%,適用于國民銀行、州會員銀行和銀行持股公司。聯邦存款保險公司則制定了另外一套杠桿率標準：杠桿率門檻為 6%,最低為 5%,該標準適用于參加存款保險的非會員銀行。
5. 20世紀80年代，放松管制，追求效率
20 世紀 80 年代，美國銀行業監管的主要基調為更加開放、更加寬松、更富競爭力，促進不同金融機構之間的公平與平等。
美國先后出臺了一系列放松銀行監管的法案， 《1978 年國際銀行法案》 給予外國銀行在開設分行、準備金要求等方面國民待遇。 《1980 年存款機構放松管制和貨幣控制法案》 取消了儲蓄存款和定期存款的利率上限限制，放開了自動轉賬服務（ATS）、可轉讓定期存單（NOW）等業務，標志著美國利率市場化改革的開始，在促進市場效率提高的同時，也增加了金融業的市場風險。
1983 年，拉美債務危機對美國銀行業造成了負面沖擊，1989 年銀行業倒閉及接受援助的家數達到了 534 家，創 1929年經濟大蕭條以來的最高峰。整個 80 年代，美國銀行業倒閉及接受援助的總數達到了 2036 家，其中，倒閉銀行數達到了1477 家。1983 年美國出臺了 《國際貸款監管法案》，加強了從事國際貸款的美國商業銀行的監督，要求銀行持有專門準備金，監管當局制定了資本充足率監管條例。1985 年美聯儲、貨幣監理署和聯邦存款保險公司聯合發布了資本比率監管標準：大銀行最低資本比率為 5.5%,上調了 0.5 個百分點，社區銀行資本比率下調為 5.5%,下調了 0.5 個百分點，若銀行的資本比率低于 3%,則監管當局將對其采取強制措施。
6. 20世紀90年代，資本監管與放松業務管制的平衡
90 年代初，美國聯邦監管機構吸取 80 年代銀行業監管的經驗教訓，要求商業銀行必須持有充足的資本，以吸收外部不利環境沖擊造成的貸款損失，資本作為風險監管的關鍵指標，應當與銀行的風險水平相匹配。 《1991 年聯邦存款保險公司改進法案》 建立了基于風險的資本監管框架，吸收了 1988 年資本協議的精神，并根據美國的實際情況加以本土化調整，明確了資本定義、資本指標、資本監管評級標準、監管措施等。
這一時期出臺的法案有： 《1994 年里格社區發展和監管改進法案》 放松了社區銀行的監管限制； 《1994 年里格-尼爾銀行跨州經營與跨州設立分支機構法案》 允許 1997 年 6 月 1 日后設在不同州的銀行分支機構合并到一家機構，放開了跨州設立分支機構的限制； 《1999 年格雷姆-里奇-比利雷法案》 規定銀行、證券公司、保險公司在金融控股公司的結構下建立關聯關系，意味著美國金融業混業經營的開始。但是，金融控股公司需要證明其所控制的存款機構資本充足且管理有方，如果未能達到資本充足的標準，將可能被施加迅速糾正監管措施，且在開展新的金融業務時受到限制，如果在 180 天內沒有落實糾正，該存款機構須被剝離或終止新授權的金融業務。如果金融控股公司有多家存款機構未能保持足夠高的監管評級，將面臨被禁止開展新的金融業務的監管懲罰。
20 世紀 90 年代，隨著美國銀行業迅速糾正措施的嚴格實施，美國倒閉及接受援助的銀行家數迅速下降，1997 年，當年倒閉銀行僅 1 家。
7.金融危機爆發后，實施更加嚴格的資本監管
2008 年全球金融危機爆發，美國倒閉及接受援助的銀行顯著增加，2010 年達到了 157 家之多，不良貸款率也迅速上升，2009 年達到 5.4%的水平。學術界和監管當局分別從美聯儲貨幣政策過于寬松、多頭監管和監管不足、華爾街的貪婪本質、商業銀行不審慎的信貸政策、信用衍生品投資過度等方面提出了改進意見，要求改革美國金融監管體系，加強金融監管的聲音非常強烈。
2010 年 7 月 21 日， 《多德 - 弗蘭克法案》 簽署，標志著美國金融體系“去監管化”時代結束，全球金融監管實現從“放松”到“收緊”轉折。法案分別對銀行資本要求、資產流動性以及風險敞口提出更嚴格標準。法案對銀行及銀行控股公司資本金要求：一是根據銀行規模和風險設定資本金要求。二是資產在 150 億美元以上的銀行必須達到資本標準上限。三是大型銀行在五年內將信托優先債券從一級資本中逐步剔除，提高資本質量。四是美聯儲可根據資本是否嚴重不足強令金融控股公司破產。五是有條件的采納“沃克爾規則”（Volcker Rule），銀行向對沖基金或私募基金的投資占一級資本的比例不超過 3%.
二、資本監管評估與懲罰措施
國銀行業監管當局根據資本覆蓋風險的能力將資本區分為一級資本和附屬資本兩類，這與 1988 年資本協議的定義一致。
一級資本是吸收風險能力最強、質量最高的資本形式，包括股本、資本公積、盈余公積、未分配利潤、永久性非累計優先股、少數股東權益等。附屬資本也具有一定風險吸收能力，但效力和質量次于一級資本，附屬資本包括一般準備 （最高不超過風險加權資產的 1.25%）、永久性累計優先股、長期優先股、中期優先股、混合資本債券、長期次級債等。計入附屬資本的長期次級債和中期優先股數量不能超過一級資本的 50%,且在到期前五年開始每年折扣 20%,逐年遞增。計算整體資本充足率時還要扣除商譽和無形資產等。
資本監管指標包括三類：總資本對風險加權資產的比率（資本充足率）、核心資本對風險加權資產的比率 （核心資本充足率）、核心資本對平均總資產的比率 （杠桿率）。美國是使用杠桿率監管指標較早、時間較久的國家之一。
資本監管分工方面，聯邦儲備體系負責評估自愿成為會員的州銀行、銀行控股公司和金融控股公司的資本充足率。據統計 1991 年底，美國銀行控股公司 5116 家，占美國商業銀行存款總額的 96%,此外，金融控股公司 400 多家。根據美聯儲的規定，并表資產在 1.5 億美元以上的銀行控股公司至少應當保持 8%的資本充足率，一級資本充足率為 4%或更高。金融控股公司及其附屬公司則適用特別的資本規則，例如，非存款類子公司不適用資本充足率監管措施等。
聯邦存款保險公司負責監管和檢查非聯邦儲備體系的參加存款保險的州注冊銀行。貨幣監理署負責監管和檢查國民銀行，根據統計 1999 年底，美國商業銀行共有 8577 家，其中，國民銀行 2368 家，占 27.6%,存款 17760 億美元，占 55.9%.資本監管評級方面，根據 1991 年 《聯邦存款保險公司改進法案》，美國聯邦銀行監管當局依據銀行資本比率，將銀行評定為不同的監管等級，針對不同的監管等級實施相應的監管措施。監管當局有權通過現場或非現場的檢查或者當銀行處于不安全或不合理狀況下，將一家資本非常充足的銀行定義為資本充足銀行，或要求資本充足銀行或資本不足的銀行滿足更為嚴格資本監管措施。通常，監管當局會綜合考慮銀行資產質量、管理能力、盈利狀況、流動性等因素。
強制監管措施方面，根據銀行監管評級，監管當局分別規定了強制監管措施或酌情處置監管措施。其中，前兩級資本監管評級較高的銀行，只要求不進行資本分配或不向控制人支付管理費。對于資本不足的銀行，監管當局可以選擇適當的措施，如監控業務發展，限制資本規模的增長速度等。后兩級屬于資本監管評級較差的銀行，銀行監管當局對銀行實施更加嚴格的強制監管措施。酌情監管措施方面，除了強制監管措施外，還包括自主選擇的措施，即酌情處置措施，適用于資本不足如表 9 所示資本等級的銀行，作為強制監管措施的補充。
此外， 《1991 年聯邦存款保險公司改進法案》 還要求銀行反映利率風險、信貸集中度風險和非傳統業務風險。金融機構必須調整基于風險的資本比率，吸收利率、匯率、股票價格、商品價格波動產生的損失，對單項特別是金融工具的發行人風險須持有特別準備。
三、美國銀行業資本監管最新進展
巴塞爾協議Ⅱ公布后，美國國內金融監管當局、金融機構、學者、政治集團之間就實施巴塞爾協議Ⅱ問題展開了激烈的爭辯，各種利益交織在一起。2005 年美國銀行監管當局出臺了“預告文件”（ANPR）。ANPR 主要內容如下：其一美國 2008年以后開始執行新資本協議；其二增加標準法的風險權重到 9個級別，新增加了 35%、75%、150%、350%四個等級；其三銀行可以使用外部評級；其四增加風險緩釋工具的范圍，包括經過外部評級機構投資級評級的短期和長期債券等。
一些學者甚至提出了一套獨立的美國版本資本協議文本-《巴塞爾協議 IA》，以此來取代巴塞爾協議Ⅱ。但是，遭到美國國際性銀行的強烈反對。2007 年 7 月，美國四大監管部門最終同意接受巴塞爾協議Ⅱ。根據美國監管當局的新資本協議實施指引，銀行可以分類實施新資本協議，適用不同的資本監管標準。第一類是強制實施新資本協議的核心銀行 （目前包括排名前 11 位的大型銀行），對于資產規模超過 2500 億美元或境外風險暴露超過 100 億美元的銀行，必須實施巴塞爾協議Ⅱ規定的高級計量方法 （信用風險高級內部評級法、操作風險高級計量法）。第二類是自愿申請實施高級方法的銀行（Opt- in Banks）。
這類銀行可以根據自身風險管理水平和業務復雜程度，自愿申請實施巴塞爾協議Ⅱ高級方法。第三類銀行為一般性銀行（General Banks），既可以選擇采取 1988 年資本協議的資本標準，也可以采取新協議的標準。
2007 年 11 月，美國銀行監管當局公布了 《以風險為本的資本標準：資本充足性高級法框架-BaselⅡ》，要求核心銀行從2009 年開始實施高級方法。美國版的新資本協議高級方法具有以下特點：一是覆蓋表內外所有資產。按照批發業務、零售業務、資產證券化和股權等四大類分別計算單筆業務的 PD、LGD、EAD、M 等風險因子，然后匯總計算風險加權資產（RWA）。對于不能明確劃分到上述四大類資產的業務應當根據其賬面價值確定風險加權資產 （可扣除計提的撥備）。二是拒絕對中小企業給予資本優惠。三是對零售業務的違約定義采取了最為寬松的標準，即合格循環零售貸款與個人住房按揭貸款逾期超過 180 天以上，其他零售貸款逾期超過 120 天以上為違約，這與美國的商業銀行零售貸款占比較高有很大關系。對操作風險高級計量方法，美國監管當局要求監管資本應覆蓋操作風險的預期損失和非預期損失。四是新資本協議實施后商業銀行仍應滿足杠桿率標準的監管要求，并在實施高級方法的前三年嚴格遵守資本下限規定：即第一年監管資本降幅不超過 5%,第二年累計降幅不超過 10%,第三年累計降幅不超過 15%.
經過金融危機后資本監管強化措施，美國商業銀行業資本充足情況有了進一步的提高，根據 BIS（2012,10）統計，美國全部銀行加權平均資本充足率為 15.3%,核心資本充足率為12.9%,總資本為 14550 億美元，核心資本為 11140 億美元，核心資本占總資本的 76.6%.其中，美國前五大商業銀行總資本為 7140 億美元，核心資本為 5760 億美元，核心資本占總資本的 80.6%,平均資本充足率為 17.1%,核心資本充足率為13.8%,均高于美國銀行業平均制，表明大型商業銀行的資本充足有了實質性的提高，改變了以往“大而不倒”銀行資本充足率偏低的情況。
四、結論
金融危機暴露出銀行系統性風險監管不足，順周期性應對無力等缺陷，促使國際銀行監管機構加強了宏觀審慎監管。主要措施包括：建立前瞻性的逆周期撥備、逆周期資本要求、逆周期信貸政策以及杠桿率等。前瞻性的逆周期撥備要求銀行在經濟上行期多計提信貸損失撥備，反映資產潛在損失的可能性，但是，逆周期撥備也可能會增加銀行操縱當期利潤的可能，因此基于預期損失模型的逆周期撥備措施尚未被國際銀行業普遍接受。逆周期緩沖資本、超額資本留存等措施。建立逆周期緩沖資本的核心困難是如何將宏觀經濟周期與逆周期資本乘數掛鉤，國際清算銀行曾提出根據信貸 /GDP 以及資產價格作為逆周期資本乘數因子的方案，不過，該方案是否具有普適性、公平性尚需進一步研究。
監管當局應當認識到銀行的風險行為對資本監管的反應存在異質性，統一的監管資本標準可能激勵部分銀行的風險行為，不利于降低銀行系統風險。在保證行業公平監管的基礎上，采取差異化的資本約束機制，防范資本監管導致銀行體系的風險上升。
加快巴塞爾協議Ⅲ落實實施，提高商業銀行核心資本比率，提高資本質量，為不可預期的外部沖擊提供風險緩沖。同時，發揮新資本協議第二支柱的作用。銀行業監管當局要重視第二支柱，即監管當局的監督檢查的作用，使第一支柱與第二支柱相互影響、相互配合。商業銀行應盡快建立起資本充足自評估程序，對風險偏高的銀行采取包括提高監管檢查頻率、定期評估、監管約談等措施。強制審計和提高透明度，充分的信息披露有利于發揮外部監督的作用，還能夠有效降低銀行的風險行為。
要進一步拓寬商業銀行資本籌集的渠道，降低融資成本。資本籌集的便利性和成本直接影響銀行的風險行為，對于融資渠道狹窄，偏重內源性融資的銀行而言，通過提高風險溢價的方式增加資本補充，最終將導致風險水平上升。監管當局應當放寬銀行資本籌集渠道，創新資本工具，充分利用資本市場、銀行間市場發行資本工具，擴大市場容量，提高流動性和靈活性。
商業銀行要加快轉變經營模式，建立資本集約型業務模式。轉變經營模式和盈利模式，加大非息收入構成，建立內源性融資以及外源性融資的良性配合機制。積極推進資本計量高級方法、風險資本配置、資產組合管理等現代風險管理工具的運用。加快推行資產證券化，分散資產組合風險，降低資本補充壓力。
