隨著工業化和城鎮化的發展，中國大量農村勞動力轉移到城市就業，進城農民工數量不斷增加。2013年，中國進城農民工數量達到1.66億人，占城鎮全部就業人員的43.4%.進城農民工已成為中國城鎮居民和就業人員的重要組成部分，改善他們的生活和工作條件是中國社會經濟發展的重要內容?！秶倚滦统擎偦巹潱?014-2020年）》明確指出，農村人口向城鎮集中是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。但是，由于受城鄉分割體制的影響，進城農民工未能在教育、就業、醫療、養老等方面享受與城鎮居民均等的基本公共服務。
社會保險是基本公共服務的重要內容。近年來，進城農民工參加社會保險的比例有了很大提高。2008年至2013年間，進城農民工參加城鎮基本養老保險的比例從9.8%提高到了15.7%,參加城鎮 基 本 醫 療 保 險 的 比 例 從13.1%提 高 到 了17.6%,參加失業保險的比例從3.7%提高到了9.1%.但是，從進城農民工社會保險的覆蓋率來看，無疑仍然還是非常低的。提高進城農民工社會保險的覆蓋率，已成為中國城鎮化和經濟社會發展必須解決的課題。
關于進城農民工參加社會保險的困境，學者們做了大量研究。例如，有學者認為，這是因為農民工普遍缺乏技術，在城市勞動力市場上處于不利地位，沒有和資方討價還價的資本，從而在城市社會保障體系中處于邊緣化的狀態.有學者指出，進城農民工參保率低是因為他們不愿意參加社會保險，其參保的意愿比城鎮居民要低.也有學者認為，這是因為長期以來我國勞動立法不完善，缺乏針對農民工的勞動法律，使得許多用工單位有空子可鉆，同時一些地方政府監管不力也有影響.有實證研究表明，農民工是否參加社會保險，不僅取決于受教育程度和工齡等個人基本特征，還取決于企業性質和企業規模等企業特征.
但是，現有的研究忽略了這樣一個問題，即社會保險是就業關聯的。按照我國現行的社會保險制度，只有與用人單位形成正式勞動關系的受雇勞動者才能夠參加社會保險；而那些自我經營或家庭幫工等靈活就業者，由于沒有正式的勞動關系則不能加入現行的社會保險體系。
2011年7月1日《中華人民共和國社會保險法》施行后，社會保險開始對城鎮靈活就業勞動者開放，但在實際操作中基本僅局限于城鎮本地戶籍靈活就業者。本文的研究表明，進城農民工中約30%是靈活就業者。這意味，如果社會保險體系不向城鎮靈活就業農民工開放，即使現行社會保險制度實現了對進城農民工的“應保盡?！?進城農民工的社會保險覆蓋率也只能達到70%左右。針對靈活就業勞動者難以加入現行社會保險體系的問題，國家和各個地方也陸續出臺了一些政策，盡可能地將城鎮靈活就業人員納入到城鎮社會保險的對象范疇中。但是，目前來看，這些政策大都是只將具有城鎮本地戶籍靈活就業人員納入社會保險，而城鎮靈活就業農民工仍被排斥在城鎮社會保險體系之外。城鎮靈活就業農民工的社會保險問題仍是一個制度“真空”.中國要真正實現社會保險對農民工的全覆蓋，就必須解決靈活就業農民工參加社會保險的障礙。
本文首先利用調查數據描述城鎮靈活就業農民工社會保險的缺失狀況，然后分析其原因和癥結所在，最后提出相關對策建議。
一、城鎮靈活就業農民工社會保險狀況
（一）概念界定和數據描述
“靈活就業”是具有中國特色的一個概念。國際上與之比較接近的，是由國際勞工組織（Interna-tional Labor Organization,ILO）提出的“非正規就業”（Informal Employment）。非正規就業一般指在非正規部門的就業。按照國際勞工組織的定義，非正規部門是指小規模不經國家管理或是被國家法規壓制的企業、小販、木匠、修理工和廚師等，以區別于受國家管理和支持的大企業.中國在參考這一概念的基礎之上，結合本國實際提出了“靈活就業”概念，即靈活就業是在勞動時間、收入報酬、工作場地、社會保險、勞動關系等幾方面不同于建立在工業化和現代工廠制度基礎上的、傳統的主流就業方式的各種就業形式的總稱.
按照《社會保險法》的規定，無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險和基本醫療保險。上海市則進一步明確規定，靈活就業人員包括從事有合法經濟收入的自雇人員、無雇工個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員.綜合以上定義，并考慮到實證研究的具體要求，本文將靈活就業者界定為自營勞動者（含有合法經濟收入的自雇人員和無雇工個體工商戶）和非全日制從業人員。
目前，國家并沒有關于城鎮靈活就業農民工社會保險的專門統計或調查，因此本文利用中國社會科學院人口與勞動經濟研究所于2010年進行的“中國城市勞動力調查”（China Urban Labor Survey,CULS），對城鎮靈活就業農民工的社會保險缺失狀況進行分析。該調查設計不僅吸收了國際勞工組織的就業和非正規就業概念體系，也考慮了中國城鎮就業的具體實際，是研究中國城鎮就業和靈活就業的合適數據來源。該調查在上海、福州、西安、武漢、沈陽和廣州等六個城市進行，按照與規模成比例的概率抽樣方法，在每個城市均對城鎮本地居民和外來勞動者進行了問卷調查。其中，調查本地家庭4273戶，共12335人；外來家庭3637戶，共8094人。
2010年“中國城市勞動力調查”中，將勞動者的身份分為五種，即單位或個體雇員、機關（事業）單位正式職工、雇主、自營勞動者、家庭幫工。進城農民工中，約一半（53.02%）是單位或個體雇員，30.36%則為自營勞動者。在城鎮本地勞動者中，高達84.90%的人是單位或個體雇員，只有9.09%的人是自營勞動者（見表1）.
靈活就業者除自營勞動者外，還包括非全日制從業人員。根據《中華人民共和國勞動合同法》，非全日制用工是指以小時計酬為主，勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過四小時，每周工作時間累計不超過二十四小時的用工形式。按照這一定義，計算出全部進城農民工中，從事非全日制工作的僅占0.12%;城鎮本地勞動者的這一比例略高，為0.39%.這樣，全部進城農民工中，靈活就業者占比即自我經營者和非全日制工作者占比之和為30.48%;相應地，城鎮本地勞動者中從事靈活就業的比例為9.48%.各調查城市的靈活就業者所占比例，如表2所示。這意味著，在中國城鎮勞動力市場上，約有三成的進城農民工從事的是靈活就業，而從事靈活就業的城鎮本地勞動者則不足一成，顯示出兩者在就業性質方面的顯著差距。
（二）城鎮靈活就業農民工社會保險嚴重缺失
經過多年的發展，中國城鎮社會保險的覆蓋率不斷提高。
2013年底，全國參加城鎮基本養老保險和醫 療 保 險 的 在 職 職 工 人 數 為2.42億 人 和2.05億人，占全部城鎮就業人員的比例分別 為63.28%和53.61%.但分析表明，中國社會保險面臨兩個突出問題，一是進城農民工參保率非常低，遠低于城鎮本地勞動者；二是城鎮靈活就業農民工基本沒有被社會保險體系所覆蓋。
從進城農民工參加社會保險的比例來看，國家統計局的數據表明，2013年進城農民工參加養老保險和醫療保險的比例只有15.7%和17.6%,參加工傷保險、失業保險和生育保險的比例也分別只有28.5%、9.1%和6.6%瑏瑡\ue583.盡管與2008年等以前年份有較大幅度提高，但各項社會保險的覆蓋率仍然是非常低的，與60%左右的城鎮勞動者整體社會保險覆蓋率相比更是相形見絀。從進城農民工內部來看，具有正式勞動關系的“單位就業者”參加社會保險的比例相對較高，從事靈活就業的 進城 農民 工則基本沒有社會保險。
2010年“中國城市勞動力調查”表明，進城農民工參加城鎮基本養老保險的比例為18.63%,遠遠低于城鎮本地勞動者66.13%的參保比例；在進城農民工內部，從事非靈活就業的農民工參加養老保險的比例相對較高，達到了25.03%,而靈活就業農民工參加養老保險的比例只有3.98%.醫療保險參保也表現出類似的差距。進城農民工參加城鎮基本醫療保險的比例為17.58%,遠低于城鎮本地勞動者（61.49%）；從事非靈活就業的農民工參加醫療保險的比例相對較高（25.42%），而靈活就業農民工參加養老保險的比例很低，只有4.21%（見圖1）?？梢?，城鎮靈活就業農民工參加社會保險的比例非常低，基本沒有被社會保險體系所覆蓋。
二、城鎮靈活就業農民工社會保險缺失的原因分析
（一）城鎮靈活就業人員參加社會保險的相關制度規定
2001年，原勞動和社會保障部發布了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，規定“城鎮個體工商戶等自謀職業者以及采取各種靈活方式就業的人員，在其參加養老保險后，按照省級政府規定的繳費基數和比例，一般應按月繳納養老保險費，也可按季、半年、年度合并繳納養老保險費；繳費時間可累計折算”.
2003年頒布的《關于城鎮靈活就業人員參加基本醫療保險的指導意見》規定，對于已經和有關用人單位建立起明確勞動關系的城鎮靈活就業者，“要按照用人單位參加基本醫療保險的方法繳費參?！?而對于其他城鎮靈活就業者，則要以個人身份參加醫療保險，并要求“靈活就業人員參加基本醫療保險的繳費率原則上按照當地的繳費率確定”.
2005年，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》進一步明確擴大基本養老保險的覆蓋范圍，規定“城鎮各類企業職工、個體工商戶和靈活就業人員都要參加企業職工基本養老保險”,繳費基數應為“當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%,其中8%記入個人賬戶”.接著，《關于貫徹落實國務院完善企業職工基本養老保險制度決定的通知》明確要求，全國各地要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員為重點，不斷擴大養老保險覆蓋范圍。
2011年7月1日施行的《社會保險法》，首次以國家法律的形式確立了包括養老、醫療、工傷等在內的就業關聯社會保險制度體系的框架，是國家社會保障法制建設中的一個重要的里程碑?！渡鐣ｋU法》明確規定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加基本養老保險，由個人繳納基本養老保險費。無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員可以參加職工基本醫療保險，由個人按照國家規定繳納基本醫療保險費?！边@部法律雖然明確了靈活就業人員可以參加基本養老保險和職工基本醫療保險，但是并沒有進一步說明是城鎮本地靈活就業人員還是靈活就業農民工。當然，這只是國家的法律，具體細化的規定仍需逐步完善和落實。
（二）地方性制度規定排斥城鎮靈活就業農民工參加社會保險
《社會保險法》等國家法律法規和有關政策雖已經明確靈活就業人員可以參加基本養老保險和職工基本醫療保險，但對“靈活就業人員”的界定還不是十分清晰，使得許多地方在制定具體配套政策時，都將靈活就業農民工排除在社會保險對象之外。通過梳理各個地方制定的關于靈活就業人員參加社會保險的有關規定，北京、上海、廣州等地對于靈活就業人員參加基本養老、基本醫療、生育等社會保險都有條件限制。例如，北京、上海、廣州、深圳等地的有關政策都規定，只有具有本市城鎮戶籍的靈活就業人員才可參加職工基本醫療保險（見表3）.
通過考察各個地方最近幾年的社會保險政策變化情況，發現天津、武漢、大連等部分城市正逐步將靈活就業農民工納入到城鎮基本養老保險和基本醫療保險的范疇內。天津發布的《天津市基本醫療保險規定》規定：“無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫療保險的非全日制從業人員及其他靈活就業人員，可以選擇參加職工基本醫療保險或者居民基本醫療保險?！蔽錆h也調整了靈活就業人員參加基本養老保險的限制條件，取消了首次參保的戶籍限制，這也就意味著，外來的小商販、手藝人、獨立作家等自由職業者也可選擇參加武漢的養老保險。然而，這些城市對于靈活就業農民工是否能夠參加失業、生育等其他社會保險并沒有規范化的政策文件。按照現有的政策文件，失業、生育等社會保險仍將靈活就業農民工排除在對象范疇之外。因此，從總體上看，現有的城鎮社會保險政策并沒有完全覆蓋靈活就業農民工。
（三）城鎮靈活就業人員社會保險制度設計本身存在缺陷
國家和地方對于靈活就業人員的社會保險問題都出臺了一些相關的政策文件和實施細則，在一定程度上適應了我國市場經濟的發展，也為靈活就業群體參加城鎮社會保險提供了政策依據。然而，對于我國來說，城鎮靈活就業人員的社會保險問題仍是一個較新的事物，還存在許多有待進一步解決的問題。
首先是繳費水平偏高。國家政策規定，城鎮靈活就業人員的社保繳費基數為上年度在崗職工的平均工資。而靈活就業人員收入普遍較低，大多難以負擔得起長期持續的社保繳費。數據顯示，2013年全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資為51474元，城鎮私營單位就業人員年平均工資為32706元，而外出農民工人均月收入水平只有2609元.與單位職工相比，靈活就業人員參加養老保險的相對繳費比例實際上高于國家規定的20%,2005年靈活就業人員參加基本養老保險的人均年繳費額大約占其實際收入的30%左右，比職工個人和單位共同繳納比例的28%還要高.有研究顯示，即使按上年度職工月平均工資60%的下限繳費標準，仍有八成多靈活就業人員因不具有相應的繳費能力而無法參加社保，進而導致靈活就業人員的參保率較低瑏瑤\ue583.
其次是“逆向選擇”問題突出。城鎮靈活就業人員是以個人身份自主參加社會保險的，這種自愿參保的方式極易誘發“逆向選擇”行為。國家現行政策規定，只要參保人員能夠滿足下列三個條件即可按月領取養老金：一是本人達到法定退休年齡并辦理了退休手續；二是所在單位和個人依法參加基本養老保險并履行繳費義務；三是個人累計繳費滿15年。這一規定讓大多數年輕的靈活就業人員誤以為，退休是一件很遙遠的事情，可在年輕的時候多積累一些資本，等到退休前15年才開始參保繳費即可。還有一部分靈活就業人員，原來參加了養老保險，但由于下崗、辭職、跳槽等原因而中斷了參保，中斷后，這些人員并沒有及時續保而是選擇在退休前幾年才繼續參保以補足15年的繳費年限。
再次是險種不完整?！渡鐣ｋU法》雖然明確規定，城鎮靈活就業人員可以參加基本養老保險和職工基本醫療保險，但是生育、失業、工傷等其他社會保險制度仍然缺位。為了保障婦女的生育基本醫療需求，2009年人力資源和社會保障部制定了《關于妥善解決城鎮居民生育醫療費用的通知》，對于參加城鎮居民基本醫療保險的參保人員，其在住院分娩期間發生的符合規定的醫療費用可以納入城鎮居民基本醫療保險基金的支付范圍。在一定程度上緩解了部分城鎮靈活就業人員支付生育醫療費用的壓力，但仍沒有完全解決靈活就業人員的生育保險問題。
三、推進城鎮靈活就業農民工參加社會保險的對策建議
第一，城鎮社會保險制度需要向靈活就業農民工開放。隨著我國工業化、城鎮化的不斷推進，靈活就業已逐漸成為一種重要的就業方式。這種就業方式具有進出門檻低、資歷要求低、機動靈活等特點，從而能夠創造大量的就業崗位，以緩解我國就業壓力。我國城鎮社會保險制度在設計之初是為了保障城鎮企業職工的合法權益，并沒有考慮到靈活就業人員。后來，盡管國家和地方制定了有關政策，逐步將城鎮靈活就業人員納入保險范圍，但城鎮靈活就業農民工的社會保險制度仍然缺失。
靈活就業農民工作為我國勞動者，應享有同樣的就業、養老、醫療、生育等社會保險權益。如果城鎮社會保險制度不向靈活就業農民工開放，那么城鎮社會保險的覆蓋率將難以提高。
第二，改革靈活就業人員的社保繳費基數。由于城鎮靈活就業人員收入普遍不高，特別是外來農民工，其收入更是偏低，因此應確立靈活的繳費標準。參保繳費基數的設置應在參照城鎮居民或職工參保標準的基礎上，充分考慮他們的實際收入和繳費能力，科學、合理地確定。國家政策規定，城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年在崗職工平均工資。通過梳理地方的政策文件，發現各個地方的繳費基數范圍大都為上年度職工月平均工資的60% -300%.
由于城鎮職工平均工資高估了社會的平均工資，因此，未來可依社會平均工資來確定繳費基數，從高到低設置多個繳費檔次，起步的檔次可適當降低些，讓靈活就業人員能夠根據自身實際情況來進行選擇，以滿足不同群體的保險需求?？紤]到靈活就業人員在勞動關系、收入、工作時間、崗位等方面都具有很大的變動性，因而對他們實行的繳費方式也要適當靈活，包括繳費時間和繳費機構的靈活。
第三，擴充靈活就業人員社會保險的險種。靈活就業群體作為勞動者的重要組成部分，同樣面臨著養老、疾病、失業、生育等社會風險。因此，我國應不斷修改和完善現有的養老、醫療、生育、失業等保險政策，逐步將靈活就業人員全部納入到社會保障的對象范疇中，以保障他們依法享有參加養老、醫療、生育等社會保險的權利。例如，2012年施行的《生育保險辦法》進一步擴大了保險覆蓋范圍，將保障對象從城鎮企業職工擴大到有雇工的個體經濟組織以及其他社會組織及其職工或者雇工。然而，擴大后的覆蓋范圍并沒有將無雇工的個體工商戶、家庭幫工等靈活就業人員包括進去。生育保險由用人單位繳納，因而沒有單位的個人是無法繳納生育保險費的。從地方的實踐來看，有些地方已允許靈活就業人員以個人身份參加生育保險，但前提條件必須是以個人身份參加了基本養老保險和基本醫療保險，甚至還規定必須一次性繳納30年的保險費用才能享受有關待遇?？梢?，這種做法并不合理。未來，我國應探索專門針對靈活就業人員的生育保險政策，以保障他們的生育權。
第四，提高城鎮靈活就業農民工的參保積極性。要改善養老金計發辦法，充分體現“多繳多得”.國家現行政策規定，靈活就業人員繳費年限累計要滿15年，基礎養老金的發放標準以所在地上年在崗職工平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，多繳1年多發給1%.這種發放辦法雖在一定程度上體現了“多繳多得”,但激勵程度還較小。據有關測算，靈活就業人員每多繳一年養老金后所領取的基礎養老金與沒有多繳時的差距并不是很大.因此，我國應進一步改革靈活就業人員養老金計發辦法。靈活就業人員與企業職工有著明顯不同的群體特征，因而應依托精確、科學的測算來確定其合理的繳費年限、繳費比例和個人賬戶基金比例等，以提高其參保積極性。
