一、地方政府融資平臺概念界定和運作特點
1. 地方政府融資平臺的概念界定
地方政府融資平臺是近十年來出現的對由政府出資在轄區內開展特定業務的一類國有企業的特殊稱謂。國家各部委、金融機構和監管機構對地方政府融資平臺都有自己的界定。從廣義上講由地方政府出資在土地整理、基礎設施建設、交通建設、產業整合和公益設施建設領域開展業務并在本行政轄區經營的國資企業都應該算作是地方政府融資平臺。當前按照銀監會等機構的分類標準，融資平臺可分為大口徑平臺和小口徑平臺兩個類型[1]。其中，大口徑平臺泛指前述企業，小口徑平臺指的是由地方政府出資在特定轄區內開展業務，且開展的業務主要是公益性項目或項目的主要償還資金來源 70%以上依靠財政收入的國資公司。文章所指的地方政府融資平臺指的是大口徑的融資平臺。
2. 從法律層面上來看，地方政府融資平臺具有以下特點
第一，地方政府融資平臺的發起主要由地方政府根據區域經濟發展尤其是經濟發展中需要的基礎產業的發展需要設立。
第二，地方政府融資平臺的出資者主要是政府。通常由國有資產管理部門、財政部門或國有控股公司代為出資成立。第三，公司管理層通常是由政府任命相關人員擔任。公司管理層根據政府的要求開展相關業務，并對政府相關部門負責。第四，公司經營管理過程中有較為濃重的政府干預行為在其中，業務開展的市場化程度不高。
3. 從財務層面來看，地方政府融資平臺具有以下特征
一是出資成立公司時非貨幣資金出資比例較高，主要出資方式包括：股權、土地使用權、采礦權、收費權和固定資產等非貨幣形式出資；二是資產規模較大，但流動性資產尤其是短期流動性資產較少；三是收入較大但應收賬款的比例較高；四是資產負債率一般較高，應付賬款和中短期融資比例較高；五是主要收入的最終來源是政府的土地出讓收入和財政補助。
4. 從業務層面來看，地方政府融資平臺具有以下特征
第一，從事的業務是非市場化的特定業務。主要包括：土地一級開發、保障房建設、環境綜合整治、交通設施、機場港口、基礎設施以及部分公益設施建設。第二，在特定區域內開展業務，很少跨區經營。主要服務于當地的經濟建設。第三，在交通設施、機場港口等領域代地方政府行使業主的權利。在土地一級開發、保障房建設、環境綜合整治和基礎設施方面較多采用 BT 方式進行投資建設。第四，開發項目的規模一般較大。通常項目本身短期經營收入較弱，在很大程度上需要依靠政府出讓土地獲得收入并返還用以平衡建設資金。
二、地方政府融資平臺當前存在的問題
地方政府融資平臺當前盡管得到很大的發展，作為新凱恩斯主義的產物，地方政府融資平臺從一出現開始，就伴隨著各種爭議和問題成長。在地方政府融資已經成為各類型金融機構融資主要業務之一的當下，這些問題的出現對于金融機構做好融資平臺的信用風險管理工作提出了很大的挑戰。
1. 法律主體資格不完整以及監管缺位問題
地方政府融資平臺當前存在的一個主要問題就是法律主體資格不完整以及監管的缺位。地方政府融資平臺一般由國有資產監督管理部門或財政部門代為履行出資成立。從產權關系上講，這兩個部門是地方政府融資平臺的股東，可根據 《公司法》 相關規定通過股東大會、監事會、董事會等機構對公司的治理結構、經營管理進行設計和監督。但國資和財政部門都是地方政府的機構。這種委托代理關系是一種缺少監督的軟約束關系。在很大程度上，造成地方政府融資平臺企業實際就是政府編外的行政部門，使其缺少經營和決策上的獨立性。
2. 法律法規缺失問題
目前適用于地方政府融資平臺的法律主要是 《公司法》、《擔保法》、 《預算法》 和 《物權法》。地方政府融資平臺就是按照 《公司法》 搭建的企業，應按照 《公司法》 的要求進行運營。同時地方政府融資平臺又完全有別于一般類型公司。因其股東是政府，從事的業務主要是提供各種類型的公共服務品以及與區域經濟相關的重大發展項目建設。面對融資平臺，是金融機構應將所處地政府財務狀況一并評估并作為衡量其融資的依據[2]。
3. 運營行政化問題
地方政府融資平臺應按照一般類型公司的治理結構來進行建設。公司的股東會、董事會、監事會和管理層也應比照相關規定進行組建和選聘。目前，地方政府融資平臺運營行政化現象較為突出。形式上是公司，本質上卻是行政機構。這種方式，造成了投資、融資、管理和運營中的責權分離。管理公司卻不能從公司發展中獲得相關利益，期望獲得的是行政上的提拔。更為嚴重的是，由于績效考核的軟約束，部分融資平臺的經營管理者存在重視投資、輕視效率、忽略效益的現象。
4. 出資不實問題
大多數融資平臺是政府通過整合股權、資產和部分貨幣出資成立的企業。但很多地方政府為做大平臺的資產。采用了高評估股權、土地和房產等不實手段做大資本，以便后期獲得銀行的較高信用評級、較低負債率和較大融資金額。甚至有的公司資產中竟然包含行政事業單位的辦公大樓，沒有任何經營收入的市政工程設施、學校、醫院、公園、幼兒園等公益設施。
這些融資平臺的總資產看起來很大，但資產的構成主要是長期股權投資 （缺少分紅），市政基礎設施，價值較低的林權、海域使用權以及存在一定瑕疵的采礦權。這些貌似強大的融資平臺，容易誤導金融機構，造成金融機構對其過度融資。
5. 高度依賴土地出讓還款問題
地方政府融資平臺來說，目前還款來源主要來自三方面：
第一，公司的經營收入；第二，地方政府的財政補助；第三，地方政府土地出讓后的返還部分。多數地方政府在融資平臺實施特定項目的建設時，給予其土地的配套政策。這種模式過分偏重于土地的一次性轉讓用來支付項目建設的成本。由于土地的一次性轉讓有賴于房地產市場房產價格和居民的購買力，這種模式有著變相推高土地價格和房價的嫌疑。此外，不依賴投資項目的經營性收益作為還款來源，還會加重投融資平臺管理人員忽視項目的可行性論證、忽略項目建成后管理的思想，不利于區域資源的優化配置。
6. 運作缺少披露問題
當前地方政府融資平臺存在多頭融資現象，這和其運作缺少披露有很大關系。就單個融資平臺企業而言，人民銀行的法人征信系統和應收賬款質押登記系統已對其所融資金、擔保金額以及違約情況進行了統一登記。但就區域而言，缺少一個統一的登記查詢系統，表述轄區內所有地方政府融資平臺的融資狀況。這就造成金融機構無法判斷這個區域內地方政府融資平臺和地方政府承擔的債務以及或有債務。從產權關系上看，政府是轄區內所有融資平臺的母公司。金融機構應該將政府視作一個集團公司進行統一授信，其下轄各個地方政府融資平臺應視作子公司，在向金融機構申請融資時占用地方政府的這個集團公司的整體授信?，F在，無論是人民銀行、財政部、發改委還是銀監會都缺少這樣的手段去控制地方政府融資平臺的融資總量。當前還有很多地方政府采用 BT、BOT 和 PPP 的方式實施市政工程建設項目。而這種模式使政府需要承擔履行回購協議，此外金融機構以增資擴股方式對企業融資，表面上是股權投資，實際上股東 （政府） 也需要履行回購義務，顯然這兩種方式本質上構成了政府的債務。但事實上當前的征信系統里面并沒有記載和登記。
7. 風險隔離措施不夠易引發金融風險問題
由于地方政府融資平臺運作的行政化現象嚴重，使單個融資平臺不能夠獨立于政府之外開展業務，而自身缺少足夠多的還款來源。當前大多數的地方政府都沒有專門的機制設計來確保有能力覆蓋融資平臺出現的風險。一旦單個平臺公司發生問題，那么企業的信用風險極易傳遞到政府形成系統風險。融資平臺獲取貸款時，往往都存在交叉違約條款。一旦一筆貸款出現違約事件，容易觸發所有金融機構與地方政府融資平臺簽訂的貸款合同出現違約，引起集中清償的情況。在很多地區，對融資平臺發放貸款較多的是區域內的商業銀行，這些銀行的資本金較小，風險撥備計提往往存在不足，一旦發生平臺公司集中違約的情況，將造成商業銀行的不良率急劇增加，引發區域內系統性的金融風險[3]。
三、地方政府融資平臺的信用風險分析框架
鑒于地方政府融資平臺在運行中出現的各類問題，我們需要正視這些問題，并在控制實質風險的大原則下，通過相關手段化解現有平臺公司可能存在的信用風險，同時按照較為科學的分析框架，正確評估平臺公司的新增融資。
組織或企業在經營活動中多少會涉及到融資活動。不同的資金提供方，對于組織或企業的信用風險考察的基本原則是相同的。但鑒于不同資金方的資金來源、資金成本、風控水平、收益要求和監管要求的不同，在實際的融資活動中，融資機構對于交易對手的信用風險的評估也存在較大的差異?？傮w來說，金融機構越大，監管要求越多，資金成本也就越低、融資期限也就越長，但對于交易對手的信用風險評估也就越嚴格，對信用風險也表現地最厭惡。也就是說，金融機構的規模與對交易對手的信用風險評估狀況的嚴格程度成正比，與融資成本成反比。
對于地方政府融資平臺的信用風險評估，筆者認為：一個較為完善的信用風險分析框架，應從分析對象、要素和時間三個維度來進行。第一維度是對象，可分三個層次：第一層次是融資對象的股東 （轄區政府和上級政府）；第二層次是融資主體，包括融資主體本身和融資項目兩個方面；第三層次是融資主體的交易對手 （上游服務、原材料、資金、技術等提供者；下游服務、產品的購買者或使用者）。第二維度是要素，即分析要素，包括九個方面：業務、組織、財務、制度、流程、系統、培訓、VI 和文化。第三個維度是時間，包括三個方面：過去歷史業績表現、現在經營狀況、未來發展趨勢。
鑒于地方政府融資平臺的現階段主要收入依靠政府的土地出讓和財政收入，業務模式也以 BT 代建和代為行使業主權利投資建設經營為主，主要的上游交易對手為施工企業和建材提供商，下游終極交易對手為各類型房地產企業、工業企業以及使用基礎設施的轄區內居民。在進行信用風險評估和管理時，有必要將上述因素一并代入，并綜合考慮信用風險。
四、地方政府融資平臺的信用風險分析
借助分析框架我們可從地方政府融資平臺的股東、融資主體、交易對手的視角對當前地方政府融資平臺的信用風險做一個定性的分析。從一個較為全面的視角了解當前地方政府融資平臺存在的影響信用風險因素。
1. 從股東的視角分析
地方政府融資平臺的股東一般來說是地方政府的國有資產管理部門，其上級主管單位為當地人民政府。也就是說政府既為平臺公司的出資人也同時是受益人。政府成立企業的目的為促進土地整理、基礎設施建設等領域的發展，終極目標是實現區域內經濟發展。融資平臺財務報表上面反映出來的是，政府作為股東需要獲得收益，當然也要承擔出資風險。股東的實力尤其是當前的財務狀況，以及未來城市、土地、產業的規劃對未來融資主體的經營活動和收益的實現就至關重要。當前，不少融資平臺融資時提供了隱形的政府擔保及財政兜底[4]。盡管按照 《預算法》 和國家相關規定是無效的民事行為，但很多金融機構仍然將其作為所謂的融資安慰措施。實際上，金融機構應側重考察的是政府當前財政收入狀況尤其是一般預算內收入狀況，并結合政府城市規劃和土地利用規劃考察政府性基金收入尤其是土地出讓收入的狀況。當前金融機構在考察地方政府融資平臺的融資項目時，更多的是考慮到融資平臺股東當期的財政狀況，并未結合地方政府的經濟發展規劃、城市發展規劃和土地利用計劃來綜合考察，這就造成了對于經濟增長趨勢較好的地方融資平臺容易出現不能夠得到有效的金融資源配給，而一些已經有大量的金融資源配給但發展空間已趨于飽和地方的融資平臺過度融資。此外，作為土地出讓收入和財政收入最終返還的決定者，政府政策的穩定性、合法性和合規性對融資機構在信用風險的評估和管理上也產生了重大影響。
2. 從主體的視角分析
從融資主體視角分析，主要側重點是對其財務狀況、項目狀況和擔保狀況進行分析。地方政府融資平臺往往采用股權、土地使用權、采礦權、收費權、固定資產等非貨幣方式評估作價出資成立。這種出資方式人為操作的空間大，容易導致平臺公司的注冊資本金擴大。財務報表的資產總額很大，所有者權益較高，但貨幣資金較少。企業的貨幣資金少，速動比率較低，短期償債能力不足，且可被金融機構認可的抵押物較少，融資能力偏弱。在融資主體具體融資項目方面，一些項目可研報告為迎合金融機構的偏好，技術經濟方案做了大量的美化和包裝，財務內部收益率和項目的動態回收期都不能夠正確反映項目真實的財務狀況。金融機構應該采用專業機構獨立做出項目評估，確保項目能在相關市場、資金、管理和技術約束的情況下按期完工并產生經濟效益。對于主要依賴于土地出讓收入或財政補助還款的平臺公司，應著重考察其土地利用規劃和上級政府建設用地指標的安排情況。同時對于財政補助資金來源的相關支持性文件和決議的合法性、真實性和合規性做認真考察。
3. 從時間維度的視角分析
對于平臺公司的股東，平臺公司的主體和融資項目的業務、財務、法務以及擔保措施和還款來源在分析的時候，應做到動態的分析，避免只看現在、不看歷史和未來的狀況。融資平臺從事的項目往往都是建設周期長、見效慢，受政府和宏觀經濟表現影響較大的項目。從較長的時間維度去分析地方政府融資平臺的建設項目，能夠客觀評估其信用風險，并合理制定融資期限和風控措施。當前，一些地方政府融資平臺為爭取貸款，向一些金融機構尤其是信托公司大量申請 2 年期以內的短期貸款。該類型的貸款和項目的回收期不能很好匹配，造成一些融資平臺短期償債壓力大，容易導致違約情況發生。
五、地方政府融資平臺融資信用風險管理的意見和建議
地方政府融資平臺是一類較為特殊的國有企業。其特殊性在于在特定的轄區內，開展政府指定的基礎領域項目。這些項目包括土地整理、基礎設施建設、環境綜合整治和產業整合等。由于股東存在政府背景，不論怎么從法理上進行說明論證，都不能免除事實上政府最終存在隱性擔保的嫌疑。同時，短期的償債資金主要來自于土地出讓和財政收入的現狀是客觀存在的。
這也是在當前財政體制經濟體制下的一個客觀事實。多年以來，地方政府融資平臺通過隱性政府信用和區域內政策支持優勢，將土地、資金、技術和勞動力等生產要素進行了重新整合和優化配置，促進了轄區內經濟發展。當前存量融資較大，融資平臺短期還款壓力較大，后續資金需求也較多。在承認客觀事實的情況下，做好信用風險管理，這不但需要地方政府、融資主體、金融機構和監管機構，從制度、組織、監督各個方面進行梳理、規范和調整；也需要通過制定規則，明確參與主體的權利和義務，來有效約束各方的行為，實現區域經濟的健康發展。
具體建議如下：
1. 完善和地方政府融資平臺相關的制度
承認地方政府融資平臺的特殊性，我們就有必要建立特殊的制度，規范地方政府融資平臺的發起、設立，運營、監督、清算和破產等民事行為。各地政府已經成立和擬成立的融資平臺林林總總，有的是歷史形成的事實，有的是為了逃避現在對融資平臺的分類和監管。我們應在相關法律法規監督下，建立管理機制，對地方政府成立平臺公司的種類和數量進行明確，并進行獨立于地方政府的報批管理，同對現有的融資平臺進行清理，對新設平臺按規定進行申報[5]。
2. 完善信息披露機制
進一步完善信息披露機制有利于全面掌握地方政府的負債情況，有助于融資機構作出客觀的信用風險評估，并做好信用風險管理。鑒于地方政府融資平臺的主要收入來源于土地出讓的返還部分以及財政補助。為防止過度融資，財政部、住建部、國土資源部和人民銀行應在全國范圍內建立統一的地方政府財務狀況、土地和資產查詢系統，方便融資機構了解地方政府真實財務狀況和土地利用狀況。
3. 完善征信監督機制
做好征信監督機制建設，有利于全面了解地方政府融資平臺的負債狀況。隨著我國金融深化速度的加快，多元化、多層次的資本市場已經初具規模。地方政府融資平臺已經不僅僅只向銀行進行融資，信托公司、證券公司、基金子公司、融資租賃公司和私募基金公司等也成為了地方政府融資平臺的融資合作對象[6]。
同時，信托計劃、資產管理計劃、融資租賃業務和私募基金投資等業務也越來越被地方政府融資平臺所接受。這些業務以債權業務為主，也有部分股權回購業務，但本質都為債權業務。此外融資平臺公司對外也大量采用 BT 模式開展業務并承擔回購義務，本質上也是一種融資行為。當前應建立覆蓋面更為廣泛的征信系統。將上述不同行業企業的債權業務納入征信系統中，防止出現制度漏洞，增大融資機構的信用風險評估和管理難度。
4. 加強金融機構針對融資平臺公司融資的統一管理
當前銀監會、保監會和證監會管轄的銀行、信托公司、融資租賃公司、保險資產公司、證券公司和基金子公司都能夠對融資平臺提供債權或股權的融資，但不同的監管對象對于融資平臺的融資標準差異是很大的，也給融資平臺公司提供了政策性套利的空間，這不利于金融機構對于融資平臺信用風險的管控。建議銀、保、證三會應當統一制定融資平臺公司的融資標準，并對平臺公司建立名單制進行分類管理，減少政策盲點，防止平臺公司信用風險管理出現政策漏洞。
5. 深化金融體制改革，加強金融創新工作
信用風險管理工作，不僅是通過他項權利設置或者對公司的監管等風控手段來約束企業防范風險，而且更應該加強金融創新工作，通過金融機構和金融產品的創新，來滿足地方政府融資平臺的各類金融需求。地方政府融資平臺的運作有其自身規律，其項目建設時間長、回收時間長、投資金額大，往往帶有很強的公益性。這類型的融資，國外大多通過發行地方債進行滿足。在當前國內現行政策不允許發行地方債的情況下，金融機構應創新金融產品，使其金融結構符合該類型項目的建設和運作特點。盡量避免金融產品的匹配適用錯誤造成信用風險管理難度加大[7]。
【參考文獻】
[1] 祁永忠，欒彥. 地方政府融資平臺風險及其治理 [J].理論探索，2012\\(2\\)：86.
[2] 劉艷華，洪功翔. 地方政府融資平臺實現機制研究述評 [J].財政研究，2011\\(6\\)：78.
[3] 余子良. 地方政府融資平臺的來龍去脈與風險規避 [J].改革，2013\\(1\\).
[4] 徐文華. 發展地方政府融資平臺的對策建議—以江西省為例 [J].企業經濟，2011\\(3\\)：145.
[5] 陳柳欽. 規范地方政府融資平臺發展的思考 [J].地方財政研究，2010\\(11\\)：38.
[6] 張艷花. 地方政府融資平臺風險:化解與反思 [J].中國金融，2010\\(16\\):88.
[7] 陳炳才，田青，李峰. 地方政府融資平臺風險防范對策 [J].中國金融，2010\\(1\\)：77.
