“愿意做志愿服務工作的人數已經成為一個公民社會健康狀況的晴雨表?！盵1]\\(1\\)隨著我國志愿服務的逐步開展，如何完善志愿者保險制度的問題日趨緊迫。本文擬對我國志愿者保險制度的若干問題略述管見，敬請方家指正。
一、志愿者保險的意義與域外立法現狀
\\(一\\) 保險是化解志愿服務風險的重要手段
志愿者是指那些非基于個人義務，不計報酬，自愿幫助他人、奉獻社會的人；志愿服務則是志愿者本著自由意志，不以獲取報酬為目的，以表達對社會的積極關懷，以組織形態提供的社會公益服務。志愿服務具有以下特征：第一，無償性，即不是為了經濟上的利益而參加志愿工作；第二，自愿性，即出于本人的自由意志；第三，公益性，即是為社會和接受服務的第三方帶來收獲[2]\\(12\\)。志愿服務必然與一定的風險相聯系?！帮L險是指某種事件發生的不確定性?！盵3]\\(2\\)風險具有客觀性、普遍性、不確定性、可測性、發展性等特征，主要構成要素包括風險因素、風險事故和損失，主要類型包括自然風險、社會風險、政治風險、經濟風險和技術風險等[3]\\(2?9\\)。而志愿者面臨的風險主要包括受害風險\\(即志愿者在志愿服務中遭遇侵權損害的情形\\)和致害風險\\(即志愿者在志愿服務中損害他人權益的情形\\)兩個方面。而化解志愿服務風險的重要手段就是保險。我國《保險法》規定，保險是指投保人根據合同約定，向保險人支付保險費，保險人對于合同約定的可能發生的事故因其發生所造成的財產損失承擔賠償保險金責任，或者當被保險人死亡、傷殘、疾病或者達到合同約定的年齡、期限等條件時承擔給付保險金責任的商業行為?？梢?，保險的主要功能就是分散風險、消化損失。
\\(二\\) 域外志愿者保險的立法現狀
很多國家和地區都有關于志愿者保險的立法和實踐。比如，《波蘭公益活動及志愿制度法》規定:“要告知志愿者其所提供的服務對健康及安全構成的一切風險,以及防護這些風險的規則?！蓖瑫r該法還規定：“志愿者享有保險利益?！泵绹摹吨驹刚弑Ｗo法》甚至規定志愿者可享有廣泛的侵權行為免責。該規則免除了在任何一個免稅組織手下志愿提供服務的志愿者的責任，其立法理由在于鼓勵志愿者從事志愿服務事業?！段靼嘌乐驹阜辗ā芬幎?，志愿者組織應“為志愿者人員加保平安保險，保險內容適合志愿者所從事工作之特性及環境，且涵蓋直接自志愿工作之意外及疾病危險”。我國臺灣地區《志愿服務法》規定：“志愿服務運用單位應為志工辦理意外事故保險，必要時，并得補助交通、誤餐及特殊保險等經費”，并以此規定為依托建立了面向志愿者的保險制度。日本也設立了志愿者活動保險，將傷害事故與賠償事故等作了詳細的規定，如傷害事故被確定為“活動參加中突如其來的傷害：天災，食物中毒，傳染病”；賠償事故被界定為“活動過程中傷害到別人的情況的賠償金保證”等。日本“青年海外協力隊”在志愿者福利保險方面作了完備的制度安排[4]。
二、我國志愿者保險制度的困境
我國已有關于志愿者保險的立法規定，并積累了一定的實踐經驗。2007 年 10 月，上海市志愿者協會為第 12 屆世界夏季特殊奧運會注冊志愿者投保了意外傷害保險[5]；2008 年 7 月，杭州市城管執法局為杭州上萬名城管執法志愿者投保了總價值 1 400 萬元的意外傷害保險[6]；2007 年 4 月，中山市青年志愿者協會為全市 12 萬志愿者統一投保了人身意外傷害保險[7]；2012 年 8 月，成都市為 6 672 名大學生志愿者辦理了重大疾病和人身意外傷害綜合保險，此前該市還為在崗的大學生志愿者參照事業單位標準投保了社會保險[8]；全國大學生志愿服務西部計劃項目管理辦公室為西部計劃志愿者集中投保了“西部計劃志愿者綜合保障險”[9]；2010 年上海世博會的“志愿者綜合保險”惠及 13 萬人次世博志愿者和 1 000 個城市志愿者站點[10]；陽光保險集團則推出了“陽光志愿者關愛計劃”，成為目前業內志愿者保險的亮點之一[11]。綜上所述，我國目前志愿者保險具有如下特點：第一，投保主體多為志愿者組織；第二，投保險種多為人身意外傷害保險，其保障項目主要是死亡保險金和殘疾保險金；第三，保險金額不高，比如意外身故的賠償金額普遍低于目前職業性事故傷亡的賠償標準；第四，投保時主險和附加險搭配適用，根據需要靈活選擇。
\\(一\\) 我國志愿者保險的法律保障較為薄弱
目前我們收集到了全國性和地方性志愿服務法規37 部，其中 28 部法規規定了志愿者保險，占總數的76%；9 部法規沒有規定志愿者保險，占總數的 24%。從這 28 部法規來看，我國志愿者保險的法律保障存在法律位階偏低、規定內容籠統、不為志愿者投保的法律責任缺如等問題。其中，最突出的問題是法規內容的差異性較大，主要表現在：第一，在經費來源上，10 部法規規定設立志愿服務基金會，占總數的 27%；1 部法規規定設立志愿服務專項基金\\(汕頭市\\)，占總數的 2.7%；1 部法規規定設立社會建設專項資金\\(北京市\\)，占總數的 2.7%；25 部法規只籠統規定志愿服務經費的來源和用途，占總數的 67.6%。第二，在強制程度上，21 部法規規定“應當”購買保險，占總數的75%；7 部法規規定“可以”購買保險，占總數的 25%。第三，在保險覆蓋范圍上，20 部法規規定應當或可以為所有志愿者購買保險，占總數的 71.4%；8 部法規規定只對從事危險性較大志愿活動的特定志愿者購買保險，占總數的 28.6%。第四，在投保主體上，21 部法規規定應由志愿者組織投保，占總數的 75%；1 部法規規定應由志愿活動主辦者投保\\(江蘇省\\)，占總數的 3.6%；2 部法規規定由志愿者組織或者志愿服務對象投保\\(陜西省、青島市\\)，占總數的 7.1%；1 部法規規定由志愿者組織或志愿者投保\\(湖南省\\)，占總數的3.6%；2 部法規規定由志愿者組織或志愿活動的舉辦者投保\\(天津市、江西省\\)，占總數的 7.1%；2 部法規規定可以對投保主體進行約定\\(南寧市、廣州市\\)，占總數的 7.1%；1 部法規沒有規定投保主體\\(北京市\\)，占總數的 3.6%。第五，在保險險種上，5 部法規沒有規定具體險種，占總數的 17.9%；22 部法規規定購買人身意外傷害保險，占總數的 78.6%；1 部法規規定購買意外傷害保險、財產保險\\(汕頭市\\)，占總數的3.6%。
\\(二\\) 專門針對志愿者開發的保險少
志愿服務內容和形式的多樣性決定了志愿者保險需要多樣化的保險險種以及多樣化的保險費率。[3]\\(299\\)我國目前已開辦的保險險種雖達幾百種之多，但是專門針對志愿者開發的保險少，而且，由于目前各保險公司確定險種保險費率的職業類別表中沒有志愿者這一職業類別或工種，使得我國現有志愿者保險的可操作性較差。這導致我國志愿者保險遠遠不能滿足現實需要：一是國內愿意為高風險志愿服務保險的險種少，一些重大災害救援的志愿者不得不投?？梢詾楦唢L險工作賠償的外國保險公司的保險；二是應急救援志愿者服務多為突發事件，投保生效期和服務期之間有一段真空時間，這就要求有針對應急志愿者的特殊險種；三是應制定志愿者保險的行業標準，應急救援志愿者可參考高風險職業的保險標準。
\\(三\\) 志愿者保險尚未形成主次分明、功能互補的險種體系
保險險種體系是指不同保險種類以及具體險種有序排列組合而形成的有機統一整體。目前我國志愿者保險體系尚不健全，主要表現在：第一，志愿者保險的險種較為單一。聯合國開發計劃署于 1999 年就曾發布了專題報告《志愿精神在中國》，其中建議“招募單位應向志愿者提供……人身意外傷害保險、大病醫療保險和住院附加保險?！盵13]\\(21\\)但是時至今日，我國志愿者保險仍多局限于人身保險，鮮有涉及財產保險和責任保險者。第二，志愿者保險險種之間尚未形成搭配合理、功能互補、規范有序的險種體系。第三，志愿者保險的主險、附加險之間尚未形成科學合理的、多樣化的搭配組合和適用機制。
\\(四\\) 志愿者保險在不同保險類別和險種之間缺乏有效的銜接機制
首先，不同保險類別之間缺乏銜接、協調機制。志愿者保險大部分屬于商業保險，但是也涉及社會保險和政策性保險。比如，搶險救災、社區矯正等志愿者有時所面臨的危險是極其嚴重的，不是個人能承擔的，只能由國家和社會分擔，提供法定的社會保障。我國《工傷保險條例》第十五條規定，職工“在搶險救災等維護國家利益、公共利益活動中受到傷害的”視同工傷，可享受工傷保險待遇。2008 年汶川大地震發生后，北京、河北、江西等省市就曾紛紛出臺政策，將相關志愿者在地震災區的救助行為納入工傷保險的范圍內[14]\\(32\\)。其次，志愿者保險的基本險與附加險之間、人身保險、責任保險和財產保險之間缺乏有效的銜接、協調機制。
\\(五\\) 志愿者保險的資金保障機制不健全
我國志愿服務法規規定，志愿服務組織和志愿服務活動的經費來源包括政府財政支持、社會捐贈和資助以及志愿服務對象的資助等。但是上述機制難以落實，經費緊張仍然嚴重制約著志愿者保險的發展。2014年 6 月 26 日，北京市 234.9 萬實名注冊志愿者團體獲得人身意外傷害保險，北京市政府財政每年將撥?？顬樗袑嵜灾驹刚哔徺I保險[15]。其實，該方案早在 2013 年 12 月就已經確定，只是由于資金缺口巨大，一直處于“難產”狀態。比如，以購買每份平安一年期綜合意外險投保費用 82.6 元計算，為所有注冊志愿者上一年的保險費用約為 1.94 億元[12]。北京市尚且如此，其他省市尤其是中西部省市的財政難度可想而知。
三、改進我國志愿者保險制度的路徑
\\(一\\) 加強對我國志愿者保險的法律保障
我國應制定《志愿服務法》，對志愿者保險的投保主體、保險險種、保險責任、經費保障以及不同險種之間的銜接機制作出明確規定。建立合理的志愿服務風險分配機制，以審慎平衡志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象之間的權利義務關系。同時，應由民政部聯合財政部、保監會聯合發布推行志愿者保險制度的通知或制定出臺具體辦法，并由各級民政、財政、保險監督管理等部門建立健全志愿者保險工作機制，細化志愿者保險的實施措施。
\\(二\\) 開發更多的專門針對志愿者的保險
保險險種就是指保險公司提供給市場用于滿足人們某種欲望和需要的產品，包括某種利益的保障、生存和財產安全的需要，以及責任和風險的轉嫁和服務等[16]\\(10\\)。保險險種設計應遵循合法性、平等性、嚴謹性、通俗性等原則[16]\\(68?71\\)，并考慮風險、市場、價格、效益、創新等因素。其中，風險因素是保險險種設計的直接依據和前提。因為任何保險險種的設計均基于所承保的對象，包括風險和責任是可保的。志愿者開展志愿服務面臨的是大量的、同質的風險和責任，而且這些風險和責任對被保險人來說是或然的，損失的程度和其發生的頻率是不能控制的，因而完全符合保險設計的基本原理[16]\\(73\\)。我們建議將我國志愿者保險分為三類\\(見表 1\\)：一是志愿者受害保險\\(簡稱“受害險”\\)，其核心險種是人身意外傷害保險。當志愿者參與的志愿服務具有高風險性質時，可以強制志愿者組織為志愿者購買此類保險。二是志愿者致害保險\\(簡稱“致害險”\\)，其核心險種是公眾個人責任保險。當志愿者因疏忽或過失致害服務對象等第三者時，由保險人代為承擔賠償責任[17]。三是志愿者受害或致害混合保險\\(簡稱“混合險”\\)。這類險種既保護志愿者利益，也保護第三者利益。志愿者所從事具體志愿服務的風險等級應比照保險公司職業類別表中相同或類似職業和工種認定。
\\(三\\) 優化我國志愿者保險的險種體系
所謂保險險種體系，是指保險公司可供銷售的全部險種大類、險種項目的組合[16]\\(67\\)。單一險種顯然難以滿足形式多樣的志愿服務的保險需求，所以應采取主險與附加險功能互補、搭配適用的保險險種體系。
除了較長期的保險外，某些短期保險險種也可以配套使用，還可以開發針對特定活動的短期志愿者保險險種。比如，平安保險公司官網推出的“短期綜合意外險”就可以改造為“志愿者短期綜合意外險”。該險保險期間可以為 3 天、5 天、7 天、15 天、30 天、60 天或者 90 天。保險金額分別為意外傷害身故/殘疾 5~50萬元，意外傷害醫療 1~2 萬元，住院誤工津貼 10~50元/天，住院護理津貼 10~50 元/天；保費較低，最低保費只要 6 元人民幣。投保方便，可以在網站上投保。
筆者在該網站試填，發現保費總價最低只要 25 元\\(會員價 13 元\\)，最高只要 26 190 元\\(會員價 13 080 元\\)。
\\(四\\) 優化我國志愿者保險中不同保險類別和險種之間的銜接機制
2013 年 9 月 28 日國務院發布的《關于促進健康服務業發展的若干意見》規定，應鼓勵發展與基本醫療保險相銜接的商業健康保險，人身保險公司應參與多層次社會保障體系建設，加強與社會保險的銜接合作。這些規定對完善志愿者保險的不同保險類別和險種之間的協調、銜接機制具有重要參考價值?？偟膩碚f，志愿者保險也應堅持政府機制與市場機制相互結合、協同推進的原則，逐漸形成社會化保險、政策性保險與商業保險相互銜接、彼此配合的多層次、多支柱的志愿者保險機制，建立以商業保險為主體、社會保險為輔助的志愿者保險體系[4]。在具體適用中，則應確定商業保險優先適用、社會保險補充適用的協調和銜接機制。因為商業保險具有營利性，屬于商業投資行為，而社會保險則是社會福利性保障；商業保險賠付將減少保險公司的利潤，是市場投資行為的應有風險，而社會保險賠付將減少社會保障資金總量，影響社會大眾福利保障水平。所以，保險事故發生后，應先由商業保險進行賠付，不足部分再由社會保險承擔。
\\(五\\) 健全我國志愿者保險的資金保障機制
首先，加大政府財政保障力度。志愿服務法規規定，政府應通過財政支持激勵志愿服務，各級政府應切實加以落實。其次，設立志愿者專項基金。志愿服務基金主要保障志愿服務方面的經費開支，由政府資助、社會捐贈和其他合法收入組成，每年由相應的民政部門按照一定比例撥付?？钭鳛檎Y助，志愿服務組織則采用募集、義賣等方式籌集社會基金[18]。再次，鼓勵社會捐助志愿服務。美國非政府組織的資金來源中，公共部門占 43%，私人部門占 47%，私人捐贈占 10%[19]，社會經費超過了政府撥款。我國也應通過政策和法律引導、鼓勵社會捐助志愿服務組織，建立志愿服務穩定、多元的資金來源渠道。最后，構建靈活多樣的保險經費支付渠道。國外一般是三方出資為志愿者提供保險。例如美國，是由政府為志愿者組織提供資金，其中提取一定比例為志愿者購買保險，但并不是全額。一般 60%由政府支付，30%為志愿者組織或社會籌集，10%為志愿者自籌[12]。注冊志愿者中已經被納入社保體系的在職人員的工傷保險費用，可由他們所在機關事業單位繳納[20]，志愿者個人意外傷害保險和沒有納入社保體系的注冊志愿者工傷保險費用，可統一由志愿者組織繳納，從社區矯正志愿服務基金中開支，也可以政府購買志愿服務的形式解決。
四、結語
“成功的志愿者管理就是成功的風險管理”[21]，保險是化解志愿服務風險的重要手段，但不是唯一路徑。我國應增強志愿服務的風險意識，加強對志愿服務的風險管理和培訓，從源頭上將風險消弭于無形。對志愿者的風險管理，可以細化到招募、監督和管理志愿者的每一個環節。只有完善立法、強化執法、自覺守法等環節齊頭并進，政府、市場、社會各個方面同心協力，我國志愿服務的風險防范機制才能日漸完善。
參考文獻：
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[5] 陳姍姍. 上海: 志愿者服務滿 30 小時可獲得保險[DB/OL].
