農業保險具有分散風險和損失補償的功能,有助于農民分散和轉移農業風險,及時恢復生產,提高農民風險承受能力; 有助于保證農業生產,保護農民收入安全,穩定農村和社會經濟; 有助于促進土地流轉和金融資本投資農業生產,加快實現農業現代化和產業化.同時,由于農業保險的復雜性、農業保險經營難度大,加上農業保險具有"準公共產品"和"不完全可保風險"的特性,決定了農業保險必須政府財政補貼.世界貿易組織《農產品協議》第 7 條和第 8 條規定,"政府可以參與農業保險,以支持本國農業發展".根據這一"綠箱"政策,在后 WTO 時代,政府對農業保險的財政補貼成為各國間接扶持農業的重要手段.目前世界上約有一半國家開展農業保險,其中大都實施了財政補貼.國外的成熟經驗和特色制度對我國剛剛起步的政策性農業保險財政補貼制度的健全和完善具有重要的借鑒意義.本文在國際經驗述評的基礎上,結合我國農業保險財政補貼政策的具體狀況,提出完善我國財政補貼制度的具體措施.
一、農業保險財政補貼制度國際經驗述評
各國農業保險財政補貼制度經過不斷發展,形成了與各自國情相適應的成熟體系,在補貼模式、法律制度及執行機構、補貼程度和形式等方面有各自獨特的經驗,對推進我國農業保險財政補貼制度的完善有重要的借鑒意義.
\\( 一\\) 通過頒布農業保險法律和建立政府機構為農業保險保駕護航
各國通過頒布專門的農業保險法律、建立政府組織機構來保障農業保險的發展.美國自 1938 年頒布《農業調整法》以來,先后頒布了《聯邦農作物保險法》《農作物保險改革法案》《農業風險保障法》等,由聯邦農作物保險公司履行制定規則、核查監督職能,對聯邦農業保險進行管理; 日本頒布了《家畜保險法》和《農業保險法》,1947 年將其合并修改為《農業災害補償法》; 法國頒布了《農業互助保險法》; 1959 年加拿大聯邦政府頒布了《聯邦農作物保險法》,授以聯邦政府和省政府共同支持辦理農作物保險,建立中央聯邦和省兩級政府組織的農作物保險機構; 1978 年菲律賓總統簽發了《關于成立菲律賓農作物保險公司的總統令》,即《農作物保險法》; 西班牙由保險與養老基金監管總局對商業保險公司的農業保險業務進行業務和財務監管,由國家農業部農業保險局行使農業保險管理的職能.農業保險法的制定為各國農業保險提供了法律依據,規范了制度和行為,為農業保險的實施推廣提供了保障.
\\( 二\\) 形成了不同的農業保險財政補貼模式
以政府是否對農業保險進行補貼和政府是否直接參與農業保險經營作為標準,各國農業保險財政補貼模式大致可以分為三種類型: 政府主導型、私營主導型、公私合營型.
政府主導型是各國較常采用的模式,它的特點是政府雖然主導農業保險發展,但一般不直接參與農業保險的業務經營,通過在政府機構中設立專門的農業保險機構對農業保險進行各種補貼,來推行、引導、促進農業保險發展,加拿大、希臘、菲律賓、伊朗等發展中國家都采用這種模式.它的優點是將中央政府、地方政府和農民的利益聯系在一起,有助于政府統籌推進農業保險的迅速開展.缺點是政府財政壓力大.這種模式一般適用于農業保險發展初期.公私合營型則是由政府和私營保險公司共同經營農業保險的模式,為西班牙、奧地利、捷克、羅馬尼亞、斯洛伐克等國家所采用[1].優點是政府可以因地制宜地制定保險條款,保證農業保險的公平性,宣傳和推廣農業保險.缺點是政府過度干預,不利于農業保險公司的自由競爭.私營主導型則是農業保險由私營保險公司經營,政府除了利用保費補貼和稅收優惠來支持農業保險發展以外,并不介入、參與其業務經營,歐盟的德國、荷蘭、瑞典、比利時、保加利亞、丹麥等國家地理環境得天獨厚,農業風險的危害較小,通常采取私營主導型模式.它的優點是財政壓力小,政府從煩瑣的業務經營中掙脫出來,致力于農業保險的監管.缺點是政府、保險公司和農戶利益不一致,易引發道德風險,降低農戶保障水平.
私營主導型適用于農業保險的成熟階段,政府職能明確、健全,有比較規范的市場競爭體系.一般來說,農業保險財政補貼采取哪一種模式取決于政府的財政能力、農業保險的發展階段、農業風險的區域分布情況以及保險市場競爭環境等因素.
\\( 三\\) 農業保險財政補貼的內容多樣化
各國一般都通過對農民的保費補貼、對保險公司的經營費用補貼、政府支持再保險補貼和對保險公司采取稅收優惠來為農業保險發展提供財政支持,但具體到各國,實施的側重點和方式有很大的不同.一般來說,政府補貼方式和程度上的差異,取決于四個因素: 國家的經濟實力、農業在國民經濟中的地位、遭受農業風險的深度和廣度、農業保險在國家社會保障政策中的作用[2].
1. 差異化的保費補貼比例
農業保險的保費補貼是各國普遍采用的方式,雖然各國的補貼程度有所差別,但一般都會根據險種和費率不同采取差異化的補貼比例.2000 年,美國的補貼比例約為 53%,補貼比例因險種不同而有所差異,巨災保險補貼 100%,而某些農作物保險、收入保險補貼 40% 左右[3].日本的補貼比例同費率正相關,總體的補貼比例較高,例如水稻、早稻的保費補貼比例是 50%,麥類保險費補貼采取超額累進制,基本保費率低于 3% 的補貼 50%,高于 3% 的補貼 55%,家畜保費補貼比例為 50% \\( 豬為 40%\\) ,果樹、園藝設施、蠶繭的補貼比例為 50%,經濟作物補貼比例 55%.政府還向農業保險組織機構提供50% 的部分經費和經營管理費補貼,不足部分向農民收取[4].歐盟國家的法國、意大利、葡萄牙、加拿大等的保費補貼比例相對較高,例如法國政府對農業保險給予大力支持,政府對農民保費補貼較高,可達到 50%-80%,比利時、保加利亞等國家的保費補貼比例較低,甚至為零[5].
2. 政府為保險公司提供經營費用補貼
為了促使保險公司開發新品種、增加保險供給,政府給予保險公司經營費用補貼.美國政府承擔聯邦農作物保險公司的各項費用以及農作物保險推廣和教育費用,向承辦政府農作物保險的私營保險公司提供 20%-25%的業務費用\\( 包括定損費\\) 補貼.
日本政府承擔共濟組合聯合會的全部費用和農業共濟組合的部分費用.加拿大經營農作物保險機構的行政經費由省政府和聯邦政府各負擔 50%,列入兩級財政預算.西班牙的農業保險除了保費補貼和再保險支持外,對保險公司的農業保險經營費用沒有任何補貼[6].經營費用的補貼是把雙刃劍,作用有限還導致了保險公司的低效率和道德風險.例如美國的農業保險業務出現了"高虧損"、"高補貼"的"雙高"現象.
3. 政府提供再保險支持
政府通過專門設立的再保險機構承擔最后的保險責任.美國通過聯邦農作物保險公司對參與農作物保險計劃的各種私營保險公司、聯營保險公司和再保險公司提供再保險支持.日本"三級村民共濟"的再保險機制,市、町、村的農業共濟組合是直接經營農業保險的基層農業保險組織,承擔保險責任的比例為 10%-20%.縣級機構\\( 都、道、府、縣\\)的農業共濟組合聯合會,承擔共濟組合的一級分保業務,承擔保險責任比例為 20%-30%.日本的農林水產省經營局保險科,承擔共濟組合份額以外的全部再保險額.政府通過再保險機制,承擔保險責任的 50%-70%,成為最終支付者.西班牙設立保險賠償聯合體\\( CCS\\) ,依法為農業復合保險公司協會的成員提供再保險以及當所有保險機構都沒有達到法律所規定的風險覆蓋面時,依法承擔補充保險的職責.加拿大的《農作物保險法》規定在大規模災害賠償情況下,由聯邦和省建立再保險機制,由聯邦農業再保險基金和聯邦財政作為最后支付者.
4. 為經營農業保險組織提供稅收優惠
美國《聯邦農作物保險法》\\( 1980 年\\) 規定,經營農業保險的組織除向各州政府繳納 1%-4% 的營業稅外,可以免征其他稅種.法國政府對所有農業保險部門都施行了對其資本、存款、收入和財產免征一切賦稅的政策.南非也對經營農業保險公司提供稅收優惠.而西班牙的農業保險雖然沒有稅收優惠政策,但保險業務依然開展得很好.
\\( 四\\) 財政補貼的品種多、承保風險范圍
廣泛日本農業保險財政補貼的品種之多,承保風險范圍之廣,是其他國家難以望其項背的.一是農作物共濟: 適用于水稻、早稻、小麥和大麥因各種自然災害、病蟲害等所引起的損失,是法律規定的強制保險.二是家畜共濟: 適用于奶牛、肉牛、馬、種豬、肉豬飼養過程中發生的傷、殘、病、死.法定的傳染病或巨災引起的損失由國家再保險負責賠償.三是水果和果樹共濟: 適用水果及果樹因自然災害及病蟲害等引起的水果的產量、質量下降和果樹死亡.四是經濟作物共濟: 這主要是針對大豆、紅豆、腰豆、甜菜、甘蔗、甜玉米、洋蔥、南瓜、茶樹、蠶繭等因為遭受各種自然災害所帶來的損失.五是園藝設施共濟:
適用于玻璃或塑料溫室大棚,某些設備、設施內的農作物等因為遭受種種自然災害、病蟲害等所引起的損失.菲律賓的農業保險保障風險為一切險,包括:
臺風、洪水、干旱、火山噴發、所有病蟲害,但疏忽損失除外.美國農業保險的承保風險范圍包括: 干旱、雨澇、洪水、雹災、風災、火災、病蟲害等以及農作物收入保險\\( 團體收益保險、作物收益保險、農場總收入保險、收益保證保險和收入保護保險\\)[7].
二、我國農業保險財政補貼的發展
我國農業保險的發展原則是"政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進",政府不干預農業保險的業務經營,經營農業保險業務的保險公司按照市場競爭規則,自由參與市場競爭,政府對其實施稅收優惠和再保險支持,對投保農戶和農業經營組織進行保費補貼.由保監會負責農業保險的監管,各級地方政府、財政部、農業部、林業總局、村委會等負責協助.自 2007 年中央財政以內蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆和四川六省為試點,開展中央財政農業保險保費補貼工作以來,我國政策性農業保險得到前所未有的發展.具體表現為: 2007-2012 年,農業保險提供的風險保障從1 126 億元增長到9 006 億元,共計向 1. 13 億戶次的農戶支付賠款 551 億元; 農業保險保費收入逐年增加,從 2006 年的 8. 5 億元、2007 年的 50 億元,增加到 2013 的 306. 6 億元; 農業保險經營機構從 2007 年的 6 家增加到 25 家,服務網點達 2. 2 萬個; 農業保險覆蓋率迅速提高,農業保險參保地區覆蓋全國所有省\\( 市區\\) ,參保農戶 1. 83億次; 農業保險承保農作物從 2007 年的 2. 3 億畝增加到 2012 年的 9. 7 億畝,2013 年我國農業保險承保主要農作物突破 10 億畝,占全國主要農作物播種面積的 42%[8]\\( 如表 1 所示\\) .
三、借鑒國際經驗的我國政策性農業保險財政補貼制度
\\( 一\\) 加快農業保險立法步伐
縱觀各國開展農業保險,立法先行.立法滯后,給我國的農業保險發展以及農業保險補貼工作的實施造成障礙.2012 年10 月24 日公布并在2013 年3月 1 日起施行的《農業保險條例》是我國第一部農業保險法律,為我國農業保險的進一步發展提供了契機.但我國目前還沒有一部真正意義上的農業保險法.我國迫切需要推進農業保險的立法支持,規定農業保險的性質、發展目的、方式、實施政策和財政支持政策等.
\\( 二\\) 借鑒美國經驗,明確農業保險的私營主導型發展模式
美國財政補貼的模式經歷了政府主導、公私合營和私營主導三個階段,2000 年的《農業風險保障法》明確指出,政府退出農業保險業務經營領域,由保險公司負責具體的保險業務,政府的主要職能是稽查、監督、管理.我國在財政補貼模式上也經歷了摸索的過程,應該借鑒美國的經驗,堅持走私營主導型發展模式.因為政府主導型和公私合營型的模式并不適合我國國情.首先,這兩種模式易造成巨大的財政壓力,經濟實力強大的美國也難以承擔財政壓力之重.同時在實施過程中,更容易導致財政資金的漏損和浪費.其次,政府主導或者參與農業保險,不利于保險市場的自由競爭.再次,發展農業保險可以依托我國分布廣泛的保險公司基層網點.
我國 2007 年就確定了以保險公司為主體、政府實施監管職能的私營主導型發展模式.但在實踐中,政府"引導"變成了政府"主導",這體現在一方面政府干預農戶保險,有的地方政府不重視保險宣傳,制造政績代替保護繳費等,造成農戶對農業保險的誤解,有的甚至不知道農業保險有保費補貼.有的地方政府在理賠時將理賠款均攤,形成了變相的救濟.另一方面政府干預保險公司的經營,有的地方政府甚至干預保險公司的保險費率、是否承保、理賠處理等.有的地方政府謊報災情,騙取賠款,造成了農戶的道德風險[9].
問題的根源在于未能堅持私營主導型模式.首先,要進一步確立商業性保險公司、政策性農業保險公司或農業保險相互合作組織等多種形式的農業保險經營機構的市場地位---獨立發展的市場主體.
其次,轉變政府在農業保險中的作用,政府不直接干預保險公司的業務經營,而是承擔農業保險政策制定、稽查監管等職能.對于農業風險的特殊性導致保險公司不愿意經營農業保險的問題,政府可以通過采取各種激勵措施,例如稅收優惠、政府的再保險支持,以及可以借鑒法國經驗,給予經營農業保險業務的機構優先經營農村人身保險和財產保險領域的權利,做到"以險養險".
\\( 三\\) 建立完善的農業保險財政補貼政策體系
由于我國各省區的經濟發展水平、農業在經濟中的地位和作用、自然災害風險分布、種植業和養殖業的品種分布不同,再加上各地蓬勃發展的特色農業不同,所以農業保險的補貼政策也應該因地制宜,不能搞"一刀切".
1. 借鑒西班牙經驗,采取差異化的費率補貼比例
在農業保險費率補貼方面,借鑒西班牙的經驗,采取差異化的保險費率補貼機制.西班牙的"差異化費率補貼比例"主要體現在三點.一是對不同的投保主體采用不同的標準.例如對全職農民、女性農民、集體投保的農民補貼比例高于兼職農民、男性農民和個人投保.二是對不同的保險標的采用不同的標準.例如對可行標的的糧食、谷類、土豆、牲畜以及工業用農作物采取 18% 的補貼比例,對實驗性標的平均保險費率為 23%,最高達到 28%,如對沒有灌溉條件的谷類作物、甜菜、釀酒用葡萄等,都實行 28%的保險費率.三是通過調整保費補貼和保險費率的標準來調整農業種植結構.例如對鼓勵種植的作物實行低的保費率和高的保費補貼率[10].
我國目前采取比例補貼方式,對于關系國計民生的農產品,如小麥、水稻、生豬等補貼比例達到50% ,而對其他經濟作物或者地方特色農產品的保費補貼比例約為 40%.這種補貼方式,體現不出農業保險的區域差異、保險主體和保險標的的差異,造成了"貧者少補、富者多補"、農業經濟主導區域補貼反而較少、經濟作物和特色農牧業補貼較少等現象.
我國差異化的保險費率補貼首先應體現出保險主體的不同: 對于中東西部地區、經濟發展高低不同的地區、農業經濟地位不同的地區,應采取不同的費率補貼比例.例如對東部沿海地區以服務經濟為主的較富裕市縣,采取較低的費率補貼比例; 對于中西部較貧困的農業大省\\( 市縣\\) 等采取較高的費率補貼比例.其次應體現出保險標的的不同: 對于關系國計民生的基礎性農業產品、特色農業、農戶保險需求大的品種,如河南省的小麥、玉米,江蘇省的油菜,湖南省的生豬等采取較高的費率補貼比例.
2. 借鑒法國經驗,建立兩層再保險體系
法國主要通過三種機制促進農業保險的發展.
一是建立農業互助保險制度.1840 年法國成立了第一家地區性的農業互助保險社,1900 年法國頒布了《農業互助保險法》,1964 年法國建立了農業災害保障制度,互助保險制度在全國確立和推廣.法國建立了層次清晰的"三級農業互助保險"制度,最基層的是分布于鄉村的農業保險互助社,經營原保險業務; 中間層是分布于省級或者地區的農業保險公司,為基層農業保險互助社提供再保險服務; 最頂層的是法國農業相互保險集團,負責制定政策、險種開發、為省級或者地區農業保險公司提供再保險.二是采取"以險養險"和稅收優惠等方針支持農業保險公司的發展,允許農業保險互助公司經營非農業財產險和農民壽險,同時免繳所得稅和營業稅.三是政府給予農民較高的保費補貼比例,高達 50%-80%[11].
在借鑒國際經驗的基礎上,我國應建立兩個層次的再保險體系.第一個層次是商業保險再保險,由保險公司進行分保和轉分保,在更大范圍內分散風險.第二個層次是政府支持再保險,政府建立農業保險再保險基金,對于商業保險再保險不能支付的部分,由政府利用再保險基金和政府財政進行支付,政府充當最后的支付者.
3. 增加稅收優惠力度
在稅收優惠方面,要擴大稅收優惠的范圍和力度.目前我國農業保險機構享受營業稅和印花稅的優惠,相對于"稅收全免"而言,優惠力度有待提高.政府可以有步驟地減免農業保險業務的所得稅等稅負,提高保險公司開展農業保險業務的積極性.
\\( 四\\) 增加農業保險補貼品種的數量,擴大承保風險范圍
我國目前的中央財政支持的農業保險險種僅 15種,2013 年我國開展農作物、漁業、農機、農房保險和重點國有林區森林保險保費補貼試點,但同發達國家的品種數量相比還有很大差距.我國應結合各地農業發展狀況,逐步擴大農業保險補貼的品種.在承保風險方面,我國農業保險承保風險范圍狹窄,旱災、病蟲害等通常被排除在外,相對于"一切險"而言,保險責任有待逐步擴大,各地區應結合實際狀況,將各地主要的自然災害列入責任范圍,并有條件地實施收入保障保險.
\\( 五\\) 建立以中央和省級財政為主的多層次的資金來源渠道
國外農業保險補貼一般由中央財政補貼較高比例,地方財政補貼較少.西班牙農業保險的財政補貼主要來源于中央政府,中央政府承擔財政補貼的60% 到 80% ,同時,也承擔著農業保險的再保險支持責任[12].我國中央財政補貼 35%-40%,地方財政補貼 25%,市縣級財政補貼 20% 左右,這基本與國際接軌,但我國財政支付采取的是自下而上的"三級聯動的倒補貼"機制,只有下一級地方財政撥付到位,上級財政才撥付.但我國農業大縣往往就是農業窮縣,財力有限,結果就是地方財政資金不能及時、足額撥付,造成"多有多補、少有少補、沒有不補"的現象.甚至有一些縣市由于缺乏補貼資金,而限制農戶投保.針對這種情況,我們應該借鑒西班牙和加拿大的經驗,首先,建立中央和省級財政為主的多層次的農業保險財政補貼體系,加大中央財政的補貼力度,降低市縣級財政的補貼比例.其次,在補貼資金撥付時,應自上而下,中央資金先到位,而且每年度初提前撥付.這樣才能有助于提高地方政府開展農業保險的積極性,擴大保險覆蓋率,加快我國農業保險的發展速度.
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