1.引言
作為一種市場化的風險補償機制,存款保險制度可以優化市場環境,完善金融安全網,強化對金融機構約束,維護金融穩定.2012 年央行根據國家"十二五發展規劃"制定的"金融業改革和發展的十二五規劃"中明確提出"建立健全存款保險制度,加快存款保險立法進程,擇機出臺《存款保險條例》,明確存款保險制度的基本功能和組織模式".黨的十八屆三中全會《關于深化改革若干問題的重大決定全文》中也明確提出"建立存款保險制度,完善金融機構市場化退出機制.加強金融基礎設施建設,保障金融市場安全高效運行和整體穩定".
存款保險制度的建立是一個系統性工程.借鑒國際經驗,設計適合中國國情的存款保險制度,對于保護存款人利益,提高公眾對銀行體系的信心,維護金融穩定,具有十分重要的現實意義.日本存款保險制度建立近 40 年來,經歷了國內經濟泡沫破滅及亞洲金融危機的嚴峻考驗,較好地維護了日本銀行體系的安全.其存款保險立法幾經變革,在立法、運營管理等方面積累了豐富的操作經驗.
2.日本存款保險制度建立的背景分析
日本建立存款保險制度的意識開始于 20 世紀 20 年代,但一直未受到重視.上世紀 70 初,日本經濟進入戰后復興和高速成長期.為了提高金融市場效率,政府認為應該引入金融機構競爭機制,但同時應注意保護存款人的利益,因而確實有必要建立一種存款保護制度以維護金融的穩定,存款保險制度終于被提上依法議程.1971 年 7 月 1 日,日本存款保險機構\\(Deposit Insurance Corporation of Japan,DICJ\\)成立,標志著日本存款保險制度正式確立.日本存款保險制度已經有 40 多年的歷史,其發展經歷了三個階段:一是制度上有限保護而事實上全額保護階段.二是制度上和事實上的限額保護發展階段.三是制度上和事實上的定額保護階段.表一為近年來日本存款保險制度中參保金融機構統計表.
一個國家存款保險制度的產生和發展與金融發展水平密切相關.隨著我國金融體制改革步伐的加快,我國存款保險制度的建立不僅勢在必行,而且已經具備了基本條件.存款保險制度的建立,有利于進行長期的資金、人才積累,以應付經濟周期波動所潛伏的經濟和金融危機.
3.日本存款保險制度發展經驗分析
3.1 立法為存款保險制度的建立和發展提供堅實保障
由《存款保險法》、《金融機構重組的特殊程序條例》、《存款保險法案的補充條例》、《公司再生法》、《金融早期健全化法案》《金融再生關聯法案》\\(金融再生關聯法案頒布后替代《金融穩定化法》\\)、《金融重組促進法》、《強化金融功能的特殊措施法》的等一系列法律法規組成的存款保險法律體系為日本存款保險制度的運營提供了堅實的法律保障.立法的完善不僅包括法律法規的制定,還包括對法律法規的及時修訂.日本政府及時根據金融環境的發展變化對各項法律法規進行修訂.以《存款保險法》為例,從頒布以來,已進行了十余次修改.最近的兩次修訂分別為 2011 年和 2013 年的修訂.2011 年的修訂主要針對住宅金融專門機構的處理和存款保險機構理事長任期問題.2013 年的修訂主要針對次貸危機破產銀行的處理.
3.2 建立存款保險基金的多種融資渠道
《存款保險法》1996 年開始從法律上將存款全額保護制度化.具體來說,在 2001 年 3 月前,允許 DICJ 的資金援助超過"賠付成本",為破產銀行的所有存款人和債權人提供保險.鑒于實行全額保險后資金需求壓力驟增,日本政府采取了多種渠道籌措存款保險資金.包括:提高存款保險費和市場融資.市場融資是最重要的融資渠道,主要包括向金融機構借款和發行債券兩種形式.一方面提高了保險費率.
另一方面開征"特別保費".表二為歷年日本存款保險機構部分年份存款保險費率、存款保險收入及特別運作基金收入.
3.3 完善的組織機構
如圖 1 所示,整個存款保險機構中的最高決策機構是營運委員會.理事會是日本存款保險機構的內部管理機構,獨立監事對理事會決策實施外部監督.日本存款保險機構內部設有總務部、資金部、財務重組部、存款保險部、特別業務部、檢查部、大阪業務部、國際協調室、審議人、法務協調室共 10 個一級職能部門,一級職能部門下設 38 個二級職能部門,另有監察室直接對理事長負責.日本存款保險制度設計中參考了美國的做法,1999 年 4月 1 日,成立了處置回收銀行不良資產的專業化機構 RCC.
成立 RCC 的主要目的在于收購處置破產金融機構的不良債權,作為國營的專業公司,RCC 也可收購正常經營金融機構的不良債權.DICJ 對 RCC 提供必要的支持和指導,根據RCC 的請示對破產金融機構啟動調查權,尋找惡意債務人隱匿的資產.DICJ 設有"收購價格調查委員會",由會計師等專業人員組成,針對不同性質的額不良債權設定相關定價程序及機制,避免不當定價導致損失,一般而言均采用打折收購.根據《存款保險法》,DICJ 可以以監管者的身份追究當事人的民事和刑事責任,這在一定程度上促進了不良貸款的有效回收.
4.日本存款保險制度對我國存款保險制度建立的啟示
\\(一\\)存款保險機構資金來源.日本存款保險機構資本金為 321.35 億日元,其中一般賬戶中政府出自 1.5 億日元,日本銀行出資1.5億日元.民間金融金融機構為1.55億億元.地域經濟活性化支援賬戶由政府出資,為 130 億日元.東日本大地震事業者重建支援賬戶由政府出資,為186.8億日元.
借鑒日本存款保險基金的來源與應用,結合我國具體實際,本文認為,我國存款保險基金應來源于以下幾個方面:\\(1\\)資本金主要由國家財政撥款、央行出資和民間金融機構參股形成.\\(2\\)存款保險基金的穩定收入來源是參保金融機構繳納的保費收入.\\(3\\)存款保險基金投資收益及基金利息收入.在存款保險基金積累到一定程度后,基金的投資收益將會成為基金收入的主要來源.\\(4\\)破產投保金融機構的清算收入.\\(5\\)特殊情況下,政府向存款保險機構的特殊注資等.特殊情況包括金融危機、重大自然災害等情形下,導致巨額賠付情況發生,嚴重影響了存款保險制度的營運.
\\(二\\)存款保險機構職能設定.在設計我國存款保險制度時,考慮我國現有金融監管機構的設置和職能的基礎上,賦予存款保險運營機構對受保金融機構適當檢查權和對問題金融機構的適當處置權.存款保險機構與人民銀行、銀監會在對受保金融機構監管上應當分工協作,\\(李志強,馬寧2011\\)避免出現雙重監管.存款保險機構的檢查重點是存款人資料的真實性、全面性、完整性及受保金融機構的風險情況.存款保險機構應有權對問題金融機構采取早期糾正措施,并參與問題金融機構的撤銷、破產清算和資產收購等工作.
\\(三\\)加強存款保險制度的立法保障工作.日本經驗表明,完善的法律體系是存款保險有效運作的基礎.日本存款保險制度一開始就建立在法治的基礎上,其發展的每一步都有法可依,這使得 DICJ 具有清晰的目標和行為準則,通過法制化最大限度地保證了整個存款保險制度的順利運轉.制定存款保險法與相關配套法規是保證我國存款保險制度的順利實施和正常運作的重要前提條件.在制定實施相關法律法規政策后,還應當及時根據日新月異的金融環境,修訂和完善相關的法律法規,為存款保險制度的實施提供堅實保障.
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