中文摘要

1.引言

2. 我國的農保政策及其實踐：以江西省樂安縣為例
2.1 老農保及其實踐
2.2 新農保實踐及其前景

3. 新農保實施過程中存在的問題
3.1 沒有照顧到特定群體的養老利益
3.2 影響行政簡化
3.3 不利于新農保適應性發展
3.4 阻礙城鄉統籌發展
3.5 削弱現行制度的有效激勵影響

4. 新農保與并行養老制度銜接、整合的建議及對策
4.1 做好新老農保制度間整合銜接
4.2 做好新農保與其他并行農村社會保障制度的整合銜接
4.3 做好新農保與城鎮職工基本養老保險制度的銜接整合

5.結論

參考文獻

摘 要

隨著社會經濟的發展，農民養老日漸青睞以農村養老保險制度為主的社會養老模式。經過摸索改革，2009年國家正式推行新型農村養老保險制度（以下簡稱新農保），其采取社會統籌與個人賬戶相結合的部分基金制模式①。本文結合樂安縣新農保制度的發展現狀，分析我國現行農村養老保障制度存在的問題及原因，并探討促進新農保與其他并行養老制度銜接整合，以促進人口問題的統籌解決。

關鍵字：新農保 特定農民群體 并行養老制度 銜接整合

1.引言

我國長期實行城鄉分割的二元體制，城鄉社會保障體系建立處在分離狀態，農村社會保障嚴重滯后于城鎮。加快構建覆蓋城鄉的社會保障體系，已成為當前我國加強社會建設的重要任務和工作目標。繼新型農村合作醫療制度成功實施以后，我國開始探索實行以養老保障為目標的新型農村社會養老保險制度——當前以物質供養為主，兼顧生活照料和精神慰藉。根據養老資源供給的來源，農村養老保障主要有家庭養老、自我養老和社會養老三種養老方式，家庭養老主要依靠子女或其它供養人（如親屬）獲得經濟支持，自我養老主要依靠個人勞動收入和積蓄以及工資性收入為經濟來源，社會養老主要依靠社會獲得經濟支持②。

目前，我國農村主要采取“養兒防老”的養老模式，即父母撫養子女，而他們步入老年以后主要依靠子女來養老③。在中國傳統的觀念和社會現實中，農村女兒沒有繼承父母財產的權力也沒有為父母養老的責任。所以，性別在決定子女是否為父母提供老年支持中起著關鍵作用，而土地、家庭儲蓄和農民自身的養老能力都難以擔負起老年農民的生活保障④。在這種狀況下，建立新型農村社會養老保障制度將從較大程度上解決農村群眾實行計劃生育的后顧之憂，極大地促進低生育水平的穩定以及人口問題的統籌解決。本文擬對樂安縣新農保與五保、低保、計生等養老政策銜接狀況進行調查分析，深入認識經濟發展與社會變化時期農村老年人和計劃生育家庭的養老保障問題，為地方政府政策制定者提供一點建議。

2.我國的農保政策沿革及其實踐：以樂安縣為例

2.1 老農保及其實踐

樂安縣于1993年開始推行老農保，在縣委、縣政府的正確領導和上級部門的精心指導下，克服了各方面的困難和壓力，取得了較好的成績。

2009年3月，老農保正式從民政部門移交到勞動部門管理。經摸底調查，樂安農民共28.6萬人，16周歲以上為22.98萬人，符合參保條件，其中3.2萬60周歲以上老人，可以直接領取養老金?！袄限r保完全是個人賬戶，由政府主導，靠農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式，有點類似于商業保險，政府沒有資金補助?！睒钒部h人力資源和社會勞動保障局夏副局長說，新農保與老農保最大的區別就是，新農保實行個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，有三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農民身上。

2.2 新農保實踐及前景

樂安屬革命老區，總人口36.5萬人，其中農業人中28.7萬人，是國家扶貧開發工作重點縣。2009年3月，國家將樂安作為全國首批新農保試點縣之一。該縣迅速成立以縣長為組長的領導小組，從不寬裕的財政中拿出98萬元，用于新農保政府補貼。并探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度。對年滿16-59周歲的農村居民參加新農保，按規定繳納養老保險費，其個人按年繳費標準設100元、200元、300元、400元、500元五個檔次，由農民自主選擇。年滿60周歲的農民直接領取新農保養老金。同時建立規范的工作流程，在鄉鎮開設農保業務專柜，指定專人辦理農保事務，方便參保群眾。目前，該縣新農保參保人數達2.2萬人，參保率達到90%以上，農民繳納保費240多萬元。全縣年滿60周歲以上的老人陸續領到基礎養老金。 從目前這種狀況來看，樂安的新農保工作是成功的，它的發展將更多地惠及到廣大的人民群眾。

3.新農保實踐過程中存在的問題

在新農保實施過程中，各地已有老農保、農村五保供養、計劃生育戶養老保險等各 類針對特定農民群眾的養老保障制度，正確處理與這些養老保障制度的關系成為重大的實踐問題。首先，行政資源的高效配置要求處理好各項制度的銜接和協調問題；其次，特定群體對新農保的態度取決于各項制度的協調；最后，只有處理好新農保與其他制度的關系，新農保發展路徑才能明確。

3.1 沒有照顧到特定農民群體養老利益

新農保作為一種普惠式養老保障制度，能夠滿足大部分農民群眾的普遍利益，但卻不能適應特定人群的特殊利益需求。當前，在農村，家庭、土地和制度性保障是農民最主要的三種養老資源⑤，無子女的五保戶、子女少的計劃生育戶和生活貧困的低保戶由于家庭養老資源少，有特殊的養老利益需求，因此，五保供養制度、計劃生育戶養老保險等制度所體現的養老利益，當下卻沒有與新農保銜接，整合納入新農保。

3.2 影響行政簡化

我國當前行政機構已較為臃腫，繼續擴編較為困難，通過行政簡化，提高行政效率，是解決經辦人員不足的最有效方式。行政簡化要求新制度替代舊制度，常規性、基礎性制度整合臨時性、權宜性制度，普適性制度整合針對特定群體的制度。以樂安縣基層鄉鎮為例，有專門負責新農保的農保所，一般為鄉鎮級農保協管員5-6名（含2名正式政府工作人員），村級農保協管員每村1-2名（人口超過2000的村有2名），也有專門負責農村社會保障民政所，一般為2-4人，另外還有諸如負責農村黨員“三老” 的黨委辦公室等。多個部門在某些職能上存在重合，但卻限于部門區分，不能進行行政資源有效整合。一方面是部門職能重合，造成人員、資源分散，另一方面則是單個部門職能過寬造成行使職能效率低下。

3.3 不利于新農保適應性發展

新農保要與經濟社會發展相適應，必須考慮其社會經濟成本。養老支出不僅要考慮財政承受能力和財政支出優化，還要考慮農民個體和農民家庭的經濟承受能力和經濟資源優化配置。如在“養兒防老”的家庭養老模式中，老年農民往往要向土地要收益，但老年農民從事農業經營的機會成本十分小，且自身勞動投入和資本投入的限制，土地收益并不高⑥。為提高農業生產率，應大幅綜合提高制度性養老保障水平，把老年農民盡早從土地中解放出來。而當前新農保單項制度的養老保障水平并不足以支撐讓老年農民讓渡土地后無憂生活。

3.4 阻礙城鄉統籌發展

城鄉統籌發展是充分發揮工業對農業的支持和反哺作用、城市對農村的輻射和帶動作用，促進城鄉協調發展，這是世界經濟發展、社會進步的規律，也是我們當下所急需進行解決的戰略課題。新農保制度不僅僅是解決農民養老等具體問題，其一運轉起來就是一種重要的經濟社會機制，影響收入分配、階層關系，所以作為一種新制度應有利于打破二元社會結構，促進城鄉人才、物質、信息交流，順應并促進城鄉統籌發展。首先，新農保保障水平較低、項目單一，極易拉大城鄉貧富差距，不利于縮小城鄉差距；其次，新農保以戶籍或居住地為參保資格條件，使其惠農性針對性不強，據了解，現在有部分地區農民工和一些農民工集中的企業要求退出城保、鎮保，而要求加入新農保。

3.5 削弱現行制度的有效激勵影響

新農保的推行應有利于調動各方面的積極性，必須激勵農民為自己的養老作物質和精神準備?，F行各項養老保障制度本身就具有相應的激勵效應，如計劃生育戶的養老保險有利于農民群眾遵守計劃生育國策，但新農保這一普惠式制度將在一定程度上削弱了現行制度的有效激勵影響。普惠式制度正讓部分農民成為消極接受者。

4.新農保與并行養老制度銜接、整合的建議及對策

制度的制定與實施與各種社會經濟因素交織在一起，應充分考慮制度建設的復雜性。單一制度往往難以實現制度目標，因此制度在實現主要目標的同時還會產生相應的社會經濟效應，因此制度建設必須明確某一特定制度在制度體系中的地位、協調制度目標和其他社會經濟效應。制度調節社會關系，反映特定的利益分配，有自身的發展動力和障礙，制度建設須明確制度發展動力和分析約束條件的性質?，F階段我國已有多項制度性的養老保障措施，既有比較完善、相對成熟的制度，也有剛剛起步、很不完善的制度，但除新農保外，其他制度的目標人群相比都較為狹隘，無法成為保障農民老年生活的核心制度。新農保制度雖起步晚，但總體框架已十分清晰，目標人群龐大，具有兼顧各方利益的責任，在制度模式上能與企業基本職工養老保險對接，因此，新農?？梢猿蔀檎麄€解決農民養老制度體系的核心制度。 一旦確定了新農保在解決農民養老問題上的基礎地位，就應盡快銜接、整合最后替代具有同一目標、覆蓋人群相同的制度，把目標相同或相近但針對人群有差異的相關制度整合進來。

4.1 做好新老農保制度間整合銜接

在妥善處理老農?；饌鶛鄦栴}的基礎上，做好與新農保制度的銜接，積極引導農民參加新農保。凡已參加老農保、年滿60周歲以上且已領養老金的參保人，可并行享受新農?；A養老金；對已參加老農保但未滿規定領取保障金年齡的參保人，應將其個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，并以新標準繼續繳費。參保人死亡后，其個人賬戶余額（除政府補貼外）可由參保人直系親屬繼承或取出。

4.2 做好新農保與其他并行農村社會保障制度的整合銜接

在處理新農保與其他并行農村社會保障制度的關系時，做好“加減法”，在保障水平上，只能疊加、不許沖銷，規定農村各類人群都可以且應該參加新農保，并能夠享受基礎養老金，同時還可以繼續享受原待遇；而在制度間，相互銜接、有效整合，將其他并行保障制度最終統一整合為農民養老保險。

4.2.1 新農保與農村五保供養制度的銜接整合建議
農村五保制度規定老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的，應享受農村五保（保吃、保穿、保住、保醫、保葬）供養待遇。實際上，五保戶的這些待遇可以在國家其他社會保障制度中可以獲得。鑒于此，為避免制度重復建設，五保供養制度未來的發展是走向消亡，應該由健全的低保制度、新農保、醫療保險、住房保障及社會福利服務制度所代替。一方面，應大力發展農村社會服務事業，將五保制度整合入農村社會服務體系；另一方面，由政府財政支持五保戶參加新農保，繳費層次視用于社會保障的財政力量可適當提高，讓這些五保戶到了規定領取養老金年齡時，可以享受只新農保提供的較高水平的養老金（可理解為新農保和五保的合并享受）。 在這方面，樂安探索出一些全省甚至全國首創的經驗，如對一些特別困難五保戶的參保問題，提出由省里補助80元，縣里補助20元，由此，這類人群實現免費參加新農保，這一舉措最后在全省推廣，也吸引了廣大農民的積極參與。

4.2.2 新農保與農村計生家庭獎勵扶助制度的銜接整合建議
農村計生家庭獎勵扶助制度是國家對農村計生家庭的一項基本獎勵制度，是民生工程和強農惠民政策中體現計劃生育利益導向的制度。制度規定通過獎勵扶助提高困難計生農戶居民滿60周歲以后應對老年風險的能力（一般由財政給予每人不低于600元/年的獎助金），從而促進計生政策的順利實施。國家在號召國民模范執行計生政策時，也再三承諾要解除計生夫婦后顧之憂，并明確建立相應的養老制度。因此建議計生家庭可以享受計生獎勵和新農保雙重待遇?？紤]到計生獎勵和新農保在功能上具有交叉性，為了降低制度的碎片化程度，可將計生家庭獎勵扶助制度整合入新農保，為符合獎勵扶助條件的農村居民支付較高水平的養老金，即優先考慮將計生夫婦納入新農保，并根據子女數量多寡采取減少繳費或提高養老金待遇標準的的激勵措施。由于老齡化、家庭結構小型化趨勢加劇，未來國家若取消計劃生育國策，則計生家庭獎勵扶助制度也會隨之消亡，各類家庭將有城鄉養老保險制度全部覆蓋。 樂安縣根據實際情況在這方面作了一些創新，出臺了相關銜接政策：對獨生子女領證、兩女戶結扎夫妻個人交納養老保險費的，在縣原補貼標準的基礎上，每人每年增加10元繳費補貼標準；對獨生子女死亡或傷殘\\(三級以上\\)后未再生育夫妻\\(女方年滿49周歲\\)、節育手術并發癥人員\\(三等以上\\)等特殊困難群體，由縣財政按每人100元標準為其代繳養老保險費；對農村落實了計生政策的一女戶和二女戶，政府每年為其代繳養老保險費50元；對2010年1月1日以后落實的兩女結扎手術,每例一次性獎勵1000元，計入個人養老金帳戶。目前，這些優惠政策正在對接落實。

4.3 做好新農保與城鎮職工基本養老保險制度的銜接整合

隨著城市化進程加快，越來越多的農村人口轉變為城鎮人口，這種趨勢對新農保與城鎮職工基本養老保險制度之間的銜接整合提出了迫切要求。

4.3.1 明確新農保社會統籌資金來源
2009年9月發布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定新農?！皩嵭猩鐣y籌與個人賬戶相結合”，可見新農保與城保一樣是“統賬結合”的模式。然而新農保對個人賬戶資金來源作了明確規定——政府、集體和個人按比例繳費，但未對社會統籌資金來源明確，其中基礎養老金似乎被默認為是社會統籌資金來源。但這種基礎養老金不具備社會保險的統籌互濟性，更像是具有普惠性質的福利金。因此應明確新農保的統籌資金來源為政府公共財政，中央及地方財政分級按比例分擔，地方政府的繳費補貼也應部分劃入社會統籌部分。根據國際經驗，政府即為農民的雇主，為農民繳納社會統籌部分資金⑦。

4.3.2 注意城鄉養老保險繳費年限的折算和賬戶資金轉移
戶籍制度改革就是用統一的戶口登記取代城鄉分割的戶籍管理。隨著戶籍制度改革的深入推進，城鄉居民雙向流動或多向流動將必然加劇。由于新農保與城保繳費比例及替代率不同，二者必然存在賬戶資金的合理轉移接續?？梢钥紤]將新農保個人賬戶儲存額通過折算年限轉入城保個人賬戶，同樣，城保的個人賬戶通過折算轉入新農保的個人賬戶，而社會統籌部分資金也可以一定比例進行相互轉換。當然，隨著城鎮化的發展，這種轉換趨勢久而久之將會將新農保和城保合二為一，統一為居民養老保險制度。綜上，城鄉養老保險的銜接整合一定要循序漸進，左右協調，穩步推進制度一體化進程。

5.結論

當前人口老齡化問題己經引起了社會各界的高度重視，從我國老齡人口的分布情況來看，農村的老齡化程度要高于城鎮地區，農村養老問題的壓力要遠遠大于城市；從養老保險制度供給情況來看，近幾年來以城鎮為重點的社會養老保障力度不斷加強、覆蓋面不斷擴大、保障水平不斷提高，相比之下，占總人口絕大多數的農村人口及農業勞動力的養老保障卻面臨困境，己經嚴重阻礙了農村經濟的改革與發展，成為解決“三農”問題的瓶頸。因此，探索建立適合我國國情國力的農村養老模式，完善作為農村養老保險體系核心的新農保制度，不僅具有重要的理淪價值，同時也是現實發展的需要。本文正是應這一現實和發展的需要，以最大程度體現貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會為要求，以讓全體人民共享改革發展成果為目標，堅持以人為本，不斷發展創新，兼顧社會公平和經濟效率的協調發展，通過對樂安縣新農保實踐的現狀分析，指出當前存在問題，并從提出了針對我國農村養老保障問題的具體對策。

參考文獻：
①楊潔玲《從部分基金制理論淺析養老保險基金的籌資模式》.2009
②楊翠迎等《農村基本養老保險制度理論與政策研究》.浙江大學出版社.2007
③高愛華.《家庭養老:目前我國農村養老模式的現實選擇》.河南師范大學學報\\(哲學社會科學版\\).2002