實施國庫集中支付,是我國財政資金撥款方式的一次根本性的變革。它改變了財政資金層層撥付的傳統做法,通過建立的國庫單一賬戶體系將財政資金直接撥付到收款人,實現了庫款“直達”,有利于增強政府的宏觀調控能力、強化財政監管、提高財政資金使用效益和從源頭上治理腐敗。
一、授權支付存在的問題
根據支付主體的不同,國庫集中支付分為財政直接支付和財政授權支付兩種方式。前者由財政部門簽發支付指令,后者由預算單位根據財政部門的授權,在批準的用款額度內,自行向代理銀行簽發支付指令?？梢?財政授權支付方式有利于預算單位用款、提高支付效率,卻不利于財政部門對資金支出的全過程監控。而我國各級政府推行國庫集中支付,往往先以授權支付為主甚至全部實行授權支付,然后再逐步加大直接支付的比例,以實現改革的平穩過渡。目前,雖然占據著主導地位的授權支付方式已實施多年,但某些問題亟待解決,現列舉出來與同行一起探討。
1.授權支付下,備用金的提取不順。由于實行國庫集中支付改革后,仍然會發生現金支付業務,并根據國務院頒發的《現金管理條例》,單位可以庫存3天-5天日常零星報銷所需的現金。
這些必需的備用金如果從單位零余額戶上領取,則會產生以下問題:第一,備用金是從一條額度還是多條額度中支取,各有利弊,單位和財政都不好把握;第二,提現使單位相應的可用額度減少,國庫會計體現為支出,而單位會計則作為往來款核算;第三,備用金所支用的某額度快完的時候,如單位還要繼續在該額度中報銷,則需繳回部分或全部備用金,再從其他額度中借取備用金以供周轉。因此,有的單位就只在原基本戶上借備用金,暫時回避了上述問題。
2.支付環節經濟分類科目的控制過細。由于地方財政一般將預算內和預算外資金分賬核算,再加上政府收支分類改革對總預算會計和行政事業單位會計核算的要求,國庫集中支付系統都為《財政授權支付憑證》\\(以下簡稱《支付憑證》\\)設計了以下必填要素:資金性質、功能分類科目和經濟分類科目等。在支付環節,有的還需再確定經濟分類的“款”級。筆者以為,其不足之處是:第一,不僅支出辦理手續繁瑣,還造成財力和物力的浪費。假設有一筆現金支出,需要用到“辦公費”、“交通費”和“差旅費”三“款”,以前一張支票就可以提款,而現在,除了要填三張《支付憑證》,還必須開三張與之一一對應的支票以便銀行清算及信息反饋;第二,單位隨意選擇款級科目的行為仍然無法控制。根據《支付辦法》,只要單位開具的支付令內容完整、印鑒齊全,代理銀行就必須在用款額度內予以支付,至于單位是否?！翱睢睂Ｓ昧?代理銀行無權監督也無法監督,財政獲取的經濟支出數據也完全失去了利用價值。
3.授權支付下,委托付款業務的處理流程復雜。對于同城特約委托付款業務,如水費、電費、電信費等,傳統的做法是:根據單位與相關公用企業簽訂的合同,只要單位指定賬戶上的存款余額足夠,扣款就會成功?，F在,委托付款業務在單位零余額賬戶上辦理,要實現起來卻困難重重。在實踐中主要有以下兩種做法:一種做法是,單位先在原基本戶上委托扣款,再從零余額賬戶歸墊資金;另一種做法是,單位提前將《支付憑證》送代理銀行,代理銀行收到相關要素匹配的托收單據后即在指定額度中予以支付,然后將托收單據與《支付憑證》一并退還單位。對于面臨的難題,前者采取了“繞行”,雖然也達到了目的,但由于原基本戶上自有資金將逐年消耗,不能長久承擔代墊款的角色,在核算和管理上也容易出現混亂,只能作為臨時之策;而后者理順了委托付款流程,做法也相對“標準”,但處理時間長、環節多,難免會有疏漏。
4.逃避財政直接支付,將預算資金化整為零。根據國庫集中支付改革范圍劃分的要求,財政部將財政直接支付的資金范圍劃分為200萬元\\(含200萬元\\)的工程采購支出和80萬元\\(含80萬元\\)的物品和服務采購支出。有的預算單位采取將大額資金化分成若干中小塊資金的方法,以逃避財政直接支付的約束。例如,某單位將有專門用途的專項資金200萬元,拆分成110萬元和90萬元,通過財政授權支付,挪用于償還基本項目拖欠的工程款。
5.為完成支付進度,虛列支出將尚未使用完畢的的專項資金以各種名義轉移出去。例如:某單位采取與該單位基建工程施工企業簽訂委托代管資金協議的方式,將該專項資金百余萬無以付“設備款”的名義從財政零余額賬戶授權支付給該企業,該收到款項后,又以“退設備款”的名義將該款項歸還給該單位,隨即進該單位基本賬戶,資金性質發生了變化。再例如某單位采取弄虛作假的方式,虛編三個培訓班會計資料的辦法,以支付“考察費”名義,將年終尚未用完的專項培訓費數十萬元轉移至其他單位,由其他單位保管。
二、加強資金管理、規范支付行為的建議
為了加強授權支付中的資金管理,規范其支付行為,提出如下幾點建議。
1.完善部門預算。細化部門預算是預算單位申報用款計劃的基礎,也是開展國庫集中支付工作的前提條件。做好國庫集中支付反過來又可以促進部門預算的細化。所以預算單位必須如實按預算科目、項目內容分明細進行支付。這樣可發現預算單位的資金支出結構存在的問題,同時也可規范預算支出行為,節約支出,為以后預算編制提供較為全面、準確的數據信息。
2.逐漸加大財政直接支付的比例。由于我國相關的監督機制尚不完善,在預算執行的過程中,單位自行調劑資金、項目資金混用以及額度支出與實際用途不一致的現象依然存在,因此,財政資金有必要逐步實現以直接支付為主、授權支付為輔。主管部門的下撥經費、會議費、培訓費、在職人員工資、離退人員經費、社會保障繳費、津補貼等實行直接支付;屬于政府采購范圍的實行直接支付,其他項目支付筆數少,單筆支付金額超過5萬元、支付對象明確的實行直接支付。隨著部門預算的細化,直接支付和授權支付應在預算編制中予以明確。
3.增強授權支付憑證票據功能。隨著國庫集中支付改革的不斷深化和推廣,預算單位的財政資金流量越來越大,建議財政部門和人民銀行協商,增強授權支付憑證票據功能,推廣使用授權支付憑證,使其能象支票一樣在社會上使用,這樣既方便預算單位用款,又可減少現金流量。
4.加強網絡維護建設。建議撥號上網的預算單位使用商務專線,提高網絡運行速度。承接網絡維護的單位應及時處理預算單位網絡不穩定,經常掉線等問題,確保網絡暢通,保證預算單位及時用款,同時將出現的原因及時反饋支付局,使支付局掌握網絡運行情況。
5.將單位零余額賬戶改為固定余額賬戶。財政部門是否可以考慮,給每個單位的零余額賬戶核準一個備用存款額,幾千元到上萬元不等,具體金額視單位業務量大小而定,一年核定一次。備用存款可以是單位將自有資金轉入形成,也可以是向財政申請的借款,主要用于滿足單位提取備用金、每月委托銀行代扣業務的需要,不允許超限額支取。同時,單位應設置“固定余額賬戶存款”和“授權支付用款額度”兩個科目,對固定余額賬戶進行核算和管理。筆者認為,該辦法可以比較妥善地解決現金提取和委托付款問題,而且數額較小,不會造成大量資金沉淀在預算單位。
6.大力推行公務卡。目前,很多省市已經出臺了《行政事業單位公務卡結算管理辦法》\\(以下簡稱《辦法》\\),其中提到了推行公務卡對深化國庫集中支付改革的重要意義?！掇k法》規定:個人公務卡主要用于職工辦理原使用現金結算的零星商品服務支出,以及辦理原使用轉賬結算的5萬元以下的小額商品服務支出;單位公務卡用于單位水電費、郵電費等委托代付項目支出……筆者認為,公務卡在財政授權支付業務方面的積極作用體現如下:一方面,用個人卡結算一定程度上減少了單位的現金需求量和預付款項,可以縮小額度支出與經費支出之間的差距;另一方面,用單位卡委托付款,雖然多了對透支額度管理,但它可以解決托收費用不好走常規授權支付程序的難題。
參考文獻:
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