保險保障基金是在保險人出現財務危機或者破產清算時，用于救助保單持有人、保單受讓公司或處置風險的專門基金。目前，保險市場發達國家大多設置有保險保障基金，其中，美國是世界上最早設立這一基金的國家，經過幾十年的運作，美國在此方面已經積累了相當豐富的經驗，頗值我國參考。由于不同保險在原理上存在本質區別，美國的保險保障基金區分財產和意外險、人壽和健康險分別設立，相關制度條款因此也有很多不同。限于篇幅，文章僅對美國財產和意外險（ 為表述方便，下文簡稱財產險） 中的保障基金制度進行研究，以為我國這一制度的完善提供有益借鑒。

一、美國財產保險保障基金的立法框架

在 20 世紀 50 年代以前，由于保險人經營失敗的案例相對較為少見，美國對保險人喪失清償能力時保單持有人利益的保護問題并未有太多重視。50 年代后期開始，隨著保險人破產案件數量的逐漸增多，一些州開始為勞動者補償保險中的勞動者提供一定金額的補償，另外一些州則針對汽車保險人喪失清償能力的情形提供一定金額的保護。從 60 年代開始，美國保險監理官協會（ The National Association of Insurance Com-missioners; NAIC） 為防止社會公眾因保險人喪失清償能力而遭受損失，開始啟動財產保險保障基金示范法的起草工作。在當時，也有國會議員提案建議效仿聯邦存款保險公司，設立聯邦保險保障基金。但是，保險監管在美國傳統上屬于各州權限范圍，這一提案受到了包括 NAIC 和各州保險業者的強烈反對。在此背景下，NAIC 積極推動各州制定自己的財產保險保障基金立法，并最終在 1969 年制定了《財產保險及意外保險保障協會示范法》（ Property And Casualty Insurance Guaranty Association Model Act,以下簡稱《示范法》） .《示范法》第 2 條對其立法目的作了細致闡釋，具體而言，是為受到該法保障的請求權規定一種支付機制，以避免過分遲延的支付，并將保單持有人因保險人喪失清償能力遭受的財務損失減少到最小，同時設置一個保險保障協會來評估此種保護的成本?！妒痉斗ā吩谛再|上雖然不具有強制性，但在各州后續頒布的財產保險保障基金立法中，《示范法》的主要條款基本為各州接受，因此對美國相關立法和實務操作產生了很大的影響。

在《示范法》制定的前一年即 1968 年，全美幾十個財產與意外保險協會共同成立了國家保險保障基金協會（ The National Conference of Insurance Guaranty Funds,NCIGF） ,以更好地在全國層面上協調、指導各州財產保險保障基金的運作。數據顯示，從成立起到 2010 年，NCIGF 共處理了超過 550 家喪失清償能力的保險人，支付補償款項超過 240 億美元。

二、美國財產保險保障基金的保障對象

以喪失清償能力的保險人是否進入清算程序為標準，美國保險保障基金的保障對象可以分為兩大類主體。在喪失清償能力的保險人進入清算程序前，可以進行“債務承擔交易（ Assumed Claims Transaction） ”,即安排喪失清償能力的保險人與其他保險人合并，該保險人嗣后解散，由其他保險人承受該保險人保險合同項下的全部權利義務； 也可安排保單轉讓或是再保險，由受讓保單的其他保險公司或者再保險人承擔該保險人的保險責任。無論是合并、保單轉讓還是再保險，保單持有人的利益因有其他保險人或再保險人的介入而不受影響，但其他保險人或再保險人則要支付高昂成本，此時保險保障基金將對其他保險人或再保險人給予補助。

如果情況表明已經無法安排合并、保單轉讓或是再保險，喪失清償能力的保險人將進入清算程序，此時將由保險保障基金直接向保單持有人支付，以彌補其損失。根據《示范法》第 5H（ 1） 條的規定，在事故發生時，保單持有人必須是本州居民，如果保單持有人是自然人以外的其他實體，則其主營業務場所是其居住地，而且，在財產自身受損時，該財產應一直位于本州。這一限制的理由在于，美國各州均設有保險保障基金，由各州自行收取相關費用，若允許他州居民提出請求，則會產生基金征收范圍和補償公平性的問題。在此基礎上，《示范法》明文將保單持有人的關聯方排除在外，依據《示范法》第 5A 條，后者是指在保險人喪失清償能力之前一年的12 月31 日前，通過一個或更多的中間實體控制保險人，或者受保險人單獨或共同控制的人。將關聯方作為除外不保對象的理由是保險人經營不善，關聯方理應承擔部分責任，不應像一般公眾那樣得到保護。

此外，《示范法》第13 條還提供了一項參考性的凈值除外條款（ Net Worth Exclusion） ,由各州根據自身的具體情況決定是否采用。該項條款的具體內容是，在保險人喪失清償能力前一年的 12 月 31 日以前，如果保單持有人（ 包括其所有分支機構和關聯方） 資產凈值超過五千萬美元，即不得受到保險保障基金的保護。如果雙方就保單持有人的資產凈值產生爭議，舉證責任由保單持有人承擔，如果保單持有人無法證明其資產凈值低于模范法的規定，將被法院判決敗訴，此時并應負擔保險保障基金因此所支出的包括律師費在內的各項費用。由于擔心五千萬美元的標準可能過高，《示范法》另行規定有兩千五百萬美元的方案供各州選擇。一般認為，凈值除外條款體現了美國保險保障基金主要為個人提供補償的立法理念，因為具有較高凈資產值的人往往是大企業，他們有豐富的經驗和信息，并能借助龐大的保險中介網絡在市場上選擇合適的保險公司，而且還可以通過向多家保險公司投保以分散、轉移風險，個人投保人則不具備這一優勢。將擁有高凈資產值的人排除在外，保險保障基金就可向更需要得到保護的普通個人提供更多的資源。

三、美國財產保險保障基金的保障范圍

美國的財產保險保障基金并不是對所有類型的保險都提供保障，根據相關規定，除外不保的保險包括以下類型： （ 1） 人壽保險、年金保險、健康保險或殘疾保險，這是美國產壽險保障基金分別設立的必然結果。（ 2） 抵押保證保險或財務保證保險（ mortgage guaranty or financial guaranty） ,或其他投資風險之保障保險。（ 3） 誠實保證保險或履約保證保險。（ 4） 任何保障債權人因債權所生利益的保險，含信用保險、供貨商利益保險或抵押物保險。（ 5） 任何個人與保險人間的交易，涉及信用或投資風險之移轉。以上四類保險具有相似特點，即風險屬于難以測算的人為風險，一旦發生損失金額往往較大，若也納入保險保障基金的保障范圍，恐影響基金本身的穩健運行。而且，上述保險的投保人主要是大企業或者金融機構，而保險保障基金應主要為個人投保人提供救濟。（ 6） 任何與商品質量保證或商品或財產的修理、更換及服務的保險，任何商品或財產瑕疵或正常損耗所生的修理、更換及服務保障，或服務合同下的賠償責任保險。（ 7） 產權保證保險（ titleinsurance） .以上兩類均涉及產品責任部分，產品責任在美國常有高額懲罰性賠償，一般多由企業投保產品責任險，且產品責任險通常有長尾責任問題，若由保險保障基金承擔長期的補償責任，會增加財務上的不確定性，并可能導致長期無法清理結（ 8） 海上保險，和前面的理由類似，這主要是考慮到海上保險的投保人基本為公司企業，而非一般公眾。（ 9） 由政府提供或保證的保險，此時相關問題由政府負責處理，自然無須動用保險保障基金。

在保險人進入清算程序后，只要保險合同不屬于上述除外不保范圍，保險保障基金就需要承擔向保單持有人支付的責任。如果保險事故尚未發生，因為保險人的清算必然導致保險合同消滅，保險保障基金需向保單持有人退還未到期保險費； 如果保險事故已經發生，保險保障基金還需要向保單持有人支付保險金。因此籠統地說，保險保障基金的支付范圍限于因保險合同直接產生的保險金和保險費，而不包括保單持有人和保險人之間因其他原因發生的費用或者金額，即使是保險金或者保險費，保險保障基金在某些特定情形下也無須承擔。

根據《示范法》第 5H（ 2） 條的規定，保險保障基金除外不保的金額或者費用有以下一些種類： （ 1） 任何懲罰性賠償金。在美國保險司法實務中，對違反誠實信用原則的保險人，法院不僅會判令其根據合同約定承擔責任，還經常會判罰天價賠償金。究其性質和目的，懲罰性賠償金明顯超過了保障保單持有人基本權益之所需，故不屬保險保障基金的保護范圍。（ 2） 任何源于追溯性費率計劃（ retrospective rating plan） 的保費返還請求權。追溯性費率計劃通常是指保險人和保單持有人約定，在承保期內損失率低時，保險人退還部分保費給保單持有人作為獎勵。與保險金或未滿期保險費相比，此種獎勵性的保費返還與保單持有人基本權益同樣關系不大，故設有除外規定。（ 3） 任何來自于再保險人、保險人、保險共保、保險人協會、健康保健組織、醫療計劃公司、專業健康服務公司或專屬保險人，對保險保障基金的代位追償、再保險追償、分攤、補償或其他類似主張。任何來自于再保險人、保險人、保險共保、保險人協會、健康保健組織、醫療計劃公司、專業健康服務公司或專屬保險人，對喪失清償能力的保險人請求超過示范法規定的保障基金保障責任限額部分。這一條款排除了特定主體對保障基金的代位求償、分攤等主張，原因在于他們均非保險消費者，并無通過保障基金加以保護之必要。（ 4） 保險人在被認定為喪失清償能力之前，因貨物交易或服務產生的債務、律師費用。這些費用并非基于保險合同發生，自然不能支持。（ 5） 任何對保障基金追償所產生的費用。在美國，求償費用例如訴訟費用常常比較高昂，若將其也列入保障范圍，將加大保障基金的負擔。（ 6） 任何對利息的請求。相對于本金，利息金額較低，是否計入對保單持有人影響不大，將其排除在外可降低保障基金的支出。（ 7） 任何對保障基金或清算人依保險合同所請求的“已發生但未通知之損失（ incurred - but - not - reported los-ses） ”.在保險法中，通常只要發生了承保范圍內的損失，即使未及時通知保險人，保險也要承擔賠償責任，除非因未及時通知導致保險人無法確定事故的性質、原因、損失程度時，保險人方可就無法確定的部分免責，對此我國《保險法》第 21 條已有明文。但是，這一原理并不適用于保單持有人對保險保障基金的請求，因為保障基金的主要任務就是快速補償保單持有人的損失，以維持金融穩定，若此前未通知的損失也可主張，將使保障基金的支付期限拉長，影響其財務處理和運作效率。

四、美國財產保險保障基金的保障期間和限額

《示范法》第 8A（ 1） （ a） 條對保障基金的保障期間和保障限額作了較為明確的規定，在法院清算命令發布前已經發生的賠償請求，以及清算命令發布后 30 日內發生的賠償請求，或者，如果保單在清算命令發布后30 日內到期，在到期日前發生的賠償請求，保障基金將提供以下保障： 勞動者補償保險提供全額支付； 未滿期保費的返還最高不超過一萬美元。所有其他受到保障的請求，每一請求權人最多不超過五十萬美元。

基于上述規定可知，保障基金的保障期間是法院發布清算命令后 30 日內，此后發生的賠償請求將不受保護。之所以設定 30 日的暫保條款，是因為立法者認為保單持有人通常足以在此期間內與其他保險人訂立保險合同，而且，如果保障期間設置過長，保障基金將負擔長期責任，實際上成為和其他保險人相競爭的另一個保險人，這是沒有必要的。至于保障限額，對勞動者補償保險提供全額支付是為了充分保護勞動者權益，一萬美元和五十萬美元則是依據實務經驗確定的金額，允許各州根據自己情況確定合適的金額。需要指出的是，上述金額只是保障基金的最高支付限額，《示范法》第 8A（ 1） （ b） 條也強調，保障基金對保單持有人所負的責任，不得超過喪失清償能力的保險人根據保險合同所應承擔的賠償責任。

此外，《示范法》中的“用盡其他保障（ Exhaustion of other coverage） ”條款，也對確定保障基金應向每一保單持有人支付多少金額產生很大的影響?！妒痉斗ā返?14A（ 1） 條規定，基于對保障基金產生請求權的同一事實、傷害或損失，如果保單持有人也受到其他保險合同的保障，保單持有人應先用盡這些保障。這一要求并不考慮其他保險合同是否為保障基金的會員所簽發，但不適用于已喪失清償能力的其他保險人簽發的保險合同或是人壽保險合同。而依據第14A（ 2） 條，保障基金根據該法支付的任何補償金額，應扣除請求權人在其他保險合同中載明的最高補償金額，或是基于其他保險合同實際獲得的補償金額。除非請求權人證明其已合理用盡其他保險合同下的保障，保障基金應扣除最高補償金額。反之，保障基金應扣除實際補償金額。

眾所周知，損失補償原則是財產保險的一項基本原則，其目的在于防止保單持有人不當得利。在保單持有人的同一損失受到多張保單涵蓋的情況下，若保單持有人一方面可以從保障基金處獲得支付，另一方面又可以從其他保險人處獲得賠償，就完全有可能獲得超過實際損失的收入，從而構成不當得利。因此，《示范法》以“用盡其他保障”條款作為應對，不僅可以防止不當得利，也可在相當程度上降低保障基金的支出。正是基于這一原理，鑒于人身無價，無論向保單持有人支付多高的保險金都不會構成不當得利，《示范法》遂排除該項條款在人壽保險合同的適用。而當其他保險人也處于喪失清償能力的情形時，若機械執行“用盡其他保障”條款，即要求甲保險人的客戶先向乙保險人請求，乙保險人的客戶先向甲保險人請求，由于甲、乙均已喪失清償能力，在同一州系由同一保障基金負責處理，顯然并無實益。

五、對我國的借鑒

目前，我國有關保險保障基金的最為具體的規范是保監會、財政部和中國人民銀行在 2008 年發布的《保險保障基金管理辦法》（ 以下簡稱《管理辦法》） ,與美國采取分別立法模式不同，《管理辦法》統一調整財產保險保障基金和人身保險保障基金。筆者認為，《管理辦法》中涉及財產保險保障基金的一些規定仍有進一步完善的必要，詳述如下：

（ 一） 增加有關“債務承擔交易”的規定

《管理辦法》第 18 條規定，財產保險保障基金僅用于向財產保險公司的保單持有人提供救助……人身保險保障基金僅用于向人身保險公司的保單持有人和接受人壽保險合同的保單受讓公司提供救助。從這一規定看，在財產保險人出現經營問題時，我國并不考慮讓其他保險人通過合并、保單轉讓或是再保險的形式進行“債務承擔交易”,從而在實質上維持保險合同的效力。其原因或許在于，財產保險合同的保險期間通常較短，即便合同提前終止，保單持有人也可迅速購買替代保單，延續原有保險合同的保障并無多大實益。

相反，在人壽保險合同，因其保險期間甚至可以長達終生，若合同提前終止，保單持有人因年齡增加、健康下降，購買替代保單時將要加費投保，甚至可能出現無人愿意承保的情況，進行“債務承擔交易”的積極意義更為明顯。

但是，完全排除“債務承擔交易”的存在對保單持有人顯有不利： 其一，根據《管理辦法》第 19 條，財產保險的保單持有人從保險保障基金處未必可獲全額補償； 其二，在保險市場中，有些保險產品只有極少數保險公司提供，在一個保險人退出后，競爭者的減少可能導致保單持有人在其他保險人處購買類似保單時要支付更高的保費； 若某種保險產品只有一個保險人，保單持有人則無從購買替代產品。相反，通過合并、保單轉讓或是再保險等“債務承擔交易”,保單持有人的利益不會受到實質影響。因此，《管理辦法》未來修訂時應為“債務承擔交易”留下必要的空間。

（ 二） 修改保險保障基金向保單持有人進行救助的要件

根據《管理辦法》第 19 條的規定，保險公司被依法撤銷或者依法實施破產，其清算財產不足以償付保單利益的，保險保障基金對遭受損失的非人壽保險合同的保單持有人提供救助，保單持有人的損失，是指保單持有人的保單利益與其從清算財產中獲得的清償金額之間的差額。這一規定的問題在于，只有在清算結束的情況下，才能明確保單持有人獲得了多少清償金額以及蒙受了多少損失，也才能據此計算保險保障基金的救助額度。但在國外保險實務中，保險公司的清算程序相當復雜，往往耗時幾年。如果保單持有人必須等到清算結束才能獲得救助，顯然有違保險保障基金避免過分遲延的支付這一宗旨。

筆者也注意到，《管理辦法》也允許保險保障基金對保單持有人提前進行救助。依據第 24 條的規定，對保險公司被依法撤銷或者依法實施破產的，在撤銷決定作出后或者在破產申請依法向人民法院提出前，保單持有人可以與保險保障基金公司簽訂債權轉讓協議，保險保障基金公司以保險保障基金向其支付救助款，并獲得保單持有人對保險公司的債權。然而，“保單持有人可以與保險保障基金公司簽訂債權轉讓協議”的表述會產生理解和適用上的歧義，其是指只要保單持有人提出，保險保障基金就有義務簽訂債權轉讓協議，還是指保險保障基金可以自由決定是否受讓債權？ 無疑，前一種理解對保單持有人更加有利，因此，“保單持有人可以與保險保障基金公司簽訂債權轉讓協議”應修改為“保單持有人向保險保障基金提出轉讓債權的，保險保障基金應當受讓并簽訂債權轉讓協議?！?/p>

（ 三） 降低對機構保單持有人的保護力度

《管理辦法》第 19 條對保險保障基金的保障額度作了規定，保單持有人的損失在人民幣 5 萬元以內的部分，保險保障基金予以全額救助； 保單持有人為個人的，對其損失超過人民幣 5 萬元的部分，保險保障基金的救助金額為超過部分金額的 90%; 保單持有人為機構的，對其損失超過人民幣 5 萬元的部分，保險保障基金的救助金額為超過部分金額的 80%.由此可知，不論機構保單持有人風險承受能力有多強，其與個人保單持有人相比僅僅是 5 萬元以上的損失多承受 10% 而已，似乎保護過度。如前所述，保險保障基金應主要保護個人保單持有人的利益，我國不妨借鑒美國做法，將財務保證保險、信用保險、海上保險等主要由企業投保的險種排除在保險保障基金的保障范圍之外。

（ 四） 確立“用盡其他保障”條款

在保險實務中，保單持有人的同一損失受到多張保單保障是常見現象，但《保險法》僅規定有重復保險條款，無法完全涵蓋相關情形。舉例而言，丁某以其轎車在甲保險人處投保有機動車第三者責任險，某公司為其所有雇員在乙保險人處投保雇主責任險。某日，丁某開車撞傷正騎自行車送貨的某公司員工孫某，丁某為全責。這一例子屬于“保險競合”,并不構成重復保險，依據法理，孫某可向甲和乙分別提出請求。若某一保險人被撤銷或者破產，孫某便可向保險保障基金和另一保險人分別提出請求。因此，我國有必要引入美國的“用盡其他保障”條款，規定保單持有人應先向其他保險人提出請求，保險保障基金在向保單持有人支付時，應扣除其從其他保險人處已經獲得的保險金，以避免不當得利并減輕保險保障基金的負擔。