一、引 言

傳統政府采購或公共投資普遍存在預算超支、進度超期、效率較低等弊端。相比較而言，發端于 1992年英國的 PPP（ 公私合作伙伴關系、政府與社會資本合作） 模式則優勢明顯，不僅有利于加快項目實施、降低項目全壽命周期成本，還能有效提高質量與績效、改善公共管理。目前，PPP 在英國、澳大利亞、加拿大、美國、日本、印度等多個國家廣泛應用，取得了良好的效果。

在當前經濟形勢下，我國推進 PPP 廣泛應用具有現實需求和深層改革意義。根據城鎮化規劃，預計未來十年帶動 40 ~50 萬億元投資，引致的新型城鎮化融資需求巨大。但是我們也注意到，2013 年 6 月底全國政府性債務為 30. 27 萬億元，其中，全口徑地方政府性債務為 17. 89 萬億元。一方面，新型城鎮化需要巨額資金，另一方面地方政府融資管控失當、財政風險累積較大，因此，地方政府亟需改變以往投融資體制。2013 年我國 PPP 投資額僅占全國基礎設施建設投資的 1%,未來成長市場空間非常大。故此，PPP 的廣泛應用將有助于緩解當前地方債務壓力和解決部分城鎮化資金，此外，還具有非常重要的深層意義。長期以來，地方政府非規范融資導致缺乏市場約束、預算約束； 在此過程中，政府與市場的邊界也發生錯位，產生了較為嚴重的“擠出效應”,民間資本頻繁遭遇“玻璃門”、“彈簧門”.應該說，當下推進 PPP 有利于提高國家治理水平、促進市場化改革。PPP 模式總體上契合深化財稅體制改革的方向和目標，可有效改變以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向中長期財政規劃。

然而，面對目前的 PPP 熱潮應審慎樂觀，不夸大，更不應排斥，尤其要防范以往出現新生事物的“冒進、過?！币约啊胺艁y收死”的局面，政府在微觀操作、宏觀體制層面均應主動應變。值得注意的是，PPP 模式在西方市場經濟國家實施過程中依然存在許多爭議和效率不確定性問題，其投資額占比通常也不超過20% ,還只是財政投入的補充而非替代。我國推廣 PPP 具有非常積極意義，但并不意味著效率提升可自動實現、政府風險和支出責任可完全剝離，也無法完全依靠 PPP 來全部解決債務及資金需求問題。長期以來，我國地方政府性債務尚未全面納入預算，也未建立起跨年度預算平衡機制，導致地方財政行為扭曲、負債管理異化。目前，世界上三分之二國家實施了中期財政規劃，但我國依然是年度預算為主，中期財政規劃剛起步。當前，非常有必要厘清 PPP 模式的政府性風險機理和支出責任，將 PPP 置于中長期財政規劃和預算框架內進行研究。

二、PPP 模式效率存在不確定性，可能會誘發財政幻覺和風險隱匿

（ 一） PPP 模式效率存在不確定性

傳統政府采購或公共投資項目，主要是通過銀行、信托、回購（ BT） 、墊資施工、延期付款等方式運作，容易造成預算軟約束、道德風險、地方財政風險累積過大等問題。PPP 模式有助于緩解當期支出壓力，改善財政預算行為； 但 PPP 模式使用不當、過濫，也可能與降低債務、提高效率的初衷相悖。

PPP 模式可廣泛適用于基礎設施、公用事業、社會事業等多個領域。通常，這些領域的投資規模大，運作周期長，多具有自然壟斷屬性。但由于當事人有限理性，無法事前預測、約定在未來各種情形下的責權利，在投資過程中容易呈現出資產專用性強、信息不對稱等特征。故此，PPP 項目大都存在不完全契約狀態，風險和效率不確定性大，并且動態化發展。

由于當事人都可能存在逆向選擇、道德風險，同時私人部門以盈利為目的，與項目公益性目標可能沖突，即便在 PPP 模式比較成熟的英國等西方國家，也有相當一部分批評聲音認為，PPP 模式實質上從私人部門獲取了一大筆“零首付長期貸款”,最終會導致政府花費太高，私人謀取暴利（ 黃景馳、弗萊德·米爾期，2013） .[1]

有些國家，如韓國等國專門限定 PPP 的投資范圍和總量上限。PPP 項目的不完全契約特性在發展中國家或轉軌經濟體中尤為突出，不確定性風險更大。Guasch（ 2004） 分析了拉丁美洲地區 1980 ~2000 年近 1000 份 PPP 合同發現，30% 的合同重新談判，并且更有利于私人投資方，造成財政軟約束。[2]

PPP 項目存在量化評估難、監管難問題，導致 PPP 效率大打折扣。PPP 評估普遍采用物有所值（ VFM） 這一理念，最常用的定量工具是應用公共部門參照標準（ PSC） 方法。PSC 由初始 PSC、轉移風險、保留風險和競爭中立四項之和構成，VFM 價值就是 PPP 價值相對于 PSC 的差值（ Dorothy,2008） .[3]其中，初始 PSC 值是指公共部門進行項目建設、維護、運營等花費的成本； 轉移風險是指政府部門將項目風險轉移給私人部門的總價值； 保留風險是指由政府部門承擔的風險價值； 競爭中立是指由于政府公有制存在的政府競爭優勢的價值（ 如稅收優惠或許可權等） .現值（ PV） 是未來收益現金流的折現值，需要對時間、風險、現金流、折現率等因素進行假設和估計，但這些因素不確定性較高，難以準確估計。同時，風險價值占有較大比例，測定取決于發生的概率和后果損失，取值具有較大主觀性。此外，大量產品或服務的質量、績效不易量化，私人部門很容易通過降低費用、“規制俘獲”等手段來取得更高的利潤，進而導致 PPP 效率大打折扣。綜上，PPP 周期較長，不可預見性因素多，邊界條件通常不斷發生變化，評估難且容易人為操縱，故此，VFM 在度量方面存在較大的局限性，目前西方國家也不完全依靠此定量分析工具。

PPP 模式容易導致政府失靈或市場失靈，需要很強的治理機制應對。一旦項目效率偏低、財政支出過高，則會導致社會福利損失、政府失靈； 反過來，財政付費或補貼不足將會導致市場失靈，進而導致政府陷入“兩難”困境。需要關注的是，很多 PPP 項目并不是很有效率，但政府通過各種補貼和優惠政策掩蓋著低效和浪費。在條塊分割、各自為政的 PPP 管理體制下，PPP 項目普遍處于不完全契約狀態，其效率和社會福利水平非常難以準確度量和有效規制。從國際經驗來看，PPP 的效果或成功率與國家治理體系和治理能力存在正向相關關系（ 吳卓瑾、喬寶云，2014） .[4]

（ 二） PPP 模式可能誘發財政幻覺和風險隱匿

對大量公共品及公共服務項目而言，政府付費或政府補貼通常是吸引私人部門投資的主要支點。從投資者最關注的收入來源看，PPP 項目主要分為三類，即使用者付費、政府付費、使用者付費與政府補貼相結合的混合方式。通常，完全靠使用者或用戶付費來覆蓋投資及收益的項目很少，這類項目的融資和資產證券化都相對容易，可以完全推向市場。事實上，社會資本大都以 BOT（ PPP 模式的一種） 等方式投資運作了這些相對優質的項目，地方政府相對容易解決經營性領域的投入。對地方政府而言，資金需求量最大、投入難度最大的是使用者付費不足以覆蓋投入成本及收益，或無項目收益的各類準經營性、公益性項目，這就涉及到政府購買或補貼等方面的支出責任。多數情況下，為吸引投資者、讓項目更能商業化運作，政府需要拿出額外資源或財力，或配置、捆綁、讓渡其他權益來平衡。這時，PPP 項目就會產生相應的政府性債務或潛在的支出責任，風險則具有不確定性。

PPP 模式在平滑財政支出壓力的同時，可能會隱匿風險，誘發債務風險或危機。很多情況下，政府各種非理性擔?；虺兄Z、不合理補貼或補償等游離于資產負債表外，未納入財政預算和負債管理，必然引發中長期沉重的財政負擔。更有甚者，許多國家或地方政府有意利用 PPP 模式來突破財政約束，將債務移出資產負債表。即便是在英國，有關報告顯示，直到 2010 年英國仍有一半以上的私人融資項目沒有體現在政府的任何財務報表之中，招致許多批評。印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家由于 PPP 產生了大量的政府或有負債，加劇了 1997 年亞洲金融風暴（ Aliona,2008） .[5]

2011 年葡萄牙政府發生的財政危機的重要誘因就是 PPP 濫用以及負債管理不當。

政府由于籌資方式、公共收入獲取形式、或有債務安排等方面差異，很容易導致“財政幻覺”現象。同時，由于政府預算會計不完備及政府“有意識”金融性操作，進一步加劇了債務風險隱匿、低估、錯配，反過來誘發或加劇了經濟風險。同時，財政風險也必然導致政府無法及時、足額支付給項目公司（ SPV） ,則直接影響投資者、金融體系的投資回報和現金流，進一步損害經濟運行。PPP 模式的過度使用、不當使用則會演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，導致道德風險蔓延，易加劇、擴散經濟風險。政府必須確保 PPP被用于提高效益的正確目的，而不是被用來將支出移出預算和將債務移出資產負債表（ IMF,2007） .[6]

三、PPP 模式的政府性債務、風險與分類預算

（ 一） 政府性債務厘清與風險分擔機制

PPP 項目合約基本都處于不完全契約狀態，效率、風險均存在較大不確定性。PPP 項目在每個階段都存在較大風險，在建造階段通常有設計不當、成本超支、工期延誤、技術不當等風險； 在運營階段存在原材料供應和價格、市場需求、銷售價格、環境污染等風險； 在生命周期內都存在不可抗力、政治、政策、外匯、利率、通貨膨脹等風險。故而，政府與私人部門的博弈在所難免，全世界均是如此。

或為了項目更具有財務及商業可行性，或源于討價還價能力差異，政府往往需要提供融資、擔保、補貼、救助等方面的責任。如市場預期較差時，私人部門往往要求政府提供“兜底”保障，如用戶或使用量保證、限制競爭保證、價格調整保證等。這些責任或承諾就構成了政府的或有、隱性債務風險，如表 1 的債務風險矩陣。政府承擔著直接的、顯性的債務風險，還承擔著或有的、隱性的債務風險。債務風險處理不當，則會導致原本通過 PPP 剝離債務的訴求落空?！?】

事實上，考慮私人較高的投資收益要求后，政府的支出責任與傳統政府投資或采購相比而言并不一定降低，反而可能加重。項目收益能完全覆蓋投入和收益的項目，可完全市場化運作，通?？山档驼畟鶆?，但用戶收費機制不完善的 PPP 項目不一定降低未來政府支出責任。PPP 項目公司又稱之為特殊目的公司（ SPV） ,具有風險隔離作用，但政府承擔的風險可能大得多。以倫敦一個地鐵項目為例，項目公司于 2007年破產時，地方政府承擔 95%的責任和大概 38 億英鎊的遺留債務，而私人部門僅承擔很小責任。大部分PPP 項目的政府支出責任是否降低，很大程度上取決于政府承擔的或有、隱性債務或責任。

但這并不意味著政府應將全部風險轉移給私人部門。如果簡單地將風險轉移給對方，可能造成合作難以為繼，單方也無法把控所有風險，可能會造成“零和博弈”或“雙輸”.PPP 理念的價值來源于雙方優勢互補以發揮協同效應，政府提升效率的同時，私人部門則通過各種創新、自身管理能力獲得一定的市場溢價收益。如果私人沒有足夠承擔風險的能力或意愿，反而會形成風險擴散、放大，引起項目失敗，最終實際加大政府財政“兜底”責任。但是，私人部門如要求較高的風險承擔代價，即對價過高，往往會造成風險應對的不經濟，或形成“敲竹杠”現象。因此，PPP 項目不在于風險的最大化轉移或剝離，而重在風險合理分擔和治理機制安排。這就要求在恰當的激勵機制或合理對價下，讓最有能力控制風險的一方承擔該風險，以使得風險的凈收益最大或凈損失降到最低。在不完全契約框架下，PPP 項目的債務、效率、風險三者密不可分。在風險分擔和治理機制安排失效情形下，讓政府來承擔重大損失，則加大了政府債務負擔，影響項目效率和社會福利； 讓私人部門負擔重大損失，私人部門出于自利動機，極大可能通過各種方式降低損失或要求較高的補償，進而影響項目績效。