多年來，我國行政事業單位主要遵循的會計基礎是收付實現制，黨的十八屆三中全會提出建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，意味著我國明確以政府綜合財務報告作為政府預算改革的重要突破口。

一、權責發生制政府綜合財務報告的特點。

權責發生制政府綜合財務報告是指為信息需求者編制以財務信息為主要內容、以財務報表為主要形式、全面系統地反映政府財務受托責任的綜合報告。我國目前試編的綜合財務報告以權責發生制為基礎編制，所以又稱為權責發生制政府綜合財務報告。

相對于收付實現制為基礎的預算報告，權責發生制政府綜合財務報告在全面性、完整性、系統性、長期性等方面尤為突出。

現行的收付實現制預算報告僅能反映政府財政收支情況，無法完整反映政府擁有的資源、各類負債、運行成本和費用，對政府財政能力和財政責任等不能進行全面披露。而政府綜合財務報告通過政府財務報表、政府財務報表附注、政府財政經濟狀況、政府財政財務管理情況四個部分，從整體上反映了政府當前及今后一段時期的財政能力和財政責任，全面、系統地分析財政資源可持續性，為政府債務風險防范提供基礎，對提升財政管理水平、提高財政透明度具有不可替代的作用。

二、當前編制過程中的主要問題和難點。

（一）納入合并范圍報表會計基礎不一致的影響。

目前編制政府綜合財務報告主要依托現行財政決算報表體系，但是納入合并范圍的報表中，總預算會計和行政單位執行的是收付實現制，事業單位執行收付實現制與權責發生制相結合，國有企業執行權責發生制，會計基礎不一致給編制工作帶來了較大困難。如行政單位固定資產不計提折舊，與事業單位計提折舊不一致，導致決算報表上固定資產的高估，而決算報表無法提供資產的準確分類、入賬時間、事業年限等基礎信息，在編制綜合財務報告時無法對折舊數據進行調整。在將決算數據進行權責發生制的轉換和合并過程中，補充有關數據資料的轉換工作較為復雜，缺乏信息報表系統支撐，主要依靠手工錄入，易出現人為差錯；部分轉換過程缺乏客觀依據，依賴主觀判斷，對報告數據的真實性和完整性產生不利影響。

（二）公共基礎設施資產數據不完整的影響。

政府綜合財務報告要全面披露政府資產，其中一項重要內容就是反映公共基礎設施資產狀況。但目前采集公共基礎設施資產數據存在相當大難度：一是部分基礎設施建造時間久遠，歷史數據缺失，建造成本難以取得；二是部分市政工程在建成移交時，只是移交實物管理權，沒有辦理產權移交手續，只由業務管理部門進行數量統計，未納入財務核算；三是由于市政設施建造時間長，日常維護費用高，且無法取得歷史數據進行折舊測算，即使相關單位提供資產數據，也無法采用重置成本法按照新建設施平均造價進行估算；四是公益性國有企業承建的政府性城市建設項目竣工驗收后，直接轉入長期投資核算，不在固定資產科目直觀體現，導致公共基礎設施資產數據不完整。

（三）政府債務確認計量不全面的影響。

現行行政事業單位會計主要是為預算管理服務，政府負債信息核算范圍的局限，導致與預算不直接關聯的債務信息游離于決算報告之外，難以反映政府整體負債狀況。編制政府綜合財務報告采集的負債數據主要集中在決算報告所披露的顯性負債信息，無法反映隱形負債和或有負債，無法實現政府債務狀況的完整性。雖然目前權責發生制政府綜合財務報告已包含政府融資平臺表內負債情況，但由于技術上的困難，對間接負債和或有負債尚無法確認和計量；同時，由政府承擔償還責任的負債和企業承擔償還責任的負債區分不明確，甚至不確認政府承擔償還責任的負債，無法厘清政府負債底數。政府債務確認計量不全面，一定程度上限制了政府綜合財務報告在防范債務風險等方面的功能。

（四）政府內部事項抵銷不充分的影響。

為防止合并財務報表內資產負債、收入費用等重復計入，政府綜合財務報告需對政府內部事項進行全面抵銷。但由于政府層級多，條線部門多，行政事業單位、政府融資平臺等合并主體之間的往來事項比較頻繁，雖然編制過程中已經對財政內部報表之間、財政與行政事業單位之間、財政與政府融資平臺之間的主要往來事項做了抵銷，但是由于部門單位之間往來事項的復雜性，以及缺乏基礎數據的支撐，內部事項的抵銷不充分，對報告數據的準確性產生不利影響。

三、完善政府綜合財務報告編制工作的建議。

（一）加快推進政府會計制度體系建設，適度引入權責發生制。

政府綜合財務報告和政府會計制度是政府會計改革的兩大重要內容，兩者相互影響，相互制約。要編制科學、完整、準確的政府綜合財務報告，離不開政府會計基礎工作的支撐。建議財政部加快對政府相關會計制度的修訂完善，建立統一的政府會計制度，確保全面準確地核算政府資產、負債、收入、費用情況，為加強政府資產管理、債務管理等方面財政管理提供有效的基礎數據。

但是考慮到目前財務管理水平，大規模引入權責發生制并將其作為政府會計確認基礎的做法不可取，應適度引入，穩步推進，從而進一步提高政府綜合財務報告的科學性和準確性。

（二）細化公共基礎設施確認標準，充分披露相關信息。

政府需要進一步明確公共基礎設施的確認標準和范圍，確認哪些屬于管理單位用于社會公共服務的公共基礎設施。無論采用歷史成本法還是重置成本法，公共基礎設施的計量工作量都很大，而對于公眾而言，更關注公共設施的事務數量和明細情況，建議對于難以取得價值的公共基礎設施暫時按照實物量計量，在報表附注中充分披露。非公益性國有企業擁有或控制的公共基礎設施，也是政府提供公共服務的重要物質基礎，建議這部分資產也應當在財務報告中充分披露。

（三）結合資產管理系統資源，準確計量固定資產折舊。

目前市級行政事業單位國有資產管理信息系統中，已獲取各行政事業單位的固定資產名稱、類別、原值和啟用年月等原始數據要素。依據這些要素并結合固定資產使用年限相關規定，根據固定資產預計使用年限和已使用年限，可以采用平均年限法計算出固定資產的累計折舊和年折舊額。但采用這種方法工作量較大，可以借助計算機信息處理系統提高工作效率。在國有資產管理信息系統與部門決算數據核對一致的前提下，開發與國有資產管理信息系統數據庫連接的固定資產折舊計算程序，解決目前固定資產折舊數據不易取得的難題，獲得固定資產的真實、準確計量數據。

（四）規范債務披露機制，全面反映政府負債。

在對地方政府債務信息進行披露時，對于不符合負債確認條件和計量標準，以及無法量化的政府隱性負債，應在政府綜合財務報告附注中披露相關信息，全面、系統地反映政府所有債務信息。另外，還應當充分利用附注中的有關信息，引入相關風險管理指標體系，分析政府債務運營情況和債務風險，以使政府管理者全面掌握政府債務風險狀況，推進政府風險應對措施實施。

（五）統一政府融資平臺會計核算，真實準確反映城建項目情況。

目前政府融資平臺主要具有融資、土地開發、公共基礎設施建設三大功能，因此現有任何一種會計核算制度均不能滿足這類公司核算需要。建議以企業會計制度為基礎，結合國有建設單位會計制度、房地產企業會計制度、行政事業單位會計制度、土地儲備會計制度等制度中有關業務要求，建立一套統一規范的會計核算辦法，真實、可靠、準確地反映政府性城市建設投資項目財務管理的質量和水平，提高政府性城市建設投資項目管理的透明度。

（六）完善財政報表系統，加大基礎數據采集力度。

納入政府綜合財務報告合并范圍的單位，應準確計量單位內部借入借出、應收應付及內部收支金額，并在單位報表中單獨列示，便于在匯總時進行抵銷。另一方面，政府綜合財務報告的數據主要來源于各類財政報表，財政報表有一整套嚴格的編報程序和審核要求，數據信息質量較高，在此基礎上完善財政報表系統，盡可能充分反映政府綜合財務報告，經部門和財政審核，確保報告采集的數據真實、準確、完整。

參考文獻：

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