"十二五"發展階段是我國民航建設和發展的重要時期,國家對民航事業的政策支持和財政資金扶植力度將不斷加大,2012 年出臺的《國務院關于促進民航業發展的若干意見》是指導當前和今后一個時期我國民航業發展的綱領性文件.同時,在國家大飛機項目和新一代民航運輸系統建設中,蘊含著大量的技術創新、集成創新、應用研究和基礎研究,這些重大課題都需要民航科研單位來研究完成,而這些工作的開展必然伴隨著大量財政資金的使用.民航科研單位作為國家的事業責任主體,承擔著國家財政預算規定的經濟責任,為完成國家賦予的經濟責任,做好自身的預算管理工作就迫在眉睫,并且具有十分重要的意義.
一、建立全面預算管理的必要性
預算工作是事業單位日常工作的主線,全面預算管理作為一種全員、全方位、全過程參與預算管理的模式,憑借其計劃、協調、監控、激勵、評價等綜合管理功能,整合和優化資源,提升單位的運行效率,是促進主體發展戰略的重要抓手.
\\(一\\)國家財政制度的要求
國庫集中支付制度和《行政事業單位內部控制規范\\(試行\\)》都要求加強控制單位的經營管理,高度重視預算管理工作,強化預算的執行,建立健全預算編制、審批、執行、決算與評價等預算內部管理制度,將單位各項預算工作的開展連成一體,將各責任主體的預算統一于總的預算體系來組織全面的和全方位的預算.
\\(二\\)戰略管理的要求
從民航科研事業單位的情況來看,其行業本身的戰略性比較強,科研工作的開展與經濟和社會發展關聯性較大,需要通過預算編制和預算執行確保組織運行方向和步調與戰略目標一致,從而使資源形成最佳配置和最有效的利用,促進社會效益的提高.
\\(三\\)資源優化配置的需要
通過全面預算管理,職工參與到了預算的編制中,使各部門和人員形成大局觀念,明確自身在組織中的位置和作用,協調好個體與整體的關系,加強他們之間的聯系,綜合有效地配置資源,減少預算執行的障礙.
\\(四\\)預算編制的要求
預算編制不僅是財務部門的專項工作,每個責任主體都是預算編制的主體,預算管理機構和管理層清楚各責任主體的需求,同時,每一個責任主體也都明確單位的戰略目標、使命,在一定程度上能消除信息不對稱所帶來的預算編制困難,提高預算編制的準確度和可行性,最終使績效考核更具有可靠性和可操作性.
\\(五\\)全過程預算控制的要求
利用全面預算管理的"全程性"特點,能夠完善預算管理的執行和考核環節,強化預算的控制能力,建立面向全員和全過程的控制機制,使控制貫穿于預算管理的全過程,即對預算目標和預算編制進行事前控制、對預算執行監控進行事中控制、對預算差異性分析和考核進行事后控制.通過預算管理,促使全體職工主動參與到預算管理中,發揮主觀能動性和創造性,形成人本化的管理.
\\(六\\)績效考核依據的需要
全面預算管理以預算指標作為考核標準,綜合考慮了單位的現狀、客觀環境因素和預算執行主體的自身因素,具有客觀公正性、先進性和科學性,為更好地落實績效考核提供重要依據.只有客觀透明的績效考核制度,才能滿足職工自我價值的實現,促進職工在完成單位目標的前提下全力以赴地追求個人利益最大化.
二、民航科研單位預算管理現狀及問題
民航科研單位的預算一般由基本預算和項目預算兩部分構成.在預算執行管理過程中,雖然嚴格遵守國家財政相關規定,但就目前情況來看,還存在一些問題,這些問題影響著全面預算管理的實施.
\\(一\\)預算管理認識不到位
在長期的計劃管理體制下,"等靠要"思想嚴重,沒有使預算對本單位戰略的全面支持功能表現出來,導致預算目標缺乏權威性,預算執行缺乏嚴肅性,預算實施結果缺乏激勵性;認為預算的編制就是走形式,在實際預算編制的過程中容易出現夸大支出的現象,致使預算編制所需信息不完整、不準確,影響預算的執行,影響績效考核;一線科研人員對于如何控制成本和將單位工作與預算目標相結合沒有太多意識,考慮更多的是如何完成科研任務,預算超支和任意開支的問題突出.
\\(二\\)預算管理體系不健全
在預算管理上雖然財務處有一定的專業性,但缺乏了各業務部門的配合和專業的技術知識,使其無法掌握各項目的真實情況,難以協調平衡預算編制和執行考核中出現的各方面問題和矛盾;目前財務部門既懂管理、又懂專業、還能結合信息管理技術的人才嚴重缺乏,很難開展預算基礎數據的收集工作,只能機械地對數據指標進行歸類、分配到預算表中形成總預算,人員配備上對于實施一個制度來說是比較困難的;雖然出臺了不少相關的預算管理制度,但這些制度革新較少,遠談不上完備和與時俱進.
\\(三\\)預算編制方法不科學
現在的預算編制主要是自上而下、總量控制的方法,沒有形成激勵職工積極性的有效機制,預算指標就可能缺乏準確性和科學性,就無法細化到各部門各項目組,導致預算編制過程中主觀隨意性較大,難以保證預算編制的標準統一.
\\(四\\)預算缺乏剛性管理
實際操作中,一些科研項目在研究過程中隨意更改預算數額,對預算調整的審批權限分配也不明確,往往在預算超支時申請調整,或在幾個項目中互相調劑,使得預算形同虛設,起不到管理作用,從而導致預算管理責任難以明確.
在項目結束時,只是將執行結果與預算簡單做一下比較,算一下節約率、完成率,而未對預算差異進行定量分析,沒能在為什么發生節約和超支上找出導致差異出現的原因.
\\(五\\)預算執行與績效考核脫鉤
雖然目前大多數單位都建立了關于薪酬和績效的一系列制度,但這些均未與預算執行掛鉤、考核獎懲的主觀任意性大,并未起到實質性的激勵作用,有時甚至起到相反的作用,影響了預算管理工作的向前推進和深入開展.
另外,在一些項目申報時有些部門會蓄意夸大該項目工作預計耗用的資金及工作難度或蓄意壓縮項目工作預計的成果,產生這樣的行為或是項目管理者通過降低預算指標,以實際業績增大而謀取更高的獎勵,爭取升遷的機會;亦或是通過編制有足夠彈性的預算指標,以防止項目不確定性導致無法完成預算的風險.這類預算松弛現象雖然有時候能夠幫助部門或個人實現目標,激發工作熱情和信心,然而其消極的影響更是巨大.
三、民航科研單位全面預算管理體系的構建
全面預算管理體系的運轉主要包括單位的戰略、預算目標、預算編制、預算執行和調整、預算考核五個環節,這種動態循環過程形成了以戰略目標為指導,以全面預算管理內容體系為主體,預算編制、預算執行、預算調控和預算考核為手段的一個綜合管理體系.\\(見圖 1\\)
\\(一\\) 預算組織體系的構建
預算組織的設置要從領導、計劃、協調、執行、監控和考核等一系列的管理需求出發,成立由上而下的管理層級,即由預算決策機構、預算組織機構和預算執行機構和預算監督機構四部分構成\\(見圖 2\\).
1. 完善的預算組織體系
\\(1\\)預算管理委員會在預算組織體系中居于領導地位,具有綜合領導、全面協調的作用.
\\(2\\)預算管理委員會應下設預算管理辦公室,來負責處理全面預算管理的組織和協調,以及與預算相關的日常性事務,并對預算管理委員會負責.
\\(3\\)預算執行機構承擔著單位一定的經濟責任,在預算管理委員會的領導下,在預算管理辦公室的業務指導下,組織本部門的全面預算編制工作,負責本部門的預算執行和分析.
\\(4\\)預算監督機構是實施預算監督控制職能的獨立的專業機構,由精通財務、審計、法律、專業技能等復合型人才組成,它的工作對本單位及上級主管部門負責,確保各項工作不脫離單位的職責和戰略規劃.
2. 強化戰略導向的作用
單位管理層應結合本單位所處的內外環境,研究適合本單位的戰略,制定出戰略目標,使單位戰略具體化,再將單位的戰略目標細分為各部門、各職工的行為準則,既明確了工作的重點,又為全面預算管理提供了標準.
\\(二\\) 預算編制體系的構建
在全面預算管理體系下,內部預算編制應按照以下六步流程執行.
1. 預算管理委員會討論并通過預算管理辦公室擬定的年度預算目標;
2. 預算管理辦公室將目標分解下達到各預算執行部門;
3. 各部門根據分解的目標,結合各自科研項目開展實施進度和上級主管部門的工作部署來編報本部門本項目的預算;
4. 預算管理辦公室根據相關預算制度審核各執行部門的預算,審核通過后匯入單位總預算并報預算管理委員會審批;
5. 預算管理委員會結合單位戰略及預算目標討論總預算的合理性、可行性、發展性后,批準上報上級財務主管部門進入審批流程;
6. 預算審批通過后,進入預算執行階段.
在選擇預算編制方法時,應根據實際情況,靈活地選取適合的編制方法.例如,職能部門結合預算年度變化情況,用調整預算法編制基本收支預算;業務部門根據科研任務和橫向業務開展情況,用零基預算法編制項目收支預算;技術支持部門根據研究任務和上級主管部門工作開展的要求,用零基預算法編制項目收支預算.
\\(三\\)預算執行和監督體系的構建
全面預算管理要求單位的任何經濟活動都圍繞單位預算,提高預算的約束力和控制力,嚴格執行預算政策,及時反映和監督預算執行情況,適時采取必要的制約手段,把全面預算管理的方法和策略全部融會貫通于執行預算的過程中,最終形成全員和全方位的預算管理局面.
1. 必須將每一項科研工作與對應的預算關聯起來,將具體責任落實到項目的各環節、各崗位,對預算的編制和執行過程全面控制,用強制的辦法來確保制度的貫徹,從而保證預算的有效性.
2. 在預算執行過程中,當內外環境發生變化時,為了保證預算的順利執行,需要按照規定的程序和要求對預算調控進行報批調整,以維持預算的全面平衡.
3. 預算監督機構應對預算的編制和執行開展實時高效的監管管理,及時發現預算工作中的不足和問題,及時提出和糾正.
4. 預算反饋是從定量和定性的角度對預算執行的現狀和未來趨勢進行剖析,分析全面預算管理的成效、存在的問題和成功的經驗,為下一階段的全面預算管理提供基礎和經驗.
\\(四\\)預算考核激勵體系的構建
預算考核激勵體系具有承上啟下的作用,既能通過它來檢查和督促各預算執行機構落實預算指標任務的情況,糾正執行過程中的偏差,保證單位預算目標的實現,又能為單位的獎懲提供公開、公平、公正的依據,還有利于全面預算管理體系各項工作的改進.
1. 通過制定科學合理的考核制度,使考核更加透明化,確保預算管理落到實處,把預算的考核結果與各部門的績效工資和獎金掛鉤,與部門負責人的任免和獎懲掛鉤,使每個人在執行預算前就明確業績與獎懲之間的關系,從而激發職工的主觀能動性、創造性和自覺性,從整體上提高科研工作的效率.
2. 考核指標定性與定量相結合.對于預算執行的考核應設置定性和定量的指標,根據不同業務特點和考核重點,將定性指標和定量指標設置不同的分配權重.
3. 考核指標多樣化.針對不同的預算執行機構設定不同的預算考核指標,將預算考核指標與業績結合起來.
4. 獎與懲應對等.對于項目沒有完成且該項目剩余經費被財政部門按原渠道收回的,收回金額應從該部門相應業績指標中扣減;因項目預算執行或未按要求及時結題等原因受到上級部門批評或處罰的,應視情節輕重扣減本年度相應比例績效獎金.
\\(五\\)全面預算管理信息系統的構建
在全面預算管理體系中,各種預算因素相互交織和聯系,管理的工作量和信息量非常大,僅僅靠人為管理顯然已經不符合現代化管理水平的要求,要提高全面預算管理的準確度和高效性,離不開信息化的支撐,只有積極推進信息化建設,才能保障全面預算管理體系發揮高效的作用.
這就需要將現有的電子辦公系統、財務系統、人事管理系統、科技項目管理系統和全面預算管理系統等進行數據集成,把財務系統貫穿到整個系統中,融入各個業務處理過程之中,實現全面預算的事前、事中、事后控制管理.建立外部信息互動平臺,與單位以外實現信息交換,使上級主管部門和國家監督監管機構能夠及時、準確、詳細地了解單位內部各項情況,掌握財政資金的使用和科技項目實施進度等情況,真正起到全過程、全方位的管理功能\\(見圖 3\\).通過構建功能齊全的預算管理信息系統,把人、財、物的優勢整合到一起,起到優化配置資源的作用,使有限的資源發揮最大的效能,提高單位各項科研工作的效率,保障民航行業科技的發展,保證財政資金和國家資源用在實處.
